政治其它相關論文-印度的就業政策措施與社會保障體系一、印度經濟發展與就業問題印度是世界上第二人口大國，2001年總人口已超過10億人，其中勞動人口超過4.05億人。印度的人口年增長率1991年為2.03%，1998年為1.68%（注：（印）塔塔服務公司：19981999年度印度統計年鑒第45頁。），這意味著每年新增勞動力700萬人（勞動力參與率1997年為41.8%）（注：（印）塔塔服務公司：19981999年度印度統計年鑒第161頁。）。因此，就業問題是印度經濟發展所面臨的一大難題，印度政府為解決這一問題作出了持續的努力，發揮著重要的作用。（一）印度經濟發展與就業問題獨立50年來，印度經濟發展取得了令人矚目的成就，盡管如此，印度經濟仍然是發展中的市場經濟，就業問題仍然未能較好解決。印度經濟發展的目標之一，是消除失業和向千百萬無業者提供有報酬的就業機會。然而，50年來的發展歷程表明，這一目標未能實現。如1951年印度的失業人數僅為330萬，到1990年已上升為2800萬（注：魯達爾達特：印度經濟1996年英文版，第10頁。）。這意味著在這期間印度經濟發展未能吸收同期正常增長的勞動力，更不用說減少積壓的失業人數。印度未能在解決失業問題上取得重要進展。所以如此，原因是多方面的，其中起主導性作用的因素，一是人口及勞動力過快增長，超過了經濟發展所能提供的新增就業機會；二是經濟發展過程中的資本技術密集化趨勢，導致經濟增長加速而就業機會相對減少，進一步加重了就業壓力，使印度的失業問題日益突出。失業問題的社會經濟后果也是多方面的，其中重要影響之一是加重了印度社會的貧困問題。貧困問題是印度經濟社會發展中嚴重而又長期存在的問題。雖經獨立后50年的發展，生活在貧困線以下的人口占全印度人口的比例仍然很大，例如，1992年這一比例為41.7%，即生活在貧困線以下的人口總數達3.548億（注：魯達爾達特：印度經濟1996年英文版，第318頁。）。據有關資料分析，造成貧困的重要原因之一是失業或就業不充分。因此，解決就業問題與消除貧困問題是緊密相關的。雖然印度解決就業問題的效果并不理想，但50年來為解決這一問題而付出的持續努力卻不能說沒有作用。如果沒有長期持續的努力以解決這一問題，今天印度的失業和貧困問題會更加嚴重。（二）印度政府在解決就業問題中的作用印度的就業問題從本質上說是一個發展問題，它是由印度市場經濟的欠發達所造成的。因此，解決這一問題的根本途徑只能是加快發展經濟，創造更多的就業機會，在這方面僅僅依靠市場經濟運行的自發性作用是遠遠不夠的，作為市場經濟宏觀調控主體的政府可以發揮極為重要的能動作用。獨立以來，印度政府為解決就業問題進行了持續不斷的努力，發揮了重要的促進作用，主要表現為以下方面：第一，重視政府對經濟發展的宏觀管理和控制作用，把國家置于引導經濟發展的中心位置，在促進經濟社會發展中發揮了重要作用。印度政府一方面發揮“企業家”作用，直接參與并調節經濟發展，另一方面又發揮經濟調控者作用，通過編制實施經濟計劃，頒布法令、政策，利用價格、稅收、信貸等經濟杠桿，調節印度市場經濟的生產、分配、流通、消費等各個環節，實現對經濟發展的宏觀調控（注：參見陳繼東著：獨立后印度經濟社會發展研究四川大學出版社，1997年，第1943頁。）。可以說，如果沒有50年來印度政府的這種雙重作用，印度經濟是不能取得顯著發展和進步的。換言之，印度經濟的發展在一定程度上減緩了就業壓力，印度政府的促進作用功不可沒。第二，印度政府在促進經濟發展過程中，強調從印度這一人口大國的實際國情出發，走適合自己的工業化發展道路。從印度是一個以農業為基礎的人口大國的國情出發，印度政府在推進工業化的進程中，十分強調發展中小企業，發揮中小企業勞動密集的特點，創造更多的就業機會。印度大規模工業化進程從“二五”計劃開始，也就在這個時候，印度政府頒布相關政策，為小型企業保留了部分行業領域，不許大型企業參與經營，有力地促進了中小企業的發展。中小企業所吸納的就業人數亦顯著增加，從19791980年度的670萬人擴大為19971998年度的1670萬人，增長約1.5倍（注：（印）塔塔服務公司：19881989年度印度統計年鑒第84頁。19981999年度印度統計年鑒第91頁。），有助于減緩就業壓力。第三，大力推行計劃生育政策，強調控制人口增長規模，取得一定成效，有助于減緩就業壓力。印度政府從“四五”計劃開始重視人口問題和實施計劃生育政策，經過近20年的努力，印度的出生率已從19611970年的平均41.2下降為19811990年的平均32.5。印度人口增長率也相應有一定幅度的下降，從1971年的24.8下降為1991年的23.8，1998年估計人口年增長率為1.68%（注：（印）塔塔服務公司：19981999年度印度統計年鑒第45頁。）。人口及勞動力增長規模控制，有助于減緩就業壓力。第四，大力推行各種就業計劃，努力創造更多就業機會，以減輕就業壓力和消除貧困。二、印度的就業計劃及其措施大力推行各種就業計劃，努力創造更多就業機會，是印度政府解決就業問題的主要措施之一。盡管這些計劃的實施結果與預期目標還有差距，但積極作用是應予肯定的。（一）經濟發展計劃關于擴大就業的安排失業和就業不充分是印度貧困的重要因素。因此，從一開始起，印度的經濟發展計劃就把實現充分就業列為經濟計劃的重要目標。“三五”計劃明確規定經濟計劃的長遠目標：“最大限度地增加生產，充分就業，實現經濟平等和社會公正，這些都是目前條件為人們所接受的計劃目標。它們實際上并不是不同的概念，而是國家須致力實現的一系列相互聯系的目標，這些目標沒有哪一個能在排除其他目標的情況下實現，發展計劃必須對所有目標給予均等的重視（注：印度政府，計劃委員會：第一個五年計劃第28頁。）。”印度經濟計劃的制訂者認為，增加投資就會帶來國民收入和就業的增加，因為當國民收入隨著投資的擴大而增加時，對勞動力的需求就會自動提高，就業便會擴大。因此，在印度的第1個五年計劃至第5個五年計劃中，雖然增加就業一直是這些五年計劃的目標之一，但在每一個計劃里卻找不到為每個經濟部門和地區所專門擬定的就業計劃，以便一方面促進就業，另一方面增加國民收入。之所以出現這一弱點，在于計劃的制訂者未認識到只有在選擇了適當技術的情況下，投資和國民產值的增加才能相應創造出更大的就業。其結果就是五年計劃關于實現充分就業的目標落空了，失業率隨著一個計劃接著一個計劃持續增加。例如，“一五”計劃結束時，失業率僅2.9%，失業人數為530萬人；“二五”計劃結束時失業率上升為3.6%，失業人數增加為710萬；“三五”計劃結束時失業率進一步上升為4.5%，失業人數達960萬（注：魯達爾達特：印度經濟1996年英文版，第350頁。）。“六五”計劃在就業政策的序言里承認：“在就業方面，情況遠遠不令人滿意。過去10多年來，失業和就業不充分的人數大大增加。因此，我們的就業政策應當包括兩個主要目標：通過提高有償就業的增長率來減少就業不充分和減少通稱為公開性失業的經常性失業。”“六五”計劃開始時的失業總人數為1200萬，“六五”計劃預計在19801985年間將新增勞力3430萬，計劃新增就業3430萬個，到該計劃結束時的失業總人數仍為1200萬。“六五”計劃的就業目標總體上得到實現，到1985年3月第7個五年計劃開始時，失業總人數為920萬（注：但印度經濟學家對此有不同看法，認為失業總人數為1390萬。見魯達爾達特：印度經濟1996年英文版，第352頁。）。“七五”計劃改進了計劃方法，在計劃方案中列出了各部門設想的就業增長指標，并預計在該計劃期內的4756萬個標準人年的就業總需求中，有4036萬個可望得到滿足，即就業年均增長率為3.99%，那么，到“七五”計劃結束時的失業率將僅為2.1%，失業總人數為722萬。但鑒于80年代期間，勞動力一直在以年均2.2%的速度增長，而就業的年均增長率僅為1.55%，因此，失業人數增加就成為不可避免的事。“八五”計劃開始時印度的失業總人數為2800萬左右。“八五”計劃估計在19901995年間將新增勞動力3700萬。因此，“八五”計劃文件把該計劃期間的就業增長率定為3%，以保證就業目標的實現。“八五”計劃的前三年，就業人數增加了1878萬人，這使19921995年的就業年增長達2%，但仍低于計劃的年均增長率。“九五”計劃把在增長過程中創造充分就業機會列為計劃的一個基本目標，強調在高失業率和就業不足地區集中發展更多勞動密集型項目、部門和技術。同時，鑒于失業率很高和臨時工不斷增加，“九五”計劃決定實施一個國家就業保障計劃來增加窮人的就業機會。（注：印度政府，計劃委員會：第九個五年計劃建設報告(19972002)，轉引自魯達爾達特：印度經濟1998年英文版，第868874頁。）綜上所述，我們可以看出，經濟發展計劃是印度政府解決就業問題的一個主要工具，在每個計劃的文件中都把實現充分就業列為基本目標。由于認識上的偏差和政策上的問題，前5個五年計劃未對各部門、行業的就業增長作具體規劃，而依賴于經濟增長自動增加就業機會，其結果是導致失業問題越來越嚴重。從第6個五年計劃開始，計劃文件對總的擴大就業目標進行了按部門的分割性規劃，并注意發展勞動密集型項目來增加就業，收到了一定效果，有助于減緩失業壓力。但是“七五”計劃和“八五”計劃中都存在就業平均增長率高估的問題，實際就業年均增長率不僅低于計劃指標，同時也低于新增勞動力的年增長率。這樣，印度失業的總人數仍在不斷擴大。盡管有這種問題，但總的失業率未出現明顯上升，還略有下降，應該說經濟計劃對擴大就業所做的安排和相應的努力是有成效的。總的看來，解決就業問題仍將是印度經濟發展計劃的一個長期目標。（二）鄉村發展計劃關于擴大就業的安排印度政府還通過實施各種鄉村發展計劃來增加就業，因為印度最主要的失業者分布在廣大的農村。而要促進廣大鄉村的發展和消除貧困，給農村廣大無業者或就業不充分者提供有償就業機會是必不可少的措施之一。因此，印度從第4個五年計劃開始，就陸續在不同地區，不同范圍內實施了多種鄉村發展計劃，以促進增加就業。需要指出的是，鄉村發展計劃是一種綜合性計劃，它包括鄉村和安全飲用水、道路設施建設等項目，還包括在鄉村開展掃除文盲和進行技術培訓、擴大醫療衛生保健網絡等內容，而不僅僅是安排有償就業。在此我們主要對鄉村發展計劃中關于擴大就業的安排進行分析。70年代初，印度政府設立了一個專門委員會來制定解決失業問題的措施。該委員會提出了農村電氣化、修建公路和農舍及小型灌溉工程等方案，以緩解農村的失業和就業不充分。該委員會還建議，應當最優先實施農村服務中心的計劃，因為該計劃有助于向工科大學生和技術人員提供就業或自我就業的機會。在1973年該委員會的報告發表以后，印度政府為提供就業和緩解就業不充分而實施了以下措施：1.農村工程計劃。該計劃以修筑永久性民用工程為重點，以此來緩解實施該計劃地區的落后狀況。2.邊際農和農村勞動力計劃。該計劃是對農村的邊際農等貧困家庭發放專項貸款，使之用于飼養家禽、養魚、養豬和從事園藝之類的輔助性行業，擴大自我就業。3.小農發展機構計劃。該計劃通過相應機構向小農提供專項貸款，幫助他們采用最新技術開發農業的精耕細作和多種經營活動，以此減少季節性就業不充分。4.綜合旱地農業開發計劃。該計劃開展土壤保護、土地開發和水利等永久性工程。這些計劃項目是勞動密集型的，據估算，每投資1000萬盧比，就可為大約1.5萬人提供就業，因此可為計劃項目實施地區提供大量就業機會。5.農村服務中心計劃。該計劃是向失業的大學畢業生和文憑持有者自謀就業提供援助，幫助他們在農村建立車間，從事農業機械的安裝、維修、設備和零部件供應等等技術服務工作。援助對象主要是機械、農業、電機工程及其相關專業的大學畢業生。6.地區發展計劃。該計劃帶有緩解地區發展不平衡性質，它涉及到在10個大型灌溉工程地區建設足夠的公路、綜合市場等基礎設施，促進這些地區的發展，也相應增加就業。7.為農村就業的現金計劃。該計劃對包括治理水土流失、小水利、土壤保護、造林、防洪、墾荒、養魚業、飲用水和道路建設等各種勞動密集性和生產性的農村發展項目提供資金，以創造新的就業機會。該計劃規定，在每個區設立的一個項目要向100人提供在一年里平均持續工作10個月的就業，同時，與當地發展計劃相一致，每個項目要生產具有耐用性的商品或建立永久性的資產。上述各種農村就業計劃在70年代中期（即“四五”計劃期間），僅中央政府就耗資17億盧比，但效果并不顯著，因為這些計劃的缺點是“應急”性的和地區性的，缺乏總體規劃和持久性。它們可以暫時性提供一些就業機會，項目完后失業或就業不充分又恢復了。1977年，印度政府所積累的緩沖儲備糧達2000多萬噸，印度的糧食自給基本實現。在經濟學家建議下，印度政府制定了以工代賑計劃，即用糧食來支付生活低于貧困線以下的人的勞動工資。該計劃的目的在于：一是為農村地區的人們提供有償就業的機會；二是增加生產和提高農村地區生活水平，新創社會財富，加強基礎設施；三是利用過剩的糧食，開發國家的人力資源。該計劃的實施方式是：政府用糧食來支付在該計劃項目中就業的全部和部分人的工資。中央政府以糧食的形式分配給各幫政府，以資助邦政府承擔的正在進行的計劃項目或一些特殊項目的資金，并授權由鄉村自治會之類的基層權力機構來具體實施該計劃。印度中央政府在19781980年間分配了270萬噸糧食給以工代賑計劃。計劃實施的效果是：受益者中70%以上是勞動家庭和農村人口中的最貧困階層；各受益家庭的收入增加了17.17%；就業總共增加約10.9%，每戶就業的平均人日數從計劃實施前的403個提高到實施后的447個；創造了一大批基礎設施性的項目，以工代賑所占比重為60%。以工代賑計劃的效果是明顯的，因此，印度政府決定繼續在更大范圍實施。從1980年10月起，以工代賑計劃更名為全國農村就業計劃，由印度中央政府發起組織并提供50%的援助。該計劃設想每年為失業者和就業不充分者新增3040億個人日的就業機會，計劃所包括的項目有：飲水井、社區灌溉井、村儲水池、小型水利工程、農村道路、學校和鄉村評議會議事場等基礎設施。在“六五計劃期間，中央和邦政府實際支出資金183.4億盧比，全國農村就業計劃共創造就業17.75億個人日，實現了162億盧比的撥款指標和15