財(cái)政研究論文-現(xiàn)階段農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體多元化發(fā)展探析摘要改革開放以來，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)取得了飛速的發(fā)展，但是在作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)的公共產(chǎn)品提供則存在著理論和現(xiàn)實(shí)的許多弊端，已經(jīng)嚴(yán)重影響到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與基層穩(wěn)定。長期以來，傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品理論一直左右著公共財(cái)政的提供，認(rèn)為公共產(chǎn)品只能由政府提供。但是，隨著農(nóng)村公共事業(yè)的發(fā)展，公共財(cái)政的支出和收入逆差日益明顯，其結(jié)果與傳統(tǒng)理論下的政府干預(yù)公共產(chǎn)品的提供發(fā)生了背離。因而，探析農(nóng)村公共產(chǎn)品供給多元化已成為研究公共產(chǎn)品供給的必然趨勢。關(guān)鍵詞公共產(chǎn)品；單一體制；公共治理近年來，“三農(nóng)”問題已成為我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中日益突出的問題，嚴(yán)重制約著我國經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，并日益影響著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展與農(nóng)村社會的穩(wěn)定。增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給則是解決“三農(nóng)”問題的有效手段，對于促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)以及農(nóng)村工業(yè)化的實(shí)現(xiàn)都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義。然而，長期以來我國農(nóng)村公共產(chǎn)品處于嚴(yán)重的供給不足及結(jié)構(gòu)不合理的狀態(tài)，這已成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定發(fā)展的制約因素。一、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體單一的理論缺陷公共產(chǎn)品通常稱作公共物品，它一般與私人產(chǎn)品相對應(yīng)，主要是指用于滿足社會消費(fèi)所需的物品或服務(wù)。農(nóng)村公共產(chǎn)品是公共產(chǎn)品的組成部分，因而具備公共產(chǎn)品的特性：如非競爭性、非排他性和外部性等。由于對這些特征的滿足程度不同，公共產(chǎn)品又可分為純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品。但是，不管是純公共產(chǎn)品還是準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給，都因其自身的特征而必須由公共部門參與供給。因此，政府作為公共部門的主體也必然成為農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給單一主體。這種公共產(chǎn)品的特定性決定了政府提供的必要性和明顯性。然而，在對公共物品的供給中，公共部門的供給與其他組織和個人存在著合作的可能性。公共物品主要由政府提供但不排除其他組織和個人的參與。在傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品提供的理論中，明確指出政府是惟一的生產(chǎn)者和供給者。的確公共物品的屬性決定了政府進(jìn)行生產(chǎn)和供給的有效性，政府能夠運(yùn)用其強(qiáng)大的人力、物力資源在較短的時間內(nèi)提供社會所需的公共產(chǎn)品。但是，一方面“政府提供公共產(chǎn)品在一定程度上說是一個政治過程，其交易成本甚至比市場制度昂貴。”1由于存在“免費(fèi)搭車”心理，對具有共同受益或聯(lián)合消費(fèi)特征的物品或勞務(wù)，消費(fèi)者是不愿意為此付出價格的，市場也無法通過供求雙方的力量對比為此類物品或勞務(wù)求得一種均衡價格。現(xiàn)實(shí)中政府失靈所帶來的政策失效就是明顯的例子。另一方面，由于政府在公共產(chǎn)品的提供中，存在著外部的不經(jīng)濟(jì)性，使其它組織和個人很難介入到公共機(jī)制中。對于“外部效應(yīng)”的物品或勞務(wù)，由于私人邊際成本和社會邊際成本之間或者私人邊際效益和社會邊際效益之間的非一致性，市場供給是不會達(dá)到最佳的資源配置狀態(tài)的。這就要求政府在這些領(lǐng)域發(fā)揮作用，提供公共物品或勞務(wù)，彌補(bǔ)市場不足。這種種的表現(xiàn)歸根結(jié)底就在于公共產(chǎn)品的供給理論存在嚴(yán)重的缺陷和不足。單一的政府供給機(jī)制在現(xiàn)實(shí)的情況下已經(jīng)無法滿足農(nóng)民日益增長的公共需求，形成了供給與需求的矛盾，這給農(nóng)村的發(fā)展帶來了不利的影響。因此，產(chǎn)品供給的實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵就在于作為基石的理論得以創(chuàng)新。二、單一供給體制下農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的現(xiàn)狀（一）農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給不足與供給過剩的怪象在現(xiàn)階段我國實(shí)行的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給體制下，農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供基本上都是由上級的政府機(jī)關(guān)加以決定，實(shí)際上很難反映農(nóng)民的自身利益需求。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給不足主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一是純公共產(chǎn)品的供給存在著嚴(yán)重不足。如在農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村的環(huán)境生態(tài)保護(hù)和鄉(xiāng)村治理等方面，在對其的提供上存在著資金的短缺和必要的政策指導(dǎo)。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主要由縣鄉(xiāng)政府財(cái)政來承擔(dān)，但是面對地方財(cái)政的困境，無法拿出充分的資金投入到農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給中。二是準(zhǔn)公共產(chǎn)品的嚴(yán)重缺乏。如農(nóng)村的基礎(chǔ)教育、醫(yī)療社會保障等各個方面。這些準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供有利于提高農(nóng)民的科技文化素質(zhì)，改善農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件。但是，基層政府的財(cái)力極其有限，根本滿足不了農(nóng)民的需求。由于政府的投入受限嚴(yán)重的影響了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，制約了農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。與上述公共產(chǎn)品的提供短缺形成對比，在許多農(nóng)村一些農(nóng)民不需要的和根本無法需要的公共產(chǎn)品和服務(wù)大量過剩。“這主要是由于農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給不是根據(jù)農(nóng)民的實(shí)際需要而是根據(jù)一種自上而下的不切實(shí)際的行政命令來運(yùn)行的，更甚至是一些地方干部個人的政績私利性所驅(qū)使的結(jié)果。”2例如一些干部不顧農(nóng)村的實(shí)際條件為了追求自身利益的滿足而大肆地興建一些短視化的項(xiàng)目，它們對廣大的農(nóng)民來說是無法加以利用和根本利用不起的。公共產(chǎn)品和服務(wù)的公共性實(shí)質(zhì)發(fā)生了質(zhì)的轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致公共資源的浪費(fèi)和農(nóng)民對政府提供公共產(chǎn)品的失望。由于行政體制改革的滯后，政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給不是根據(jù)農(nóng)村和農(nóng)民的真實(shí)需求來決定，而是根據(jù)地方政府部門領(lǐng)導(dǎo)人的政績來決定。由此造成了現(xiàn)行的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給機(jī)制不能反映農(nóng)民對公共產(chǎn)品的需求狀況，這種供給結(jié)構(gòu)的失調(diào)導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品的利用低效率。農(nóng)村公共產(chǎn)品提供的不足與過剩的明顯反差，表明了政府在對公共產(chǎn)品的提供中存在著嚴(yán)重弊端，這也為公共產(chǎn)品的多元化供給提供了現(xiàn)實(shí)的可能性。（二）政府作為農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體存在著“缺位”和“越位”現(xiàn)象我國農(nóng)村公共產(chǎn)品制度安排下政府是農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的最主要的生產(chǎn)者和供給者，由于市場機(jī)制無法有效地提供公共產(chǎn)品，所以人們就把提供公共產(chǎn)品的責(zé)任全部推給了政府，認(rèn)為市場干不好的政府一定能干好。然而，市場失靈是政府干預(yù)的必要條件而非充分條件。因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)表明，政府在有效克服公共產(chǎn)品消費(fèi)中“搭便車”問題的同時，卻不可避免地產(chǎn)生了低效率等問題。政府失靈問題的表現(xiàn)：中央與地方在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給上，責(zé)任劃分不明確；在對村民自治的推行中，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在著主體職責(zé)模糊和責(zé)任推委現(xiàn)象等。由于傳統(tǒng)的行政管理體制的影響，下級服從上級導(dǎo)致最后把農(nóng)村公共產(chǎn)品的責(zé)任推給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，這對本來自身財(cái)政就非常薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，不得不通過各種手段來實(shí)現(xiàn)上級政府的命令。因而各種的攤派和“三亂”現(xiàn)象屢禁不止，加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。本來就應(yīng)該由政府來承擔(dān)的責(zé)任最后又落到了農(nóng)民身上，依靠農(nóng)民自己來提供自己所需的各種公共產(chǎn)品，政府的供給主體嚴(yán)重“缺位”。同時，由于公共產(chǎn)品被政府所壟斷沒有競爭對手，在提供服務(wù)和產(chǎn)品方面進(jìn)行質(zhì)量和效率的比較，致使公共產(chǎn)品供給短缺和低效率，沒有充分的發(fā)揮其他組織和個人的輔助作用。因此，現(xiàn)行的財(cái)政體制的弊端與行政體制的弊端相結(jié)合是政府在對公共產(chǎn)品提供存在問題的體制弊端。（三）單一的政府供給體制缺乏必要的監(jiān)督行政體制改革的重要目的之一就是提高公共產(chǎn)品的供給效率，而公共產(chǎn)品供給并不都得由政府來承擔(dān)。在政府功能和市場功能的空白區(qū)域，由其他的組織和個人來承擔(dān)會產(chǎn)生更大的效率。由于政府不同部門之間職能定位不清，這給公共產(chǎn)品的提供帶來了不便。作為龐大的科層管理體制很難擺脫舊的官僚主義的弊端，政府行為受到各種社會勢力的牽制。因此，在公共產(chǎn)品供給的操作和實(shí)施層面上政府的效率低下。當(dāng)前西方各國的公共產(chǎn)品供給有由政府向民間轉(zhuǎn)移的趨勢，許多由政府直接提供的公共產(chǎn)品變?yōu)橛擅耖g組織和個人來提供。“在現(xiàn)有的公共產(chǎn)品供給體制下，由于農(nóng)民被排斥于公共產(chǎn)品的供給決策和管理體制之外，沒有把作為農(nóng)村公共產(chǎn)品受益的主體農(nóng)民的積極性調(diào)動起來，這使得公共產(chǎn)品的供給缺乏活力，無法形成對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的有效監(jiān)督和管理。”3無論是國家的轉(zhuǎn)移資金還是地方政府的制度內(nèi)外支出資金都沒有實(shí)行專門統(tǒng)一的管理。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給監(jiān)督管理體制缺乏，使農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給低效率，政府只能通過增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給成本，造成了公共資源的大量浪費(fèi)。三、改革單一體制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品的多元化供給（一）完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的多元化理論體系l.公共治理理論的發(fā)展與完善。伴隨著二戰(zhàn)的結(jié)束，各國政府干預(yù)作用的不斷加強(qiáng)和福利