財政研究論文-深化收支分類改革推進透明度和績效評價內容摘要：本文通過政府收支分類改革、財政透明度、公共服務績效評價之間關系、改革現狀、存在問題的論述，從協調三項改革關系角度，提出了如何深化政府收支分類改革的政策措施：完善政府職能，深化政府收支分類改革；對預算科目“接口”設置要嚴格限制，防止形成模糊地帶；以收支分類改革為起點，改革政府會計制度；轉變財政職能，提高公共資金管理人員素質。關鍵詞：財政，收支，管理，改革在財政管理改革領域，不能孤立地看待政府收支分類、政府透明度建設、支出績效評價等改革措施，而應將這三項改革綜合起來考慮，這是深化財政管理改一、政府收支分類、透明度建設和公共服務績效評價的關系公共產品和服務分類是政府收支分類的基礎；科學的政府收支分類是政府透明度的前提；較高的政府透明度、準確的收支分類，是政府公共產品和服務績效（一）公共產品和服務理論是政府收支分類改革的基礎表面上看，政府收支分類只是根據政府職能，對于公共供給過程進行的技術上、形式上的劃分。但我們認為，政府收支分類絕不只是一個簡單的會計核算技術變革，它是整個國民經濟核算體系的重要組成部分，是1993年開始的、2003年確立的整個國民經濟核算體系由物質產品平衡表體系（MPS）向國民賬戶體系（SNA）過渡改革過程的延續和深化。其內在理論基礎就是經濟學上新舊價值理論的變遷（從建國到改革開放初期我國一直采用MPS，它是與高度集中的計劃管理體制相適應的一種核算體系。1993年開始放棄MPS采用SNA核算體系，但同時保留MPS的一些核算口徑和內容。2003年實施中國國民經濟核算體系（2002），完成了向SAN體系的轉變。這種轉變標志著價值理論的根本轉變，因為MPS認為只有物質生產活動才創造價值，非物質生產活動不創造價值，這與第三產業發展的現實產生了極大背離。），它標志著市場、政府角色已經找到了準確定位，市在公共產品供給理論看來，在政府取得收入是為了滿足公共產品和公共服務提供需求，服務于政府公共支出的，即“以支定收”而不應當是“以收定支”，政府是因為公共產品和服務供給，而不是因為取得公共收入目的才存在的。其基本理論邏輯是：（1）根據市場和政府的分工，具有非競爭性、非排他性的產品和服務由政府提供；（2）根據不同公共產品和服務的受益范圍、不同層級政府特點，確定各層級政府公共提供職責；（3）根據部門和公共職能分類，確定功能支出科目分類；（4）經由公共選擇的過程確定不同類別的財政資金供給范圍、供給程度；（5）將各個不同類別財政支出狀況向公眾公布；（6）社會公眾和民意機構根據各種不同類別公共服務履行情況，進行供給績效評價。在這一邏輯過程中，起點是市場和政府分工，終點是公共供給績效評價，理論基礎是公共產品（二）政府收支分類是政府透明度的基礎政府收支分類改革的重要性沒有被整個社會，甚至財政理論和實務界充分認識，其應有作用被極大低估。從根本上看，政府收支分類將政府公共產品和服務劃分為不同類別，確定不同的財政供給數量，是提高政府透明度的基礎技術條件（國際貨幣基金組織，財政透明度M，北京，人民出版社，2001年。）。如同美國國內收入署格言所表述的那樣，“如果你能夠追蹤金錢的流動，你就會找到真相”，政府收支是政府公共服務最準確、最客觀的描述。柯彼茨（Kopits）和克雷格（Craig）給出了關于政府透明度的定義是：向公眾最大限度地公開政府職能、財政政策意向、公共部門賬戶和財政預測信息，并且這些信息是可靠的、詳細的、及時的、容易理解且可以比較的，便于選民和市場準確估計政府活動的真實成本和收益（Kopits，G.&J.CraigTransparencyingovernmentoperationsIMFOccasional？Paper，158，（1998）。）。而柯彼茨和克雷格認為政府透明度應該包括“制度透明度”、“會計透明度”、“指標與預測的透明度”三個方面，其中會計透明度HJ4.2mm是核心。通過政府透明度建設，公開政府公共服務信息，明確國民負擔義務與享受權利的交換關系，將還原政府接受國民委托的“代理人”面目；另外，也將使一些典型的“應景政策”難以維系（鶴光太郎，“政府透明性（1）國変革突破口，JEconomicsReviewNo.13，2004年。）。這種政府透明度在我國所作的主要指政務公開，在21世紀初，為履行入世的關于政府透明度承諾，同時推進政府民主建設，我國開展了政務公開。即對不涉及黨和國家秘密的職責權限、辦事依據、程序與時限、辦事結果、重大決策和責任追究情況，應在一定范圍內、通過政務公開欄、新聞媒體、網絡等形式進行公開。近年來取得了一定的效果，但是實踐中這種政務公開缺乏一定的實質性內容，尤（三）政府收支分類、透明度是績效評價的前提赫西曼（AlbertHirshman）認為，由于勞動生產率的提高，人類生產活動創造出的剩余增多，使各類組織具備了低效運行的可能性，績效衰減遲早會發生，他提出通過“退出”和“話語權”機制對組織機構的績效衰退進行制約（AlbertHirshmanExit，Voice，andLoyalty：ResponsetoFirms，Organizations，andStates.HarvardUniversityPress，1970.）。但是他認為“退出”屬經濟范疇，主要憑借市場來發揮作用，主要適用于市場組織：“話語權”屬政治因為，雖然從理論上講，公共服務中，居民“退出”選擇權是存在的：對中央政府的公共服務不滿可以移居海外；對地方政府不滿可以遷往外地，這也正是公共服務的泰伯特模型所論述的情形。但由于子女教育、本人工作、生活習慣等因素限制，這種遷移的成本很高，因此人民唯一的治理機制就是“話語權”。要依靠“話語權”對提高公共物品和服務提供形成壓力，就必須著眼于公共物品和服務進行全面了解和準確評估。這就要求政府對國民進行政務、財政收支信息公開，提高透明度，使居民在全面掌握信息的基礎上，對公共產品和服務績效進行二、政府收支分類改革的意義、進展和問題我國以往政府收支分類不合理，導致政府收支“內行說不清，外人看不懂”，預算公開確實有一定困難。因此，必須通過改革，將政府支出進行科學分類，是增加透明度的必要條件。這對人大代表、整個社會對公共服務績效進行評價和監（一）改革政府收支分類體系，增強財政透明度的意義2000年以前的財政改革，主要集中在財政收入體制方面，通過1994年分稅制、后來的所得稅分享、農村稅費改革等不斷調整，基本形成了一個相對規范的收入機制。2000年以后主要是財政支出方面，通過部門預算、國庫集中支付、政府采購、收支兩條線等改革，財政支出的公共性增強。但是作為財政改革基礎的收支分類體系依然沿襲前蘇聯計劃經濟時期的模式，對財政改革的不適應性突出。根據政府公共產品和服務理論，改革政府公共職能分類，進行政府收支分類1.市場經