中共中央黨校在職研究生畢業論文題目：“兩防一體化”在城市應急管理中的作用及法律適用問題研究姓名：導師：專業：年級：中共中央黨校函授學院2010年【內容提要】針對“人民防空”（簡稱“人防”）向“民防”轉型，并明確提出走“兩防一體化（即：防空防災一體化）”道路、實現“災有所防”的目標趨勢，本文立足人防（民防）建設和發展的實際，通過對“兩防一體化”現實基礎的分析，對“人防”這個在傳統安全領域戰時防空的牽頭主管部門，利用在長期準備過程中所積累的應對戰爭災害的防空資源和正在形成的“兩防一體化”政策導向下的這個轉型體制，在現代社會特別是在城市日益頻發的各種非傳統安全方面的突發事件、災害、危機的應急管理中發揮作用的應該性和可行性及“兩防一體化”實踐的法律適用與缺失問題進行了研究探討，提出了“兩防一體化”實踐對趨勢性法律創制的需求意見和建議。【關鍵詞】“兩防一體化”城市應急管理法律適用研究【目錄】“兩防一體化”在城市應急管理中的作用及法律適用問題研究一、“兩防一體化”的歷史背景··························第1頁（一）“人防”發展60年在安全戰略定位上的變化········第1頁（二）“人防”發展60年積累了巨大的不可替代的基礎性資源············································第4頁（三）“人防”發展60年法律法規的創制進程回顧········第7頁二、“兩防一體化”暨人防向民防轉型的可行性分析·······第8頁（一）在我國實行“兩防一體化”暨人防向民防轉型有國外許多國家開展民防工作的成功經驗可供借鑒··············第8頁（二）在我國實行“兩防一體化”暨人防向民防轉型有初步的實踐基礎·········································第14頁（三）在我國實行“兩防一體化”暨人防向民防轉型有法律法規和政策原則導向上的依據·························第16頁三、“兩防一體化”實踐的法律適用分析·················第19頁（一）依托人防（民防）體制，發揮聯動作用···········第22頁（二）依托人防（民防）防護資源，提升保障水平·······第23頁（三）依托人防（民防）信息平臺，推進資源共享·······第23頁（四）依托人防（民防）預案規劃，促進有序建設·······第24頁（五）依托人防（民防）網絡，推進防災宣傳···········第24頁四、“兩防一體化”實踐對法律創制的新需求及意見建議···第25頁（一）“兩防一體化”實踐的法律缺失問題不可小視······第25頁（二）“兩防一體化”實踐呼喚“民防法“的出臺········第26頁（三）“民防法”創制中需重點關注的問題和建議········第28頁前言“城市，讓生活更美好！”這是2010年上海世界博覽會的主題。確定這一主題充分體現了中國政府和人民的美好愿望，上海世博會的成功開幕和獲得廣泛好評并將吸引預計7千萬人次前去爭睹世博芳容，也說明了城市是可以讓人們生活得更美好的。然而，我們在追求、向往、享受城市的美好的同時，應當千萬記住“城市化是社會現代化的一大標志，但城市化也具有雙重效應。城市化不但在時空上集成資源、發展上匯聚人才，而且也在時空上集成矛盾、發展上匯聚風險”。余瀟楓：《非傳統安全與公共危機治理》，浙江大學出版社2007版，第221頁。又正如中國工程院院士、同濟大學土木工程學院地下建筑與工程系教授盧耀如，在2009年一次接受新華社記者采訪時指出的那樣：“實際上，我國有不少城市都存在著自然災害的隱患，除了地震災害之外，還有其他地質災害及氣候災害，都會給城市帶來安全威脅。”面對這樣的安全威脅，由于社會法律對災害性危機的爆發尚缺乏足夠的應對能力或往往滯后，城市特別是大中型城市的防災能力建設也相對滯后，使得人們在享受城市的美好的同時，也時常會使人們對在“高風險”社會中的生存風險感深深焦慮。每當重大災害來臨時，臨時性、突擊性的搶險救災形式和現存的政府機構的日常單災種條塊分割狀應急管理體制，已不能保證社會的安然無恙；同時，也應當看到，當人們面對突如其來的重大災害時，單憑政府的哪一個機構、部門，已難以完成搶險、救災、減災、重建的重任，2008年“5.12”汶川大地震和2010年的“4.14”青海玉樹地震已可證明。因此，在“‘人的安全’與‘社會安全’開始占據安全領域的重要位置”余瀟楓：《非傳統安全與公共危機危機治理》，浙江大學出版社2007版，第227頁。之時，在人口日益大量積聚于城市的狀態之下，在城市的日常應急管理中，早早地筑起一道盡可能讓人們可以安全無憂地享受城市美好生活的實用、可用、管用的非傳統安全的防火墻，已成為“守夜人”英國著名經濟學家亞當.斯密曾談過：政府主要要承擔保衛國防和私人財產、建設和維持公共工程和公共事業的責任，充當“守夜人”的角色。不可懈怠的天職，同理，作為擔當“守夜人”職責之一的人防（民防）部門，也理應按照“科學發展觀”的精神，充分利用在應對傳統安全的戰爭威脅準備中積累起來的“人防”資源和“兩防一體化”的政策導向，依法或按照現存有關法律法規的精神，主動作為、積極發揮作用。遵循的目標，就是真正實現“災有所防”、余瀟楓：《非傳統安全與公共危機治理》，浙江大學出版社2007版，第221頁。余瀟楓：《非傳統安全與公共危機危機治理》，浙江大學出版社2007版，第227頁。英國著名經濟學家亞當.斯密曾談過：政府主要要承擔保衛國防和私人財產、建設和維持公共工程和公共事業的責任，充當“守夜人”的角色。【正文】“兩防一體化”在城市應急管理中的作用及法律適用問題研究一、“兩防一體化”的歷史背景（一）“人防”發展60年在安全戰略定位上的變化1、人防的內涵和意義。人防（civilairdefense），是我國人民防空的簡稱（國外稱民防，civildefense）。根據《中華人民共和國防空法》定義，人民防空是國家根據國防需要，動員和組織群眾采取防護措施，防范和減輕空襲危害。人民防空是國防的重要組成部分，是一項全民性的戰備工作，它體現了我國積極防御的軍事戰略方針，是利國、利民的社會公益事業。我國人民防空堅持的方針是“長期準備、重點建設、平戰結合”，基本原則是必須走中國特色建設之路，堅持貫徹“四個結合”：堅持人民防空建設與經濟建設相協調，與城市建設相結合；堅持人民防空與要地防空、野戰防空相結合；堅持戰時防空與平時防災減災救災相結合；堅持國家建設與社會、集體、個體建設相結合。做到著眼全局、統籌規劃，同步建設、協調發展，突出重點、分步實施，科技強業、注重效益，依法建設、依法管理。我國的人民防空包括兩個方面的內容，一是和平時期為防備敵空襲的需要，動員和組織人民群眾所采取的相關準備措施和行動，即進行人民防空建設；二是戰時為防御敵空襲的需要，動員和組織人民群眾所采取的相關準備措施和行動，即開展人民防空襲戰爭。人民防空與軍隊防空、要地防空一起，共同組成了我國國土防空體系。其中要地防空是保衛重要地區安全的防空，如重要城市、交通樞紐和重要軍事基地的防空，軍隊防空是保證地面部隊作戰行動安全的防空，與這兩者相比，人民防空則更加突出動員和組織城市居民采取各種防空措施。2、建國初期在對美、對臺背景下，“人防”應運而生。1949年10月1日，中華人民共和國宣告成立。然而，美蔣不甘心于失敗，從1950年1月至2月先后派飛機轟炸了廣州、上海、杭州等地，同時，叫囂轟炸其他大城市，在此背景威脅下，從1950年3月起全國各地各級“人民防空”機構和組織相繼成立，并按相應權限頒發了有關防空命令，為當時穩定人們群眾情緒、維護社會安全起到了重要作用。3、60年代和70年代的“深調控、廣積糧、不稱霸”。由毛澤東同志發出的這一號召，在全國引起了廣泛的響應，也使“人防”的建設和發展奠定了初步的基礎：一是全民的國防戰備意識得到了強化；二是“人防”工程建設進展較快，據沈陽市統計：在此期間，全市修建的永久性和半永久性“人防”工程，相當于原有工程的17倍；三是“人防”戰備通信網和防空警報網初步建成。但這期間“人防”的戰略定位主要還是為應對戰爭和大規模外敵入侵的防空襲作準備。4、70年代末至90年代“人防”的著眼點開始由應對大規模外敵入侵的臨戰狀態轉向主要為應對局部戰爭作準備，特別是20世紀90年代和21世紀初主要是為對臺斗爭、反“臺獨”的需要作準備。這時期的“人防”，雖然從1978年12月18日中共十一屆三中全會召開后，開始由過去的臨戰狀態轉入和平時期的正常建設和發展軌道，但總體來看，仍然以應對傳統安全問題為主。這時期，最顯著的成果是人防法律的創制，主要表現在：1996年10月29日頒布了《中華人民共和國人民防空法》（簡稱《人防法》）并于1997年1月1日起施行，以此為標志，“人防”的建設和發展進入了法制化的軌道，同時，也極大地推動了“人防”的快速發展。5、新世紀，在經濟全球化和非傳統安全問題凸顯的背景下，人防開始向防空防災相結合的“兩防一體化”轉型。尤以2001年9月11日美國發生“9.11”恐怖襲擊事件為標志，經濟全球化狀態下的非傳統安全問題，開始被世界各國政府所廣泛認識和重視，紛紛采取或加強了應對措施。我國也不例外，從2001年起，在我國黨和政府的一些重要的政策文件、黨和政府的高層領導的講話中開始使用“非傳統安全”一詞。2002年，黨的“十六大”報告中指出：傳統安全威脅和非傳統安全威脅的因素相互交織，恐怖主義危害上升。黨的十六屆六中全會作出的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》更是明確指出：“要增強國家安全意識，完善國家安全戰略，健全科學、協調、高效的工作機制，有效應對各種傳統安全威脅和非傳統安全威脅，嚴厲打擊境內外敵對勢力的滲透、顛覆、破壞活動，確保國家政治安全、經濟安全、文化安全、信息安全”。2006年11月4日胡錦濤同志在中非合作論壇北京峰會開幕式上的講話中指出：“傳統安全威脅和非傳統安全威脅相互交織，影響世界和平與發展的不穩定不確定因素增多，廣大發展中國家實現可持續發展面臨著嚴峻挑戰。”2006年11月24日胡錦濤同志在伊斯蘭堡同巴基斯坦總統穆沙拉夫舉行會談時，又特別強調了兩國間要深化非傳統安全領域的合作。正是在這樣的理念、政策導向下，我國繼1953年、1971年、1978年、2000年先后四次召開全國人民防空工作會議，并根據各個歷史時期的形勢和任務，作出了一系列加強人民防空工作的重要決定，確立了我國人民防空工作的指導思想和方針原則的基礎上，2005年10月27日召開了第五次全國人民防空工作會議，在這次會議上，時任中央軍委副主席的曹剛川同志代表中央軍委、國家國防動員委員會繼2000年全國第四次人民防空工作會議后，又進一步明確提出了“積極推進防空防災一體化建設”即“兩防一體化”的要求。由此開始，全國“人防”進入了向“兩防一體化”轉型的新時期。（二）“人防”發展60年積累了巨大的不可替代的基礎性資源1、人防工程存量大，可用于平戰轉換、人員疏散和掩蔽的面積激增。除60、70年代開挖或修建的早期人防工程外，改革開放30年來，隨著經濟的快速發展和國力的不斷增強，政府對人防工程建設的投入也逐步增大，特別是1996年10月29日《中華人民共和國人民防空法》（簡稱《人防法》）頒布實施以來，對全國各地人防工程的建設起到了巨大的推動作用，據國家人防辦專家測算，《人防法》實施后，尤其是近10年來，全國人防工程的增量超過前50年的總量。以杭州為例，目前已建成并可投入使用的人防工程，不僅種類齊全：有指揮所工程、民用防空地下室、物資庫、疏散基地、人防交通隧道、地鐵兼顧人防工程及地下連接通道等，而且按全市常住人口統計，人均擁有的地下空間人防面積已超過國家規定標準。2、信息化程度高，指揮平臺體系完善。以杭州地區為例，目前，省、市、區（縣、市）三級均已建成（或基本建成）人防地下指揮所、地面指揮所和移動指揮所，并達到了“三所”互通成網、有線無線和衛星通信手段齊備、上下“三級”可以靈敏溝通、常態化維護和訓練保證隨時能用。3、健全的警報報知體系，覆蓋面廣、傳播迅速、操作靈敏。經過60年來的長期建設，全國各主要大中型城市，尤其是沿海重點一線城市，普遍均已建立健全了防空警報報知系統。防空警報在戰時主要用于人民防空，組織人員疏散時的告知；在平時可用于搶險救災和突發事件情況下的災情預報和緊急報知。如2008年“5.12”地震后，錦陽市就明確告知：唐家山堰塞湖一旦出現險情，將在全城拉響防空警報進行人員緊急疏散。4、“人防”軟件資源也逐成體系。所謂“人防”軟件資源是指政策法規、體制機制、職責權能、信息資源等非物質因素。這些因素構成了開展人防工作不可或缺的“軟件力量”。（1）以《人防法》為標志，60年來先后頒布、下發施行的人防法律法規、政策性文件多達50余種，較好地規范和指導了人防的健康發展。（2）人防的軍政共管體制有相對比較優勢。全國人防部門均屬于軍地雙重領導體制，這種體制的優勢在于有利于發揮軍地雙方的積極性、有利于協調軍地各種力量完成任務。在戰時，人防部門是組成人防指揮部機關的基礎，對各部門和單位有綜合協調職能。從我國的國情及以往的重大救援實踐來看，軍隊始終是救援行動的骨干和主要力量，人防部門軍政共管的領導體制，使人防部門可以比較順暢地向軍隊指揮系統報告情況、請求支援、協調現役部隊、預備役部隊和民兵參與重大災害和突發事件的應急救援行動，且近年來的多次演習證明這是切實可行的。（3）不斷完善的人防組織指揮體系安全可靠。業已建立的人防應對信息化條件下的現代戰爭防空襲的指揮體系，有著一般指揮體系無法比擬的優勢，這既符合城市防空的需要，又與城市突發事件應急管理指揮體系相融合。以杭州為例，人防指揮體系更是充分考慮到城市應急管理的需要，其組織指揮機構由政府辦公廳、發改委、經委、建委等系統多個部門的相關領導和機關人員組成，設置了包括指揮協調組、搶險搶修組、人口疏散組等十個組，基本構成了一個科學合理，涉及廣泛，便于信息交流、部門協調以及指揮暢通的人防指揮體系，其指揮網絡覆蓋面大，信息來源廣，運行安全可靠。（4）數據信息采集機制和數據庫建設扎實有效。人防部門形成了自己完整的數據采集機制，各地每年都會安排專門人員對人防警報、人防工程、人防專業隊等內容進行數據采集匯總，其中不少數據都與應急處置密切相關。如杭州市人防建設的城市應急救援指揮中心業務受理信息系統，在運用人防數據庫的基礎上，還針對應急接處警的需要，對事發點地址、類型和人員等相關信息進行應急業務處理；其GIS地理信息系統，建有應急資源、應急隊伍等專業圖層，預案管理系統建有綜合預案、重點單位救援預案等，這些資源都可以為城市的應急管理提供穩定實用的信息服務。5、長期堅持的人防宣傳教育機制，拓寬了防空防災知識宣傳面。以杭州為例，已形成了“五進五面向”的人防宣傳教育新模式。一是進學校，面向師生。每年在全市250多所初級中學開設防空防災知識宣傳課，年受教育師生達10萬名之多。二是進黨校，面向各級領導干部。將人民防空教育納入全市各級黨校和行政學院受培訓的領導干部，每年在各級黨校開設人防專題講座20多場。三是進窗口，面向企業。每年在市行政服務中心人防審批窗口發放資料和舉辦警報管理員培訓班等，增強了各類企業人員的國防觀念和人防意識。四是進社區，面向普通市民。全市社區開展人防宣傳教育達95%以上。五是進網絡，面向廣大網民。充分利用互聯網快捷、生動、便利、開放和受眾面廣的優點，開辟《杭州人防》網站，年點擊率達600萬次以上。6、人防隊伍逐漸壯大、能力不斷增強。60年人防的建設和發展，雖幾經曲折，但隨著國家經濟的發展和國力的增強、法制的逐步建立，也開始步入了較為平穩的發展階段。人防長期的“準軍事化”管理，也有力地促進了這支隊伍綜合素質和能力的不斷提高。7、人防志愿者隊伍的形成，增強了城市應急管理的有生力量。隨著非傳統安全問題進入人們的視野，人們對國防和社會安全問題普遍關注和重視，人防志愿者隊伍的吸引力也不斷增強，就浙江省而言，近年來，各地市相繼加強引導，紛紛成立了人防志愿者隊伍。（三）“人防”發展60年法律法規的創制進程回顧“人防”發展60年來，法律法規的創制最早可追溯到建國初。1950年，中華人民共和國國務院頒發了《發展人民防空工作的決定》，從此，在全國范圍內開始建立人民防空組織。1951年5月，成立了中央人民防空委員會，并成立人民防空領導機構，修建人民防空工事，建立初步的防空襲警報設施。1953年11月10日—16日第一次全國人民防空工作會議在北京召開，會議確定了“長期準備，重點建設”的人民防空工作方針。1969年，為了加強全國人民防空的組織領導，成立了全國人民防空領導小組。1986年，國務院、中央軍委向全國、全軍批轉《關于人民防空工作改革的幾個問題的意見》，對人民防空建設管理體制和運行進行了調整和改革，為人民防空工作的發展奠定了堅實的基礎。1996年江澤民主席簽署命令，頒布了中國人民防空的第一部法律--《中華人民共和國人民防空法》，標志著我國的人民防空工作在法制化、正規化、制度化建設方面上了一個新臺階，全國人民防空建設得到了新的大發展。2000年，全國第四次人民防空工作會議開始明確提出“堅持戰時防空與平時防災減災救災相結合”的原則（簡稱“平戰結合”原則），要求把應付現代戰爭及重大災害事故作為工作目標，鼓勵人防部門和隊伍參與平時的防災救災工作，要求人防要與國際民防逐步接軌。2005年第五次全國人民防空工作會議又進一步明確了全面推進防空防災一體化發展的具體要求。從嚴格意義上說，第四、五次全國人民防空工作會議提出“平戰結合”“兩防一體化”的方針開始，我國才真正意義上開啟了人防轉民防暨“兩防一體化”的歷史，全國范圍內的防空防災一體化開始鋪開。從上述對人民防空的歷史與發展的分析，可以得出一個初步的結論：人防的現代轉型即人防向“兩防一體化”的民防體制轉型勢在必行。應該說，源于戰爭年代的我國人防體系為減少戰爭中的人員傷亡和財物損失、以及和平年代傳播人防意識作出了重大貢獻，在國防體系中發揮了極為重要的作用。但是隨著改革開放以來，我國對時代主題的判斷已經從“戰爭與和平”轉向了“和平與發展”，而上世紀80年代以來，一系列非傳統安全威脅已經開始凸顯，特別是以2001年的“9.11”恐怖襲擊、2003年的SARS、2005年的印度洋海嘯為標志性事件，這類非戰爭威脅在不斷呈現的過程中，已經成為民眾生命安全甚至國家安全的直接威脅。因此，面對新形勢下的特殊背景和任務，作為傳統的人防工作也面臨著新的挑戰和命題。隨著城市的擴大、城市災害形式不斷演化、危害程度不斷上升，人防事業逐漸向人道主義救援、公平正義推進、生態環境維護、應急救險等領域拓展和延伸。傳統單一的以軍事防空為主要目標的人防應該向以軍事防空與城市防災、應急救險的民防相結合暨人防向民防轉變、人防體系向民防體系轉變。在世界視野中，目前已有110多個國家建立了民防體系，制定了較為完善的民防法規，在平時防災救災和戰時防空實踐中的特色與突出成效，都為我國深化民防建設提供了良好的借鑒素材。因此，對我國來說，人防與民防的緊密結合（或者說人防轉向廣義“民防”）也將是必然趨勢。為此，大力加強民防理論研究，深化民防實踐指導，是當前我國轉變人防、深化民防、有效應對非傳統安全威脅的時代課題。二、“兩防一體化”暨人防向民防轉型的可行性分析（一）在我國實行“兩防一體化”暨人防向民防轉型有國外許多國家開展民防工作的成功經驗可供借鑒1、民防的內涵。民防是民事防護或民眾防護的簡稱，是一種保護平民免遭戰爭、自然災害等事故侵襲或傷害的系列行為。民防包含一系列緊急措施如預防、緩和、準備、回應、緊急疏散和恢復。“民防”一詞最早是由西方一些國家提出的，指在戰爭時期為減少敵人進攻，特別是空襲所造成的生命財產損失而采取的一切非軍事措施。冷戰結束后，許多國家的民防有了新的擴展，并逐漸對民防達成新的共識。1977年6月8日《日內瓦公約》之《第一附加協議書》第61條對民防的定義是：民防是民事防護的簡稱，是民眾在政府和軍隊領導下，為抵御戰爭災害、自然災害和人為事故所采取的防護行為；是指旨在保護平民居民不受危害，和幫助平民居民克服敵對行動或災害的直接影響，并提供平民居民生存所需的條件的某些或全部下列人道主義的任務的執行。這些任務是：1、發出警報；2、疏散；3、避難所的管理；4、燈火管制措施的管理；5、救助；6、醫療服務，包括急救、和宗教援助；7、救火；8、危險地區的查明和標明；9、清除污染和類似保護措施；10、提供緊急的住宿和用品；11、在災區內恢復和維持秩序的緊急支助；12、緊急修復不可缺少的公用事業；13、緊急處理死者；14、協助保護生存所必需的物體；15、為執行上述任務、包括但不限于計劃和組織的補充活動。二戰后，1949年8月12日簽署的《關于戰時保護平民之日內瓦公約》第二章第十四條“居民之一般保護以防戰爭之若干影響“的一項內容就是“各締約國在平時，沖突各方在戰事開始后，得在其領土內，并于必要時在占領地內，設立醫院及安全地帶與處所，加以適當的組織，使能保護傷者、病者、老者、十五歲以下兒童、孕婦、及七歲以下兒童之母親，俾免受戰爭影響”，第十八條的一項內容是“凡為照顧傷者、病者、弱者及產婦而組織之民用醫院，在任何環境下，不得為攻擊之目標，而應隨時受沖突各方之尊重與保護。”1994年，國際民防組織在《民曼宣言》中指出：“不應該將民防僅限定為對戰爭期間或武裝沖突中所導致的災害采取某種人道主義行動，而應當確認民防這一概念應包含人類為抵抗各種事故和災害，保護他們的人口、環境和財產所采取的一切措施。”第十一次世界民防大會通過面對21世紀的災害，為各國人民提供保護的《北京宣言》（1998年10月30日）開宗明義指出“考慮到在遭受自然和人為災害時提供保護和幫助，如同保護生命和健康一樣，是基本的人權。”《宣言》還國外民防內涵概述。1999年美國出版的《聯邦法規》第32卷第185章對民防的任務規定為：（1）最大限度地減少因敵人對美的攻擊、自然或技術災害而出現的緊急局勢；（2）對因敵攻擊、自然或技術災害而毀壞的重要設施、設備進行緊急搶修和恢復。“9.11”恐怖事件發生后，美國民防的任務很大程度上轉移到防控各種恐怖襲擊、保衛國家及人民安全的重點目標上來。俄羅斯1998年2月頒布的《民防法》確定，“民防是為準備保護和保護俄羅斯聯邦境內的居民、物質與文化財產免遭軍事行動或自然、人為災害所采取的綜合措施。”“組織與實施民防是國家最重要的職能之一，是國防建設、保障國家安全的組成部分。”1997年3月25日，德國聯邦政府專門頒布了《德國民防法》，2004年5月1日又進行了修改。《德國民防法》規定民防的任務是通過非軍事性的保護措施，使人民及其住宅和工作地點，使重要的民事機關、企業、設施及文化遺產免受戰爭的影響，消除并減輕戰爭所造成的損失。綜合世界其他國家頒布的民防法，典型特征就是防空與防災相結合。二次世界大戰結束后，特別是80年代以來，世界上越來越多的國家認識到，民防既是國防的重要組成部分，是遏制戰爭，保護國家和人民生命安全的屏障，也是國家經濟建設和城市建設的有機組成部分，能夠為經濟和社會發展作出貢獻。因此，在二次大戰結束后的幾十年中，盡管國際局勢趨向緩和，世界爆發大規模戰爭的可能性越來越小，可是進行民防建設的國家和地區卻從二戰時期的十幾個國家上升到了現在的100多個，而且建設的規模越來越大，水平越來越高。據國外公布的資料，美國目前修建的人防工程可容納1.2億人，占總人口的57%；前蘇聯修建的人防工程可容納1.8億人，占總人口的68%；瑞士、瑞典修建的工程可容納總人口的85%以上；以色列修建的工程則能夠容納全國人口的100%；而日本僅修建的地下商業街和大百貨商店的地下售貨場，總面積就達200多萬平方米。2、國際民防組織。國際民防組織旨在加強和協調全世界防止和減輕平時自然災害，或戰時使用武器造成后果的組織方法和技術發展與改善。1931年法國軍醫喬治·圣保羅將軍創建了第一個民防組織——日內瓦國際協會。1958

年協會改名為國際民防組織。1966年根據《關于戰時保護平民的日內瓦公約（1949年8月12日日內瓦四公約）》，重新制定了《國際民防組織組織法》。1972年改變為各國政府參加的國際民防組織（簡稱ICDO），向聯合國申請注冊并得到承認，成為世界最大的民防組織。目前共有49個會員國和10個觀察員國。我國于1992年加入國際民防組織。3、民防建設的特點。（1）把民防建設置于重要的戰略地位。世界各主要國家認為，民防是“現代戰爭條件下求得生存的重要戰略措施”，是“戰時的決定性戰略因素”和“有效的威懾力量”，是國家戰略的重要組成部分。前蘇聯強調，民防是保衛國家安全的最重要戰略措施，它直接影響著對抗雙方力量的相互關系，影響著戰時優勢的獲得和戰爭的結局；美國則認為，核時代威脅的可靠性不僅取決于國家的戰略進攻能力，而且取決于保存自己的能力；西歐諸國雖然依靠美國的核保護傘和北約聯盟的集體防護，但仍按“軍民兼顧”的總體防御戰略積極發展民防；瑞士和瑞典雖長期處于和平環境，但始終把民防與軍事防御、心理防御、經濟防御視為總體防御的重要組成部分，從戰略高度給予足夠的關注和重視。（2）不斷加大對民防建設的經費投入。國外不少專家通過分析認為：用在民防建設上的費用比花在戰略軍事系統上的經費更有價值，加上民防具有戰時防空平時抗災等雙重功能，因此，不少國家在經費投入上十分舍得。如1982年，美國為了到1985年能將民防應急疏散計劃的生存率增至80%，共投入26.4億美元用于該計劃的實施。即便是現在，美國每年投入民防的經費亦在8-10億美元；前蘇聯自60年代至解體前的20多年間，每年用于民防建設的經費在10-20億美元。英國近幾年來用于民防的經費幾乎增加了1倍。瑞士在1971-2000年的29年中，計劃用于民防的經費為30億美元，平均每年高達1.05億美元。德國、瑞典、芬蘭等國的年度民防經費也在1億美元以上，其中芬蘭的民防經費占到國防開支的20%。(3)重視民防立法執法工作。早在30、40年代，英國、丹麥、比利時、瑞典等國就制定了民防法。此后，美國、挪威、法國、芬蘭、蘇聯、瑞士等國相繼頒布民防法，并不斷修改完善。其中不少國家還根據民防法，制定了具體的民防法令和條例。如法國自1959年以來，陸續制定了《民事保護防務部隊法》等40多個有關民防的法規；瑞典從國家到市政區都有一套比較完整的民防法規。按內容分，除民防法外，還有人員掩蔽、救護、訓練等17種法規。各國的民防法及法規對民防的性質、體制、職責、權力以及各項民防建設內容要求都作了明確規定。(4)強調民防建設長期化、經常化。二次大戰結束后，不少國家曾以較快的速度建成了較完善的民防體系。如瑞士在60—70年代的10年間，修建了可供掩蔽400多萬人的民防設施。但近幾年來，許多國家認識到民防建設不是一朝一夕的事。只要戰爭、特別是核戰爭的威脅存在一天，民防建設就必須存在一天。因而，在方針上，各國普遍確定了長期經營的指導思想，既不搞突擊，也不能斷線，把民防建設納入經濟發展和國防建設的總體規劃，使之成為一項長期的、經常性的任務。如瑞士為確保民防建設的長久不衰，制定了長達15年的發展規劃，而美國也制定了7年計劃等，以求對較長時間內民防的發展有一個基本設想，避免反復，防止浪費。(5)著力提高總體防護能力。戰后各國的民防工程主要是隨著核武器的發展而發展的，因而核防護一直是各國民防工程建設的重點。但新型武器系統的出現和發展也對民防工程提出了新的要求。有鑒于此，近年來，一些發達國家加強了民防工程對新型武器的防護準備，特別是對高技術常規武器的防護。同時，各國還著眼于提高救生效率，制定了應急疏散計劃，建立完善的民防通信警報系統，加強民防專業隊伍建設，大力開展民防教育訓練和各種民防演練，以全面提高民防的綜合防護能力。(6)實現民防工程的效益化、商業化。70年代以來，世界各國普遍減少了單純為戰時防護而修建的民防工程，強調平戰結合，突出民防工程平時的經濟效益。許多國家把地下掩蔽部用作地下商場、地下車庫、地下娛樂場等，發揮了民防工程平時的效益。與此同時，各國民防堅持了民防發展與城市建設的一體化，融民防建設與城市建設為一體，作為民防建設的重要指導思想。為此，首先按民防的要求規劃和發展城市建設，把民防工程納入城市發展的總體規劃。如修建地下車間、地下糧庫、地下發電站、地下停車場、地下旅館等，既滿足了民防的需要，又可適應城市的發展。(7)堅持防空與防災相結合。80年代以來，民防建設與城市防災抗災相結合，已成為各國民防發展的共同趨勢。1979年，美國國防部民防準備局與其他4個機構合并，成立了聯邦緊急應變管理局，負責民防戰備建設和平時防災抗災工作。為了應付自然災害和突發工業事故，前蘇聯民防部門積極參與搶險救災工作。在世人震驚的切爾諾貝利核電站事故中，民防部門在處理災害后果時做出了卓越貢獻。日本根據風災、水災、地震等自然災害多的特點，在首相府設“中央防災會議”，各地設有地方防災組織，統管民防和防災救災工作，通過平時的防災活動推動民防的基本建設。（二）在我國實行“兩防一體化”暨人防向民防轉型有初步的實踐基礎我國的民防是從上世紀80年代由人民防空發展起來。最早是在上海、遼寧、吉林、浙江等地進行探索建設。相比國外起步較早、穩步前進、業已成熟的民防建設理論與實踐，我國的民防建設顯得起步晚、阻力大，既缺乏成熟的民防理論指導，又缺少從中央到地方的法律、政策、財力支持，再加上社會性民防意識的薄弱，我國民防建設顯得步履維艱，困難重重。2000年全國第四次人民防空工作會議明確提出了“堅持戰時防空與平時防災減災救災相結合”原則，把應付現代戰爭及重大災害事故作為工作目標，鼓勵人防部門和隊伍參與平時的防災救災工作，要求人防要與國際民防逐步接軌。第五次全國人民防空會議又進一步明確了全面推進防空防災一體化發展的具體要求。

從嚴格意義上說，自第四、五次人民防空工作會議提出“平戰結合”的方針開始，我國才真正意義上開啟了人防轉民防的歷史，全國范圍內的防空防災一體化才正式啟動，我國民防建設才具有了明確的指導方針和原則。但盡管如此，全國范圍的民防建設已取得了一定成績，在利用人防體系資源為城市防災、救災工作中已較好地發揮了作用。“戰時防空，平時防災，為民造福”已成為我國民防體系建設的總指導方針，不僅是目前我國人防轉民防的指導方向，也是當前我國建立非傳統安全管理體系的重要組成部分。上海市民防辦較早實踐了防空防災相一體化，上海民防工作理論實踐水平也是列于我國民防建設之首。在民防組織機構上，1949年11月4日上海市“人防辦”正式成立，1992年上海市人防辦正式掛牌上海市民防辦，成為全國第一個省級單位的民防辦。上海市民防辦以“平時防災戰時防空”為指導，以“平時造福人民，戰時保護人民”為原則，在民防建設中努力貫徹防空防災一體化。1999年上海市民防辦出臺了我國第一部地方性民防法規《上海市民防條例》，奠定了上海市民防事業規范化、科學化與法制化的發展軌道。《上海市民防條例》是在不具備全國民防法律的背景下制定的，不僅對全國民防法的創制將起到一定的助推作用，也將為未來全國其他城市先于上位法擬定民防條例提供了借鑒。《上海市民防條例》開辟了我國民防法律規范擬制的新篇章，標志著我國城市民防建設上升到了一個新臺階，在我國民防史上具有里程碑意義。繼上海市之后，北京市也已將人防辦改名為民防局，同樣為全國人防向“兩防一體化”的民防轉型實踐提供了樣板。近年來，全國范圍的省、市、區、縣（市）逐步開始增掛“民防局”牌子，也是中國特色民防建設和發展的重要方面。自1994年上海市民防辦正式掛牌以來，全國已近1/6的省、市、區和部分縣（市）在人防辦基礎上另增設了“民防局”牌子，呈現了“兩塊牌子、一套人馬”的特點。人防辦（民防局）結構的建立，從形式上已顯示了“兩防一體化”的融合，從行為實質上已成為推動“兩防一體化”建設的組織指揮機構。人防辦（民防局）與其他相關部門合署辦公，也是我國人防（民防）機構運行的一個突出特點。目前，比較典型的是四種合署辦公樣式：（1）地震局與民防局合署辦公。以北京市為例，北京市地震局與民防局合署辦公，不但加強了民防基本知識與重要性的宣傳，在民防的基本定位、基本組織架構、人員物資、人防工程等建設方面，都取得了良好的成績。（2）應急辦與人防辦（民防局）合署辦公。目前，安徽省和合肥市已在全國率先將政府應急辦與人防辦（民防局）合署辦公，融合了資源、理順了關系、節約了行政和建設成本，是一種較為理想的樣式。（3）副省級城市的區一級人防（民防）與建設局合署辦公，行政上受建設局領導，業務上受上級人防（民防）指導。（4）機構未獨立的縣（市）一級人防辦（民防局）與縣（市）政府辦公室合署辦公，政府辦公室主任（或副主任）兼任人防辦（民防局）主任（局長）。應急辦、地震局與人防辦（民防局），人防辦（民防局）與政府辦或建設局等相關部門合署辦公的成功案例，證明了人防（民防）可以與其他公共資源有效整合與開發，以期更好地為防空防災服務。（三）在我國實行“兩防一體化”暨人防向民防轉型有法律法規和政策原則導向上的依據1、從法律層面上分析。（1）我國于1996年頒布的《中華人民共和國人民防空法》第一章總則，第一條明確：“為了有效地組織人民防空，保護人民的生命和財產安全，保障社會主義現代化建設的順利進行，制定本法。”此條立法目的，盡管是以戰時防空為基礎的，但核心是以人為本，這與“民防”的本質精神也是一致的。尤其是第二條第二款就更明確：“人民防空實行長期準備、重點建設、平戰結合的方針”。“平戰結合”作為人防的指導方針之一，在法律上第一次被肯定和固化，也就享有了崇高的權威性。“平戰結合”的法律意境其實已明確無誤地告訴人們，就是要施行平時防災、戰時防空的結合；就是要以平時積極參與防災、救災的實踐既為平時的“民生”保障服務，也為戰時的防空鍛煉隊伍、積累經驗；就是要在平時積極融入經濟和社會建設大局，同步建設和發展人防，打好各項軟、硬件基礎，為平時的防災和戰時的防空創造可靠、安全、管用的條件，為保民生、保人權、保和諧、保安全作貢獻。（2）我國于2007年頒布的《中華人民共和國突發事件應對法》第一章總則，第一條明確：“為了預防和減少突發事件的發生，控制、減輕和消除突發事件引起的嚴重社會危害，規范突發事件應對活動，保護人民生命財產安全，維護國家安全、公共安全、環境安全和社會秩序，制定本法”。這一條與《人防法》的立法意境和目的相比較，也是相一致的，只是在法律施行和發揮作用的時空上有所區別而已，前法主要應對戰時防空（即戰爭災害或傳統安全問題）、后法主要應對平時的突發災害事件（即非傳統安全問題），兩部法律的立法精神根本上也是一致的。第二條明確：“突發事件的預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等應對活動，適用本法。”第三條：“本法所稱突發事件，是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。”從上述兩條法律條文看，盡管事權的主體沒有明確授予人防（民防）部門，但法條內容與國外“民防”工作、“民防”法律的內涵是一致的，同時，也與我國的“兩防一體化”的“民防”轉型體制所要應對的內容也是相同的。并且按照同位法、后法優于前法的立法原則和法律運用慣例，作為國家安全、社會公共安全應對機關之一的人防（民防）機構，理應按此法精神，在參與城市應急管理中積極作為。（3）我國于2010年2月26日頒布并將于2010年7月1日施行的《中華人民共和國國防動員法》第一章總則，第三條明確：“國家加強國防動員建設，建立健全與國防安全需要相適應、與經濟社會發展相協調、與突發事件應急機制相銜接的國防動員體系，增強國防動員能力。”第四條明確：“國防動員堅持平戰結合、軍民結合、寓軍于民的方針，遵循統一領導、全民參與、長期準備、重點建設、統籌兼顧、有序高效的原則。”由此可見，隨著我國新的國防動員法的頒布和實施，我國的國防動員進入了傳統安全與非傳統安全應對相銜接的新體制時代。因此，作為國防動員體系內的辦公機關構成成員之一（因為人防辦本來就是國防動員委員會內設的機關之一，即：人民防空辦公室），應當按照新法的精神，認真履行“與突發事件應急機制相銜接”的相關職責與義務。2、從政策原則導向上分析。關于“兩防一體化”建設的政策導向是十分明確的，并集中體現于第四、五次全國人民防空工作會議之中。例：2001年全國第四次人民防空工作會議明確提出了：“堅持戰時防空與平時防災減災救災相結合”的原則；2005年底召開的全國第五次人民防空工作會議更明確地提出了“積極推進防空防災一體化建設”的新要求，會議指出：“目前，世界上許多國家實行防空與防災相結合的民防體制。近幾年，我國探索了防空防災一體化建設的路子。實踐證明，加強防空防災一體化建設，有利于高效利用人防資源，有利于鍛煉提高人防隊伍平時應急、戰時應戰的能力。各級要以改革創新精神，加強理論研究和實踐探索，把人防指揮體制與政府處置突發公共事件體制銜接起來，把各類人防專業隊伍納入各地應急救援隊伍建設之中，把人防設施設備用于保障平時應急救援行動。”3、按照科學發展觀理念的要求，人防應當堅定不移地走“兩防一體化”暨人防向民防轉型之路。這一方面是人防自身可持續發展的需要；另一方面也是歷史和客觀現實的需要，很自然地把人防逐步推到了非傳統安全情勢下城市應急管理的前臺。目前，盡管應對非傳統安全問題的《突發事件應對法》的法律主體沒有定位為“人防”，但人防有資源上的許多比較優勢，是城市應急管理中的一支不應該被忽視的有生力量。而相比較之下，具有法律主體地位、“名正言順”的城市應急管理部門，目前還只僅僅是在法律賦予職責之下構架起來的一個行政部門，離具備真正能夠履行權責和義務的能力要求，還有很大距離。事實上，僅有法律上的認定和授權是不夠的，還需具備實質上的必要平臺、相應隊伍和軟、硬件手段，而這些都不是短時期內能夠解決和擁有的，有必要經過大量的投入、長期的準備才能實現，而這恰恰又與目前黨和國家倡導的節約型、低碳型經濟和社會建設相悖。這種矛盾的境況和應對非傳統安全問題的時不我待的緊迫需要，若能很好地發揮和利用人防發展60年來積累的巨大的資源上的比較優勢，應該能得到有效地緩解。因此，從現實狀況中可以看出，對人防來說，這也是到了難得的可以有所作為的機遇期，應拋開部門之間利害關系的束縛，利用“兩防一體化”的體制平臺，充分發揮和發展已有的比較優勢，主動參與和融入城市的應急管理之中并產生作用，應當視為可行的。三、“兩防一體化”實踐的法律適用分析在國家日益強調依法治國、依法執政、依法行政的當今社會中，由于上位法的缺失或現存法律在權責主體授權上的局限，使我國“兩防一體化”的民防實踐，確實遇到了法律適用上的諸多問題，在有的地方甚至有被退回或被陷入邊緣化的兩難局面。在此種現狀條件下，人防的“兩防一體化”之路該怎么走？是等？是靠？是進？是退？面臨困難的抉擇，引發了人防人的普遍思考。我認為，這種現狀的形成原因，主要來自三個方面的因素：一是法律創制上的滯后所致；二是體制機制上的條塊分割、職責分工上的利害關系所使然；三是缺乏以科學發展的理念主導、信心不足、等靠思維占上風、人們的主動作為意識不強所造成。這里，首先應當承認，法律在調整理順體制機制和保證人的行為作為的合理合法性上的強勢作用，有法可依、干事亦順，這是個顯見的道理。可事實上，法律滯后也是一個正常的社會現象。就拿“民防”事業開始較早、經驗比較成熟的國外許多發達國家來說，有關“民防”的法制建設，也有一個逐步趨向成熟的調整、適用過程。以美國為例，其“民防”建設處于世界領先地位、法制更是完備，即使如此，“9.11”事件后，美國在法制和機制上還是作出了新的調整，如法制建設上，“除了《全國緊急狀態法》這個總體法案外，“‘9.11’之后，又新增了《使用軍事力量授權法》、《航空運輸安全法》、《國土安全法》等相關法律”，《應對突發事件》（知識讀本），新華出版社2008年版，第146-147頁。使“民防”法規體系更加健全；在機制調整上，‘9.11’事件后由聯邦政府22個機構合并組建為國土安全部，工作人員達17萬人，并將1979年美國三里島核事故后卡特總統執行法案決定成立的一體化的獨立的聯邦應急管理機構—聯邦緊急事務管理署（FEMA）隸屬國土安全部”。《應對突發事件》（知識讀本），新華出版社2008年版，第146-147頁。由此可見，法律法制的滯后性是完全正常的，尤其法律的創制往往有個與國情、世情相適應、相匹配的過程，在這個過程中，人們是千萬不能等法律完備后再去干事的。從法理上分析，以道德規則轉化為法律規則的條件為例，“人們在良知評判的基礎上，形成了三類道德規則。一類是‘不應當作損他行為’的規則。根據這種規則，一切對他人造成損害的行為都在禁止之列。另一類是‘可以作不損他而利己的行為’的規則。根據這種規則，一切對他人不造成損害的行為都是可以的，是被允許的。第三類是‘應當作利他行為’的規則。根據這種規則，一切對他人有利的行為都是應當去做的。”張恒山著：《法理要論》（第二版），北京大學出版社2006.6版（法理文叢），第116頁。那么，“道德規則在什么條件下會轉化為法律規則？當人們感到某些規則是如此的重要，以致不遵守這些規則，人類社會就無法繼續存在，從而產生要求社會組織起來的權力來強迫人們遵守這些規則時，這些規則就轉化為法律規則。”張恒山著：《法理要論》（第二版），北京大學出版社2006.6版（法理文叢），第116頁。“當人類社會出現國家這種似乎中立的、公正的、且強有力的社會組織的時候，國家就當仁不讓地承擔起保證此類規則實行的責任。當國家以強力來保證此類規則實行、以強力對違反此類規則的行為施加處罰時，這種規則就上升為法律”。張恒山著：《法理要論》（第二版），北京大學出版社2006.6版（法理文叢），第116頁。根據前述法理原理，對人防“兩防一體化”暨人防向民防轉型的行為作為也就可以作出法理上的清晰評判：首先，這種行為是可以被允許的；其次，這種行為對他人是有利的行為；第三，這種行為是應當去做的。因此，人防在向民防轉型暨“兩防一體化”的進程中，目前，盡管還面臨著一些困難，但應該毫不猶豫、堅定不移地走下去，并善于改革、勇于創新，充分利用和發揮人防積累的豐實的資源優勢，為城市的應急管理作貢獻，因為這是“利他”的“善的”行為。這樣去作為，不僅有利于推進人防（民防）自身的發展，更是在為“民生”安全作出實實在在的服務。從法理上認識，隨著人防的這種“兩防一體化”實踐不斷深入推進，也是在為未來“民防”《應對突發事件》（知識讀本），新華出版社2008年版，第146-147頁。《應對突發事件》（知識讀本），新華出版社2008年版，第146-147頁。張恒山著：《法理要論》（第二版），北京大學出版社2006.6版（法理文叢），第116頁。張恒山著：《法理要論》（第二版），北京大學出版社2006.6版（法理文叢），第116頁。張恒山著：《法理要論》（第二版），北京大學出版社2006.6版（法理文叢），第116頁。根據前述理念，目前狀態下，人防（民防）部門，應當從現存有關部門法律和政策導向上找到支持點，并按照法律精神、借勢運用有關法律法規、積極拓展民防事業。由于人防（民防）具有在核打擊條件下實施防護、救援行動的能力，也就能夠實施對地震、爆炸、火災、有毒物質或放射性物質泄漏等災害事故的救援行動。其他如洪水、火災、泥石流等自然災害的搶險救災，其行動也都和戰時相似，其修復、救護的手段也大致一樣。因此，人防（民防）的一切準備都適用于防災救援（災），人防（民防）的一切成果都可以用來為平時防災救援（災）服務。以杭州市為例，我認為，可以重點在以下方面先期啟動、先期作為：（一）依托人防（民防）體制，發揮聯動作用根據《中華人民共和國突發事件應對法》（以下簡稱《突發事件應對法》）第八條第二款規定：“縣級以上地方各級人民政府應設立突發事件應急指揮機構，統一領導、協調本級人民政府各有關部門和下級人民政府開展突發事件應對工作”。從中可以看出，隨著應急指揮機構的設立，指揮場所就成為各級政府迫切需要解決的現實問題，而目前，就杭州市而言，全市13個區、縣（市）和市本級已相繼建成了完善配套的人防地下和地面指揮所，可以成為政府應急指揮的理想場所，也是“一筆投資，兩種效益”的節約之舉。尤其是建立在人防指揮部模式基礎上的民防指揮模式是實現“災有所防”的體制保障。人防指揮部運行框架是我國較早形成的協調政府各部門應對空襲和以此引發的其它災害的綜合運行模式。與目前的防汛抗旱指揮部等單一災種的非常設領導機構相比，它所涵蓋的災種范圍更加廣泛。就目前的指揮體制而言，往往會出現如何界定城市應急管理體系的最高指揮者，應該賦予指揮者多大的權力，在危機發生到何種程度時應該請求援助，各組成單位以何種機制進行協同作戰等問題。而從多次人防指揮部的演習中可以看出，在人防指揮部這一框架中，各職能部門分工明確，各級指揮部之間聯絡協同順暢。人防指揮部在組織預警信號發放、人口疏散、應急救援、搶險搶修、城市管控和隨機情況處置中發揮的綜合協調作用是尤為顯著的。更具長遠意義的是,人防指揮部的運行機制作為國防動員和戰爭潛力儲備是必須得到加強的，如果這一資源不加以利用，一方面會造成體制資源的浪費，另一方面在戰爭狀態來臨時，人防指揮部的運行模式會因為缺乏平時的演練而難以適應形勢需求。因此，在應急管理指揮模式上,建議建立以人防指揮部為基礎的民防應急指揮機構運行模式較為適宜。

（二）依托人防（民防）防護資源，提升保障水平《突發事件應對法》第十九條規定：“城鄉規劃應當符合預防、處置突發事件的需要，統籌安排應對突發事件所必需的設備和基礎設施建設，合理確定應急避難場所。”就杭州而言，大量的人防（民防）工程，特別是市、區人防（民防）主管部門直屬的民防工程就可納入應急管理防護資源。在接到上級指揮部根據災情需要下達的疏散命令后，當地政府可將疏散人員安置到就近且安全的疏散場所內，并根據預案由相關部門調撥食品、飲用水和棉被等救災物資。在場所選擇時可做到長期與臨時相結合，綜合與專項相結合，室內與室外相結合。地下停車場所、地下招待所、地下文藝活動場所等民防工程，由于啟用時快速簡單、安全隱蔽，便于現場管控，可用作人員疏散避險場所；應急物資儲備場所可用于儲備應急處置必備的設施工具、生活保障以及臨時采購和征用來源困難的物資。只需稍加規劃統籌、功能完善，便可發揮事半功倍的效用。（三）依托人防（民防）信息平臺，推進資源共享《突發事件應對法》第三十三條規定：“國家建立健全應急通信保障體系，完善公用通信網，建立有線與無線相結合、基礎電信網絡與機動通信系統相配套的應急通信系統，確保突發事件應對工作的通信暢通。”就目前杭州市的現狀分析，加快構建應急指揮信息平臺，是保障應急指揮順暢、綜合協調有力、推進資源共享的必要基礎和當務之急。當前，杭州市尚缺乏綜合的應急指揮信息平臺，公安局、林水局、衛生局、城管辦、地震局等部門建設的信息平臺只整合了本系統的資源，只對本系統內的公共資源安全情況進行監控。當遇到復雜的重大災情時，只能以其中一個信息平臺為主，在指揮部進行決策時，往往由于其它相關信息到位不及時、不全面或無法調出，導致決策延誤、偏面或決策失誤。而杭州市人防（民防）部門依靠強有力的通信網絡和業已建成并運作10余年的“城市應急救援指揮中心”通信網絡作為民防應急指揮的中樞神經，只要稍加拓展和完善，就可在應急管理中起重要作用。（四）依托人防（民防）預案規劃，促進有序建設突發公共事件的發生具有不確定性，因而用于應急處置的各類資源建設和儲備既要滿足應急處置的需求，又要做好規劃，避免設施設備閑置。杭州市人防（民防）部門依據《杭州市突發公共事件人員防護保障行動方案》，加快了避災場所的建設和實施。同時，對地下空間、應急疏散避難場所、警報建設等人員防護基礎工程進行系統分析，重點抓好《城市人民防空和地下空間開發利用規劃》、《重點地區重要地段人防工程控制性詳細規劃》、《警報建設規劃》等規劃和預案的修訂和編制，通過規劃與應急管理體系的有機結合，根據需求的輕重緩急進行有序建設，收到了顯著效果，目前，處于全國領先的地位。（五）依托人防（民防）網絡，推進防災宣傳《突發事件應對法》對組織開展應急知識的宣傳普及十分重視，作出了明確的規定。從應急管理實踐來看，良好的應急管理運行機制，其重點也必然是監測、預防和先期處置，努力遏制突發事件于萌芽狀態，實現預防為主，進而達到“災有所防”。而重預防就是要發揮應急機制的層級管理和宣傳教育的作用，發揮基層前沿和宣傳網絡的作用，特別是要發揮社區的作用。當前，由于各災害管理部門單獨進行防災教育和自救技能宣傳，同時，缺乏生動的情景教育，當市民遇到復雜災情時，仍然不知所措。因此，成立杭州市民防宣教中心，組織力量制作社區版、學校版、機關版、企業版和網絡版的防災減災宣傳教育資料已勢在必行，并且杭州市人防（民防）部門正在著手這方面的努力。這樣做，一方面可為全市的防災減災宣傳教育工作提供形式上和內容上的多樣選擇空間，另一方面，所制作的宣傳資料也可以通過公開的渠道出版，擴大宣教面。同時，還通過將人員疏散預案生動化、圖形化，并發放到社區，讓每一個小區都能有自己的疏散預案，并通過預案的演練，使社區居民知道怎樣疏散、疏散到哪里，以切實提高民眾的應急自救和防護能力。四、“兩防一體化”實踐對法律創制的新需求及意見建議（一）“兩防一體化”實踐的法律缺失問題不可小視由于現存的《人防法》僅僅提出了“平戰結合”的指導方針。《突發事件應對法》也未明確賦予人防（民防）機構在法律權責上的授權，如《突發事件應對法》第九條規定：“國務院和縣級以上地方各級人民政府是突發事件應對工作的行政領導機關，其辦事機構及具體職責由國務院規定。”現已明確的“其辦事機構”就是各級政府的應急管理辦公室，人防（民防）未列其中，更無突發事件應急管理的法律地位和相應權責。剩下的僅僅是第“四、五次”全國人民防空工作會議上的原則要求和人防（民防）部門干部職工的愛心、責任心和良知可依據了。當然，根據有關法理和司法實踐，在同位法中，后法優于前法的原則可供參考比照執行，但這顯然不利于從根本上保障人防“兩防一體化”的推進和應有效用的發揮。事實上，這對國家建立和發展應對非傳統安全問題的應急管理體制來說，也是一個很大的浪費和一種能力及力量的削弱。因而，“兩防一體化”實踐的法律缺失問題應當引起立法機關的重視，并適時創制與此實踐相匹配的相關法律予以保障。（二）“兩防一體化”實踐呼喚“民防法”的出臺1、創制“民防法”有國外許多國家的先例可參照。國外許多國家應對突發公共危機實行的是“民防”體制，走的是民防道路。在法律法規的保障上，有不少國家還頒布了“民防法”。如：（1）美國的民防工作是隨著冷戰時期的核大戰準備發展起來的。50年代，美國把民防視為其核威懾戰略的重要組成部分。近年來，隨著核大戰的危險性減少，美國對民防工作了也作了某些調整。縱觀美國的民防建設，可以看到，美國無論是在實施民防宣傳教育、工程設施建設，還是在法律法規保障、信息管理體系建設的時候都重點聚焦“普通民眾”，其緊密結合普通民眾所體現的“綜合化”民防建設給世界各國的民防發展提供了很好的啟示。（2）俄羅斯，它是一個非常重視防空的國家，從1989年開始對人防建設進行大規模改革。改革的核心內容就是增加新的民防職能，即應對各種災難性工業事故和地震、火災等自然災害方面的任務。蘇聯解體后，俄羅斯政府繼續深化民防改革工作，不斷深化防空防災一體化建設。俄羅斯政府十分重視民防工作，明確規定“組織與實施民防是國家最重要的職能之一，是國防建設、保障國家安全的組成部分。”從此，俄羅斯民防走向了“體系化”建設道路。同時，俄羅斯已經具有了十分完備的民防立法。俄于1998年2月頒布《民防法》，將民防的內涵定義為：“為準備和保護俄羅斯聯邦境內的居民、物質與文化財產免遭軍事行動或自然、人為災害所采取的綜合措施。”《民防法》還明確了民防領域的任務、確立了實施民防的法律基礎，規定了俄聯邦國家權力機關、俄聯邦立法執行權力機關、地方自治機關、團體在民防領域的權力，以及民防應擁有的兵力和兵器。在組織指揮體系上，還專門設有俄羅斯民防應急減災部（簡稱俄羅斯民防部），是俄民防工作的主管部門。同時，俄羅斯還專門成立了民防部隊。（3）瑞典雖是長久的中立國，但其民防建設依然卓有成效，且在抗震減災方面發揮了重要作用，并早在1948年就制定了“民防法”。民防法規定，所有瑞典公民都有義務承擔民防事務。國外許多國家的這些卓有成效的民防實踐和所積累的豐實經驗，對我國“兩防一體化“的民防工作必將起到借鑒作用，并為以后的立法也可提供法淵源上的依據。2、創制“民防法”有利于正確定位人防（民防）體系在國家總體應急管理體制中的法律地位和權責。推進人防“兩防一體化”暨人防向民防整體轉型，僅有政