破局與重構(gòu)：中國財政預(yù)算編制轉(zhuǎn)型的深度剖析與路徑探索一、引言1.1研究背景與意義1.1.1研究背景在經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的當(dāng)下，我國財政預(yù)算編制正處于關(guān)鍵的轉(zhuǎn)型時期。從經(jīng)濟(jì)層面來看，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，市場在資源配置中起決定性作用，這對財政預(yù)算編制提出了更高要求。傳統(tǒng)的財政預(yù)算編制方式在面對復(fù)雜多變的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境時，逐漸暴露出諸多問題，如難以精準(zhǔn)匹配市場需求、對新興產(chǎn)業(yè)支持不足等。以數(shù)字經(jīng)濟(jì)為例，近年來數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，成為經(jīng)濟(jì)增長的新引擎，但在一些地區(qū)的財政預(yù)算中，對數(shù)字經(jīng)濟(jì)相關(guān)領(lǐng)域如大數(shù)據(jù)、人工智能研發(fā)及應(yīng)用的資金投入規(guī)劃不夠及時和充分，導(dǎo)致相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到一定程度的制約。從政策環(huán)境變化角度，國家一系列重大政策的出臺推動著財政預(yù)算編制的轉(zhuǎn)型。一方面，全面深化改革戰(zhàn)略布局要求財政體制改革與之相適應(yīng)，財政預(yù)算作為財政體制的核心環(huán)節(jié)，必須進(jìn)行變革以更好地服務(wù)于改革大局。例如，在推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革過程中，需要財政預(yù)算加大對去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板等任務(wù)的支持力度，通過優(yōu)化預(yù)算資金分配，引導(dǎo)資源向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)和關(guān)鍵領(lǐng)域集聚。另一方面，財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革持續(xù)深入，明確了各級政府在不同領(lǐng)域的財政事權(quán)和支出責(zé)任，這使得財政預(yù)算編制需要更加精細(xì)和規(guī)范，以確保各級政府的支出責(zé)任得到有效落實(shí)。在社會民生需求不斷提升的背景下，民眾對教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)的質(zhì)量和公平性提出了更高期望。財政預(yù)算作為保障公共服務(wù)供給的重要手段，必須做出調(diào)整。以往在教育領(lǐng)域，部分地區(qū)財政預(yù)算對城鄉(xiāng)教育資源分配不均衡，城市學(xué)校得到較多資金支持，而農(nóng)村學(xué)校在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、師資配備等方面資金短缺，影響了教育公平和質(zhì)量。如今，財政預(yù)算編制需要更加注重社會公平，合理分配資金，以滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。國際形勢的變化也對我國財政預(yù)算編制產(chǎn)生影響。經(jīng)濟(jì)全球化背景下，國際經(jīng)濟(jì)合作與競爭日益激烈，我國需要通過財政預(yù)算政策來提升自身在國際經(jīng)濟(jì)舞臺上的競爭力。同時，應(yīng)對全球性挑戰(zhàn)如氣候變化、公共衛(wèi)生安全等，也需要財政預(yù)算做出相應(yīng)安排，加強(qiáng)國際合作，共同應(yīng)對危機(jī)。1.1.2研究意義從理論層面來看，深入研究中國財政預(yù)算編制轉(zhuǎn)型問題，有助于豐富和完善財政學(xué)理論體系。傳統(tǒng)財政預(yù)算理論在新的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境下需要進(jìn)一步拓展和深化，對預(yù)算編制轉(zhuǎn)型的研究可以為財政理論發(fā)展提供新的視角和實(shí)證依據(jù)。通過分析預(yù)算編制轉(zhuǎn)型過程中的問題和挑戰(zhàn)，探索其內(nèi)在規(guī)律和影響因素，能夠推動財政理論在預(yù)算編制領(lǐng)域的創(chuàng)新，為后續(xù)研究提供理論基礎(chǔ)。例如，在研究績效預(yù)算在我國的應(yīng)用時，可以深入探討績效指標(biāo)體系的構(gòu)建、績效評價方法的選擇等理論問題，完善財政預(yù)算績效管理理論。在實(shí)踐層面，財政預(yù)算編制轉(zhuǎn)型對于提升財政資金使用效率意義重大。科學(xué)合理的預(yù)算編制能夠使財政資金更加精準(zhǔn)地投入到關(guān)鍵領(lǐng)域和重點(diǎn)項(xiàng)目中，避免資金浪費(fèi)和低效配置。通過引入先進(jìn)的預(yù)算編制方法和理念，如零基預(yù)算、滾動預(yù)算等，可以根據(jù)實(shí)際需求重新評估各項(xiàng)支出的必要性和合理性，提高資金使用效益。以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目為例，合理的預(yù)算編制可以確保項(xiàng)目資金充足且不超支，同時保證項(xiàng)目質(zhì)量和進(jìn)度，提升公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給效率。財政預(yù)算編制轉(zhuǎn)型有利于完善財政預(yù)算管理體制。當(dāng)前我國財政預(yù)算管理在一些方面還存在不足，如預(yù)算透明度不高、預(yù)算執(zhí)行剛性不足等。通過推進(jìn)預(yù)算編制轉(zhuǎn)型，加強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性、規(guī)范性和透明度，可以優(yōu)化財政預(yù)算管理流程，強(qiáng)化預(yù)算約束，提高財政預(yù)算管理的整體水平。這有助于建立更加健全、高效的財政預(yù)算管理體制，更好地發(fā)揮財政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用。財政預(yù)算編制轉(zhuǎn)型對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要作用。合理的預(yù)算編制能夠引導(dǎo)資源合理配置，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。同時，在保障民生方面，通過精準(zhǔn)的預(yù)算安排，可以提高公共服務(wù)水平，縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域差距，促進(jìn)社會公平正義，維護(hù)社會穩(wěn)定和諧。例如，加大對農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的預(yù)算投入，可以改善農(nóng)村居民的就醫(yī)條件，提升全民健康水平，進(jìn)而推動經(jīng)濟(jì)社會的全面發(fā)展。1.2國內(nèi)外研究現(xiàn)狀國外對于財政預(yù)算編制轉(zhuǎn)型的研究起步較早，積累了豐富的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。在理論研究方面，新公共管理理論對財政預(yù)算編制產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。該理論強(qiáng)調(diào)引入市場機(jī)制和企業(yè)管理理念，主張以績效為導(dǎo)向進(jìn)行預(yù)算編制，提高公共服務(wù)效率和質(zhì)量。例如，美國學(xué)者奧斯本和蓋布勒在《改革政府：企業(yè)家精神如何改革著公共部門》中提出，政府應(yīng)像企業(yè)一樣注重效率和結(jié)果，將績效理念融入預(yù)算編制過程，以實(shí)現(xiàn)公共資源的有效配置。在這一理論影響下，許多國家開始實(shí)施績效預(yù)算改革，通過設(shè)定明確的績效目標(biāo)和指標(biāo)體系，對預(yù)算資金的使用效果進(jìn)行評估和監(jiān)督。在實(shí)踐研究中，西方國家在預(yù)算編制方法和流程方面進(jìn)行了大量探索。零基預(yù)算作為一種重要的預(yù)算編制方法，最早由美國得克薩斯儀器公司的彼得?派爾提出，并在20世紀(jì)70年代被美國政府廣泛應(yīng)用。零基預(yù)算打破了傳統(tǒng)的基數(shù)法限制，要求對每個預(yù)算項(xiàng)目都重新進(jìn)行評估和審核，根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際需求和效益來確定預(yù)算資金，避免了預(yù)算資金的不合理分配和浪費(fèi)。滾動預(yù)算也是國外常用的預(yù)算編制方法之一，它通過不斷滾動調(diào)整預(yù)算期限，使預(yù)算更加適應(yīng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，提高了預(yù)算的靈活性和前瞻性。例如，英國政府采用滾動預(yù)算對公共部門的支出進(jìn)行規(guī)劃和管理，每年都會對未來幾年的預(yù)算進(jìn)行更新和調(diào)整，確保預(yù)算與經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢相匹配。國內(nèi)學(xué)者對財政預(yù)算編制轉(zhuǎn)型的研究主要圍繞我國國情展開，針對當(dāng)前財政預(yù)算編制中存在的問題提出了一系列改進(jìn)建議。在預(yù)算編制方法改革方面，有學(xué)者指出我國傳統(tǒng)的基數(shù)法預(yù)算存在諸多弊端，如缺乏科學(xué)依據(jù)、難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢變化等，應(yīng)逐步推廣零基預(yù)算和績效預(yù)算等先進(jìn)方法。如王雍君在《中國預(yù)算改革：政策建議與方案設(shè)計》中詳細(xì)闡述了零基預(yù)算和績效預(yù)算在我國的應(yīng)用前景和實(shí)施路徑，認(rèn)為零基預(yù)算能夠提高預(yù)算編制的科學(xué)性和透明度，績效預(yù)算則有助于強(qiáng)化預(yù)算資金的效益導(dǎo)向。在預(yù)算編制的透明度和公眾參與方面，國內(nèi)研究也取得了一定成果。隨著公民民主意識的提高，公眾對財政預(yù)算的關(guān)注度不斷增加，要求提高預(yù)算透明度、加強(qiáng)公眾參與的呼聲日益高漲。學(xué)者們認(rèn)為，提高預(yù)算透明度是保障公民知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重要舉措，應(yīng)通過完善預(yù)算信息公開制度、拓寬信息公開渠道等方式，讓公眾更好地了解預(yù)算編制和執(zhí)行情況。同時，鼓勵公眾參與預(yù)算編制過程，聽取社會各界的意見和建議，能夠使預(yù)算更加符合社會公共利益。例如，馬蔡琛在《政府預(yù)算透明度：理論演進(jìn)與實(shí)踐發(fā)展》中對我國政府預(yù)算透明度的現(xiàn)狀進(jìn)行了深入分析，并提出了提高預(yù)算透明度的具體措施和建議。然而，已有研究仍存在一些不足之處。在國外研究方面，雖然西方發(fā)達(dá)國家在財政預(yù)算編制轉(zhuǎn)型方面有較為成熟的經(jīng)驗(yàn)，但由于國情和制度差異，這些經(jīng)驗(yàn)在我國的適用性存在一定局限，不能完全照搬照抄。國內(nèi)研究雖然針對我國實(shí)際問題提出了許多有價值的觀點(diǎn)和建議，但在一些關(guān)鍵問題上尚未形成統(tǒng)一的認(rèn)識，如績效預(yù)算指標(biāo)體系的構(gòu)建還缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，導(dǎo)致在實(shí)際應(yīng)用中存在一定困難。此外，現(xiàn)有研究對財政預(yù)算編制轉(zhuǎn)型過程中的利益協(xié)調(diào)和制度保障等方面的關(guān)注相對較少，而這些因素對于順利推進(jìn)預(yù)算編制轉(zhuǎn)型至關(guān)重要。本文將在已有研究的基礎(chǔ)上，深入分析我國財政預(yù)算編制轉(zhuǎn)型的現(xiàn)狀、問題及原因，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國國情，提出具有針對性和可操作性的對策建議，重點(diǎn)關(guān)注轉(zhuǎn)型過程中的利益協(xié)調(diào)和制度保障問題，為我國財政預(yù)算編制轉(zhuǎn)型提供有益參考。1.3研究方法與創(chuàng)新點(diǎn)1.3.1研究方法本文將綜合運(yùn)用多種研究方法，全面、深入地剖析中國財政預(yù)算編制轉(zhuǎn)型問題。文獻(xiàn)研究法：通過廣泛查閱國內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)，包括學(xué)術(shù)期刊論文、學(xué)位論文、政府報告、政策文件等，梳理財政預(yù)算編制轉(zhuǎn)型的理論基礎(chǔ)和研究現(xiàn)狀，了解國內(nèi)外在該領(lǐng)域的研究成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。對這些文獻(xiàn)進(jìn)行系統(tǒng)分析，明確已有研究的優(yōu)點(diǎn)和不足，為本文的研究提供理論支撐和研究思路，避免重復(fù)研究，確保研究的創(chuàng)新性和前沿性。例如，通過對國內(nèi)外關(guān)于績效預(yù)算研究文獻(xiàn)的梳理，總結(jié)出績效預(yù)算在不同國家的實(shí)施模式和效果，以及在我國應(yīng)用過程中遇到的問題和挑戰(zhàn)，為后續(xù)分析我國財政預(yù)算編制中引入績效預(yù)算的可行性和路徑提供參考。案例分析法：選取具有代表性的地區(qū)或部門作為案例，深入研究其在財政預(yù)算編制轉(zhuǎn)型過程中的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和存在的問題。例如，選擇一些在預(yù)算編制改革方面取得顯著成效的地區(qū)，如上海、深圳等地，分析其在推進(jìn)零基預(yù)算、績效預(yù)算等改革過程中的具體做法、實(shí)施步驟以及取得的成效，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，為其他地區(qū)提供借鑒。同時，也選取一些在預(yù)算編制中存在突出問題的案例，分析問題產(chǎn)生的原因和影響，提出針對性的解決措施。通過案例分析，將抽象的理論與具體的實(shí)踐相結(jié)合，使研究結(jié)論更具說服力和可操作性。比較研究法：對國內(nèi)外財政預(yù)算編制的方法、制度、流程等進(jìn)行對比分析。一方面，對比不同國家財政預(yù)算編制的特點(diǎn)和發(fā)展趨勢，如美國、英國、日本等發(fā)達(dá)國家在預(yù)算編制的科學(xué)性、透明度、公眾參與度等方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，找出我國與這些國家在預(yù)算編制上的差距，為我國預(yù)算編制轉(zhuǎn)型提供國際視野和參考依據(jù)。另一方面，對我國不同地區(qū)之間的財政預(yù)算編制情況進(jìn)行比較，分析不同地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財政收支結(jié)構(gòu)、政策執(zhí)行力度等因素影響下，預(yù)算編制的差異和特色，總結(jié)適合我國國情的預(yù)算編制模式和方法。定性與定量相結(jié)合的方法：在研究過程中，綜合運(yùn)用定性和定量分析方法。定性分析主要用于對財政預(yù)算編制轉(zhuǎn)型的相關(guān)理論、政策、制度以及存在的問題進(jìn)行闡述和分析，通過邏輯推理、歸納總結(jié)等方式，揭示財政預(yù)算編制轉(zhuǎn)型的內(nèi)在規(guī)律和影響因素。例如，對財政預(yù)算編制轉(zhuǎn)型的背景、意義、目標(biāo)等進(jìn)行定性闡述，分析預(yù)算編制過程中各利益主體的行為和關(guān)系。定量分析則借助統(tǒng)計數(shù)據(jù)和計量模型，對財政預(yù)算編制的相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行量化分析，如預(yù)算收支規(guī)模、預(yù)算執(zhí)行偏差率、財政資金使用效率等。通過建立計量模型，分析影響財政預(yù)算編制和執(zhí)行的因素，評估預(yù)算編制轉(zhuǎn)型的效果，使研究結(jié)論更加科學(xué)、準(zhǔn)確。例如，運(yùn)用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（DEA）方法對財政資金使用效率進(jìn)行評價，通過構(gòu)建績效評價指標(biāo)體系，對不同地區(qū)或部門的財政預(yù)算績效進(jìn)行量化評估，為改進(jìn)預(yù)算編制提供數(shù)據(jù)支持。1.3.2創(chuàng)新點(diǎn)研究視角創(chuàng)新：以往對財政預(yù)算編制轉(zhuǎn)型的研究多從單一角度出發(fā)，如側(cè)重于預(yù)算編制方法改革或預(yù)算管理體制完善。本文將從多維度視角進(jìn)行研究，不僅關(guān)注預(yù)算編制方法、流程等技術(shù)層面的轉(zhuǎn)型，還深入探討財政預(yù)算編制轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、政策環(huán)境變化、利益相關(guān)者關(guān)系等方面的相互影響。從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，分析財政預(yù)算編制轉(zhuǎn)型在其中的重要作用和地位，為全面理解財政預(yù)算編制轉(zhuǎn)型提供更廣闊的視野。研究方法創(chuàng)新：在研究方法上，將多種方法有機(jī)結(jié)合，形成獨(dú)特的研究路徑。在案例分析中，不僅僅是簡單地描述案例，而是運(yùn)用多案例比較分析的方法，從不同案例中提煉共性和個性特征，增強(qiáng)研究結(jié)論的普適性和針對性。在定量分析方面，嘗試運(yùn)用新的計量模型和分析工具，如機(jī)器學(xué)習(xí)算法在財政預(yù)算收支預(yù)測中的應(yīng)用，提高研究的科學(xué)性和精確性。通過不同研究方法之間的相互驗(yàn)證和補(bǔ)充，使研究結(jié)果更加可靠。觀點(diǎn)創(chuàng)新：本文提出在財政預(yù)算編制轉(zhuǎn)型過程中，應(yīng)注重構(gòu)建利益協(xié)調(diào)機(jī)制和制度保障體系的觀點(diǎn)。強(qiáng)調(diào)在預(yù)算編制轉(zhuǎn)型過程中，充分考慮各利益相關(guān)者的利益訴求，通過建立合理的利益分配和協(xié)調(diào)機(jī)制，減少轉(zhuǎn)型阻力，確保改革順利推進(jìn)。同時，完善相關(guān)法律法規(guī)和制度建設(shè)，為財政預(yù)算編制轉(zhuǎn)型提供堅(jiān)實(shí)的制度保障，這在以往研究中較少被系統(tǒng)闡述。此外，本文還認(rèn)為財政預(yù)算編制應(yīng)更加注重與長期發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合，不僅要滿足當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需求，還要為未來可持續(xù)發(fā)展預(yù)留空間，這一觀點(diǎn)為財政預(yù)算編制轉(zhuǎn)型提供了新的思路和方向。二、中國財政預(yù)算編制轉(zhuǎn)型的理論基礎(chǔ)2.1財政預(yù)算編制相關(guān)理論2.1.1公共財政理論公共財政理論是財政預(yù)算編制的重要理論基石，其核心在于明確政府在市場經(jīng)濟(jì)中的角色和職能，以解決市場失靈問題，實(shí)現(xiàn)社會資源的優(yōu)化配置。在資源配置方面，公共財政理論認(rèn)為，市場在資源配置中起決定性作用，但市場并非萬能，存在著諸如公共產(chǎn)品供給不足、外部性、信息不對稱等市場失靈現(xiàn)象。政府通過財政預(yù)算編制，將財政資金投向市場不愿或無力涉足的領(lǐng)域，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基礎(chǔ)科研、環(huán)境保護(hù)等公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域。以高鐵建設(shè)為例，高鐵項(xiàng)目投資規(guī)模巨大、建設(shè)周期長、回報率相對較低，私人部門往往缺乏投資積極性，但高鐵對于國家的交通運(yùn)輸體系完善、區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。政府通過財政預(yù)算安排資金，支持高鐵建設(shè)，改善了交通基礎(chǔ)設(shè)施，提高了資源的空間配置效率，促進(jìn)了區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)交流與合作。在收入分配職能上，市場經(jīng)濟(jì)本身無法自動實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)平等，可能導(dǎo)致貧富差距過大。公共財政理論強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)通過財政預(yù)算手段調(diào)節(jié)收入分配。一方面，通過稅收政策，如累進(jìn)所得稅制度，對高收入群體征收較高比例的稅款，以縮小收入差距；另一方面，通過轉(zhuǎn)移性支出，如社會保障、社會救助等，將財政資金轉(zhuǎn)移給低收入群體，保障他們的基本生活需求，促進(jìn)社會公平。例如，政府加大對農(nóng)村低保、特困人員救助供養(yǎng)等方面的財政預(yù)算投入，提高了農(nóng)村低收入群體的生活水平，有助于緩解城鄉(xiāng)收入差距過大的問題。公共財政理論還關(guān)注經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能。市場經(jīng)濟(jì)存在周期性波動，可能出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)衰退或過熱現(xiàn)象。政府通過財政預(yù)算編制實(shí)施相機(jī)抉擇的財政政策，在經(jīng)濟(jì)衰退時，增加財政支出、減少稅收，以刺激總需求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長；在經(jīng)濟(jì)過熱時，減少財政支出、增加稅收，抑制總需求，防止通貨膨脹。2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)后，我國政府迅速出臺了4萬億元的經(jīng)濟(jì)刺激計劃，通過加大財政預(yù)算在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生保障等領(lǐng)域的投入，有效拉動了內(nèi)需，穩(wěn)定了經(jīng)濟(jì)增長，使我國經(jīng)濟(jì)率先走出危機(jī)陰影。2.1.2新公共管理理論新公共管理理論于20世紀(jì)80年代興起，對財政預(yù)算編制產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。該理論主張引入市場機(jī)制和績效理念，將政府管理類比為企業(yè)管理，以提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。在預(yù)算編制中引入市場機(jī)制，打破了傳統(tǒng)的政府壟斷公共服務(wù)供給的模式，通過競爭提高資源配置效率。政府可以采用合同外包、特許經(jīng)營等方式，將一些公共服務(wù)項(xiàng)目交由市場主體來承擔(dān)，如城市垃圾處理、公共交通運(yùn)營等。通過公開招標(biāo)的方式，吸引多家企業(yè)參與競爭，企業(yè)為了獲得項(xiàng)目，會在降低成本、提高服務(wù)質(zhì)量等方面展開競爭，從而促使公共服務(wù)供給更加高效、優(yōu)質(zhì)。政府在垃圾處理項(xiàng)目招標(biāo)中，企業(yè)會采用更先進(jìn)的垃圾處理技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，降低處理成本，提高垃圾處理效率和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。績效理念的引入是新公共管理理論對財政預(yù)算編制的另一重要影響。傳統(tǒng)的預(yù)算編制往往側(cè)重于投入控制，關(guān)注資金是否按照預(yù)算安排支出，而對資金的使用效果關(guān)注不足。新公共管理理論強(qiáng)調(diào)以績效為導(dǎo)向進(jìn)行預(yù)算編制，將預(yù)算資金與預(yù)期成果直接掛鉤。在編制教育預(yù)算時，不再僅僅關(guān)注教育經(jīng)費(fèi)的投入規(guī)模，而是設(shè)定明確的績效目標(biāo)，如學(xué)生的升學(xué)率、綜合素質(zhì)提升指標(biāo)等，并圍繞這些績效目標(biāo)來分配預(yù)算資金。同時，建立健全績效評價體系，對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行嚴(yán)格的績效評價，將評價結(jié)果作為下一年度預(yù)算安排的重要依據(jù)。如果某所學(xué)校在學(xué)生綜合素質(zhì)培養(yǎng)方面取得了顯著成效，在后續(xù)的預(yù)算安排中，就可以給予更多的資金支持；反之，如果績效不佳，則可能減少預(yù)算撥款。新公共管理理論還注重責(zé)任和透明度。在預(yù)算編制過程中，明確各部門和人員的責(zé)任，建立問責(zé)機(jī)制，確保預(yù)算資金的合理使用。提高預(yù)算信息的透明度，向社會公開預(yù)算編制、執(zhí)行和績效評價等信息，接受公眾監(jiān)督，增強(qiáng)政府的公信力。例如，一些地方政府通過官方網(wǎng)站、政務(wù)新媒體等平臺，及時公開財政預(yù)算報告和預(yù)算執(zhí)行情況，讓公眾了解財政資金的來源和去向，保障了公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。2.1.3治理理論治理理論強(qiáng)調(diào)多元主體參與公共事務(wù)管理，打破了傳統(tǒng)的政府單一主體治理模式。在財政預(yù)算編制中，多元主體參與具有重要意義。政府不再是財政預(yù)算編制的唯一決策者，公民、社會組織、企業(yè)等其他利益相關(guān)者也應(yīng)參與其中。公民作為納稅人，對財政資金的使用有著切身利益關(guān)系，他們可以通過聽證會、民意調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)平臺等渠道表達(dá)自己對財政預(yù)算的需求和意見。在城市公園建設(shè)的預(yù)算編制過程中，通過舉辦聽證會，聽取周邊居民對公園設(shè)施、功能布局等方面的建議，使預(yù)算安排更加符合居民的實(shí)際需求，提高了公共服務(wù)的針對性和滿意度。社會組織在財政預(yù)算編制中也能發(fā)揮獨(dú)特作用。社會組織具有專業(yè)性、靈活性和貼近基層的優(yōu)勢，能夠?yàn)轭A(yù)算編制提供專業(yè)的知識和信息，反映特定群體的利益訴求。環(huán)保組織可以在生態(tài)環(huán)境保護(hù)預(yù)算編制中，憑借其專業(yè)的環(huán)保知識和對環(huán)境問題的深入了解，為政府提供科學(xué)合理的預(yù)算建議，推動生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目的有效實(shí)施。企業(yè)作為市場經(jīng)濟(jì)的主體，參與財政預(yù)算編制可以提供市場信息和創(chuàng)新思路。在產(chǎn)業(yè)扶持政策的預(yù)算編制中，企業(yè)能夠根據(jù)自身的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和市場需求，為政府提供關(guān)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、重點(diǎn)支持領(lǐng)域等方面的建議，使財政預(yù)算資金能夠更精準(zhǔn)地投向具有發(fā)展?jié)摿Φ漠a(chǎn)業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。多元主體參與財政預(yù)算編制，能夠充分匯聚各方智慧和力量，提高預(yù)算編制的科學(xué)性、民主性和合理性，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的有效性和社會認(rèn)可度，更好地實(shí)現(xiàn)財政預(yù)算服務(wù)社會公共利益的目標(biāo)。通過建立多元主體參與的協(xié)商機(jī)制，讓各方在平等、公正的環(huán)境下進(jìn)行溝通和交流，共同推動財政預(yù)算編制的轉(zhuǎn)型和完善。2.2財政預(yù)算編制轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵與目標(biāo)財政預(yù)算編制轉(zhuǎn)型是指在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新形勢下，對財政預(yù)算編制的理念、方法、流程和管理模式等進(jìn)行系統(tǒng)性變革，以適應(yīng)不斷變化的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境和財政管理要求，更好地發(fā)揮財政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用。它并非簡單的局部調(diào)整，而是涉及財政預(yù)算編制各個方面的全面革新。從理念層面，要從傳統(tǒng)的注重投入控制向更加注重績效和結(jié)果導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，從單純的資金分配向綜合的資源配置思維轉(zhuǎn)變；在方法上，摒棄不科學(xué)、不合理的傳統(tǒng)編制方法，積極引入現(xiàn)代先進(jìn)的預(yù)算編制方法；流程方面，優(yōu)化預(yù)算編制流程，提高編制效率和準(zhǔn)確性；管理模式上，構(gòu)建更加科學(xué)、規(guī)范、透明的預(yù)算管理體系。財政預(yù)算編制轉(zhuǎn)型的目標(biāo)具有多維度性。首要目標(biāo)是提高預(yù)算編制的科學(xué)性。傳統(tǒng)的預(yù)算編制方法如基數(shù)法，往往以上一年度的支出為基數(shù)，再考慮一定的增長因素來確定本年度預(yù)算，這種方法缺乏對實(shí)際需求和效益的充分考量，導(dǎo)致預(yù)算資金分配不合理，難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的動態(tài)變化。而轉(zhuǎn)型后的預(yù)算編制應(yīng)采用更加科學(xué)的方法，如零基預(yù)算，對每個預(yù)算項(xiàng)目都重新進(jìn)行全面評估和審核，根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際需求、績效目標(biāo)和成本效益分析來確定預(yù)算資金，使預(yù)算編制更加貼合實(shí)際情況，提高財政資金配置的科學(xué)性和合理性。提升預(yù)算透明度也是關(guān)鍵目標(biāo)之一。隨著公民民主意識和監(jiān)督意識的不斷增強(qiáng)，公眾對財政預(yù)算信息的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的訴求日益強(qiáng)烈。財政預(yù)算編制轉(zhuǎn)型要通過完善預(yù)算信息公開制度，拓寬信息公開渠道，全面、準(zhǔn)確、及時地向社會公開預(yù)算編制的依據(jù)、過程、結(jié)果以及預(yù)算執(zhí)行情況等信息，讓財政資金的收支情況置于公眾的監(jiān)督之下。不僅要公開預(yù)算收支的總體規(guī)模，還要細(xì)化公開具體項(xiàng)目的預(yù)算安排和執(zhí)行進(jìn)度，使公眾能夠清晰了解財政資金的來源和去向，增強(qiáng)政府財政活動的公信力，促進(jìn)政府與公眾之間的信任與互動。加強(qiáng)預(yù)算績效管理是財政預(yù)算編制轉(zhuǎn)型的重要目標(biāo)。傳統(tǒng)預(yù)算編制側(cè)重于資金的分配，對資金使用后的績效關(guān)注不足，導(dǎo)致部分財政資金使用效率低下，未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。轉(zhuǎn)型后的預(yù)算編制應(yīng)將績效管理貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程，在編制預(yù)算時明確設(shè)定績效目標(biāo)和指標(biāo)體系，在預(yù)算執(zhí)行過程中加強(qiáng)對績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況的監(jiān)控和跟蹤，在預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后對績效目標(biāo)完成情況進(jìn)行全面、客觀、公正的評價，并將績效評價結(jié)果作為下一年度預(yù)算安排的重要依據(jù)。對于績效評價優(yōu)秀的項(xiàng)目，可以在后續(xù)預(yù)算中給予優(yōu)先支持和適當(dāng)增加資金投入；對于績效評價不達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目，減少或暫停預(yù)算撥款，并要求項(xiàng)目實(shí)施單位進(jìn)行整改，以提高財政資金的使用效益，實(shí)現(xiàn)財政資源的優(yōu)化配置。財政預(yù)算編制轉(zhuǎn)型還致力于強(qiáng)化預(yù)算約束。在以往的預(yù)算執(zhí)行過程中，存在預(yù)算隨意調(diào)整、超預(yù)算支出等現(xiàn)象，導(dǎo)致預(yù)算的嚴(yán)肅性和權(quán)威性受到損害。通過轉(zhuǎn)型，要建立健全嚴(yán)格的預(yù)算約束機(jī)制，明確預(yù)算調(diào)整的條件和程序，規(guī)范預(yù)算執(zhí)行行為，杜絕不合理的預(yù)算調(diào)整和超預(yù)算支出情況的發(fā)生。加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督和問責(zé)，對違反預(yù)算法律法規(guī)和制度的行為進(jìn)行嚴(yán)肅查處，確保預(yù)算能夠得到有效執(zhí)行，維護(hù)預(yù)算的剛性和嚴(yán)肅性。三、中國財政預(yù)算編制轉(zhuǎn)型的現(xiàn)狀分析3.1傳統(tǒng)財政預(yù)算編制模式的特點(diǎn)與問題3.1.1特點(diǎn)在編制方法上，傳統(tǒng)財政預(yù)算編制長期采用基數(shù)法。基數(shù)法以上一年度的預(yù)算執(zhí)行數(shù)為基礎(chǔ)，結(jié)合下一年度的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況和財政收支變化趨勢，考慮一定的增長或削減比例來確定本年度的預(yù)算指標(biāo)。這種方法操作相對簡便，工作量較小，能夠保持預(yù)算的連續(xù)性和穩(wěn)定性。在確定教育部門的年度預(yù)算時，會以上一年度的教育經(jīng)費(fèi)支出為基數(shù)，根據(jù)當(dāng)年學(xué)生人數(shù)的變化、教育政策的調(diào)整等因素，適當(dāng)增加或減少一定比例的預(yù)算資金。由于基數(shù)法主要依賴歷史數(shù)據(jù)，對未來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不確定性和新出現(xiàn)的需求考慮不足，容易導(dǎo)致預(yù)算資金分配不合理，難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的需求。傳統(tǒng)預(yù)算編制流程呈現(xiàn)出明顯的自上而下特征。通常由財政部門根據(jù)上級政府的要求和宏觀經(jīng)濟(jì)形勢，制定總體的預(yù)算框架和指導(dǎo)意見，然后各部門按照財政部門的要求編制本部門的預(yù)算草案，再逐級上報審核。在這個過程中，信息傳遞主要是從上級到下級，下級部門在預(yù)算編制過程中的主動性和參與度相對較低。財政部門先確定總的財政收支規(guī)模和各部門的大致預(yù)算額度，各部門再在給定的額度內(nèi)細(xì)化本部門的預(yù)算項(xiàng)目，這種流程缺乏充分的溝通和協(xié)商，可能導(dǎo)致預(yù)算與實(shí)際需求脫節(jié)。傳統(tǒng)財政預(yù)算編制的周期較短。一般在每年的第四季度開始編制下一年度的預(yù)算，編制時間通常只有幾個月。在如此短的時間內(nèi)，要完成對大量預(yù)算項(xiàng)目的審核、評估和資金分配，難以對每個項(xiàng)目進(jìn)行深入細(xì)致的分析和論證。而且由于時間緊迫，各部門可能無法充分收集和整理相關(guān)信息，導(dǎo)致預(yù)算編制缺乏科學(xué)性和準(zhǔn)確性，為后續(xù)的預(yù)算執(zhí)行帶來困難。3.1.2問題傳統(tǒng)財政預(yù)算編制在內(nèi)容上存在寬泛、不精細(xì)的問題。預(yù)算草案往往只列出大類的收支項(xiàng)目，缺乏對具體項(xiàng)目的詳細(xì)說明和細(xì)化安排。在預(yù)算報告中，可能只籠統(tǒng)地列出教育支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出等大項(xiàng)的預(yù)算金額，而對于教育支出中用于教師工資、教學(xué)設(shè)備購置、校舍建設(shè)等具體項(xiàng)目的資金分配情況，以及醫(yī)療衛(wèi)生支出中用于醫(yī)院建設(shè)、藥品采購、醫(yī)療人員培訓(xùn)等方面的資金安排缺乏詳細(xì)闡述。這使得預(yù)算執(zhí)行過程中容易出現(xiàn)資金挪用、濫用等問題，同時也不利于人大等監(jiān)督機(jī)構(gòu)對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行有效的監(jiān)督和審查。傳統(tǒng)模式下，預(yù)算編制過程缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。雖然人大等機(jī)構(gòu)在預(yù)算編制和執(zhí)行過程中具有監(jiān)督職責(zé)，但由于預(yù)算編制內(nèi)容不詳細(xì)、信息透明度低等原因，監(jiān)督往往流于形式。人大在審議預(yù)算草案時，由于缺乏詳細(xì)的項(xiàng)目信息，難以對預(yù)算的合理性和合法性進(jìn)行深入審查，只能進(jìn)行程序性的審議。財政部門內(nèi)部的監(jiān)督也存在不足，對各部門預(yù)算編制的審核主要側(cè)重于形式上的合規(guī)性，對預(yù)算項(xiàng)目的必要性、效益性等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容審查不夠嚴(yán)格，導(dǎo)致一些不合理的預(yù)算項(xiàng)目得以通過，財政資金使用效率低下。傳統(tǒng)財政預(yù)算編制缺乏對績效的考量。預(yù)算資金的分配主要依據(jù)歷史數(shù)據(jù)和部門的申報需求，而對資金使用后的效益和效果關(guān)注較少。在安排企業(yè)扶持資金時，沒有設(shè)定明確的績效目標(biāo)和考核指標(biāo)，對資金投入后企業(yè)的發(fā)展情況、經(jīng)濟(jì)效益提升情況等缺乏跟蹤和評估。這使得一些企業(yè)獲得資金后，并沒有將資金用于預(yù)期的項(xiàng)目或?qū)崿F(xiàn)預(yù)期的發(fā)展目標(biāo)，造成財政資金的浪費(fèi)，無法充分發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)和激勵作用，也不利于推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級。三、中國財政預(yù)算編制轉(zhuǎn)型的現(xiàn)狀分析3.2現(xiàn)行財政預(yù)算編制轉(zhuǎn)型的舉措與進(jìn)展3.2.1舉措在零基預(yù)算改革方面，自2021年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》，明確提出積極運(yùn)用零基預(yù)算理念后，中央和地方積極響應(yīng)。2024年，財政部等16個中央部門率先開展零基預(yù)算改革試點(diǎn)。這些部門在編制預(yù)算時，摒棄以往以上年度支出為基數(shù)的做法，對每個預(yù)算項(xiàng)目都重新進(jìn)行全面評估和審核。在部門辦公設(shè)備購置預(yù)算中，不再依據(jù)以往的采購基數(shù)，而是根據(jù)實(shí)際辦公需求、設(shè)備更新周期、市場價格波動等因素，重新確定購置數(shù)量和預(yù)算金額。地方層面，多個省份如安徽、廣西、甘肅等積極推動零基預(yù)算改革。安徽省在2022年拉開全省深化零基預(yù)算改革的序幕，全面清理省級185項(xiàng)支出政策，變“只增不減”為“能增能減”。省級預(yù)算部門項(xiàng)目數(shù)較改革前下降22%，2023年度僅省級就“擠”出無效財政資金超80億元。通過零基預(yù)算改革，打破了支出固化僵化格局，提高了財政資金的配置效率，使資金能夠更加精準(zhǔn)地投向重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵項(xiàng)目。在績效預(yù)算改革進(jìn)程中，昆明市自2013年出臺《關(guān)于全面推進(jìn)預(yù)算績效管理的實(shí)施意見》以來，積極推進(jìn)財政預(yù)算績效管理。截至2015年底，昆明市本級部門單位因不按要求編制項(xiàng)目績效目標(biāo)被核減預(yù)算資金累計達(dá)51.16億元；市本級累計347個項(xiàng)目、136.74億元財政安排資金納入財政重點(diǎn)績效跟蹤監(jiān)控；累計185個項(xiàng)目、291.16億元資金開展財政重點(diǎn)再評價，扣減評價結(jié)果為“中”和“差”的項(xiàng)目預(yù)算資金1.11億元。通過明確績效目標(biāo)、加強(qiáng)績效跟蹤監(jiān)控和績效評價，強(qiáng)化了預(yù)算資金的效益導(dǎo)向，提高了財政資金的使用效益。濟(jì)南市從2019年起首創(chuàng)“五方協(xié)同精準(zhǔn)聯(lián)控”的績效治理模式，通過構(gòu)建“三個掛鉤”“四個精準(zhǔn)”機(jī)制，推進(jìn)各類監(jiān)督“系統(tǒng)集成、協(xié)同高效、閉環(huán)治理”。在政策和項(xiàng)目預(yù)算安排上，與事前績效評估掛鉤，與績效目標(biāo)掛鉤，與上年績效評價、預(yù)算執(zhí)行、盤活存量、審計等情況掛鉤，精準(zhǔn)審核下年度項(xiàng)目實(shí)際需求金額，對低效、無效項(xiàng)目的預(yù)算資金一律削減或取消，有效解決了預(yù)算與績效“兩張皮”的問題，2022年市級429個預(yù)算單位項(xiàng)目預(yù)算審減率達(dá)35.7％。為了提高預(yù)算透明度，各級政府積極完善預(yù)算信息公開制度，拓寬信息公開渠道。許多地方政府通過官方網(wǎng)站、政務(wù)新媒體等平臺，及時公開財政預(yù)算報告和預(yù)算執(zhí)行情況。在一些地區(qū)，不僅公開預(yù)算收支的總體規(guī)模，還細(xì)化公開具體項(xiàng)目的預(yù)算安排和執(zhí)行進(jìn)度，如教育、醫(yī)療衛(wèi)生等民生領(lǐng)域的項(xiàng)目資金使用情況，使公眾能夠清晰了解財政資金的來源和去向，加強(qiáng)了公眾對財政預(yù)算的監(jiān)督。一些地方政府還定期舉辦新聞發(fā)布會，解讀財政預(yù)算政策，回應(yīng)社會關(guān)切，增強(qiáng)了政府與公眾之間的溝通和信任。3.2.2進(jìn)展從數(shù)據(jù)層面來看，財政預(yù)算編制轉(zhuǎn)型取得了顯著成效。以零基預(yù)算改革為例，安徽省在全面實(shí)施零基預(yù)算改革的首個完整年，省級就“擠”出無效財政資金超80億元，這充分顯示了零基預(yù)算在優(yōu)化財政資金配置、提高資金使用效率方面的積極作用。在績效預(yù)算方面，昆明市通過嚴(yán)格的績效目標(biāo)管理和績效評價，核減了大量不符合績效要求的預(yù)算資金，使財政資金更加注重效益，提高了公共服務(wù)的質(zhì)量和效果。在政策實(shí)施方面，各地積極落實(shí)相關(guān)政策，推進(jìn)財政預(yù)算編制轉(zhuǎn)型。在深化零基預(yù)算改革方面，2024-2025年，江蘇、浙江、湖南、吉林、寧夏、內(nèi)蒙古等多個省份發(fā)布深化零基預(yù)算改革方案，明確從編制2025年預(yù)算起，在全省（自治區(qū)）或部分地區(qū)實(shí)行零基預(yù)算編制方法。這表明零基預(yù)算改革正在逐步推廣，得到了各地政府的廣泛認(rèn)可和積極響應(yīng)，將對財政預(yù)算編制產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。在績效預(yù)算方面，各地不斷完善績效管理制度，加強(qiáng)績效評價結(jié)果的應(yīng)用。一些地區(qū)將績效評價結(jié)果與預(yù)算安排緊密掛鉤，對績效評價優(yōu)秀的項(xiàng)目給予優(yōu)先支持和資金獎勵，對績效評價不達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目減少預(yù)算撥款或暫停項(xiàng)目實(shí)施，促進(jìn)了預(yù)算單位對績效管理的重視，推動了財政資金使用效益的提升。預(yù)算透明度也得到了顯著提升。越來越多的地區(qū)能夠及時、全面地公開財政預(yù)算信息，公眾對財政預(yù)算的關(guān)注度和參與度不斷提高。通過公開透明的預(yù)算編制和執(zhí)行過程，增強(qiáng)了政府財政活動的公信力，促進(jìn)了政府與公眾之間的良性互動，為財政預(yù)算編制轉(zhuǎn)型營造了良好的社會環(huán)境。四、中國財政預(yù)算編制轉(zhuǎn)型的案例分析4.1延安市績效預(yù)算轉(zhuǎn)型案例4.1.1案例背景延安市在開展績效預(yù)算轉(zhuǎn)型前，面臨著一系列嚴(yán)峻的財政壓力和發(fā)展需求挑戰(zhàn)。從財政壓力來看，能源價格的低位運(yùn)行對延安市的經(jīng)濟(jì)和財政收入產(chǎn)生了顯著的負(fù)面影響。延安市作為資源型城市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展在一定程度上依賴于能源產(chǎn)業(yè)，能源價格的波動直接影響到財政收入的穩(wěn)定性。隨著能源價格持續(xù)走低，財政收入增速放緩，財政收支平衡的壓力不斷增大。在這種情況下，傳統(tǒng)的財政預(yù)算編制模式難以有效應(yīng)對財政資金緊張的局面，資金配置效率低下，無法滿足日益增長的公共服務(wù)需求，進(jìn)一步加劇了財政收支矛盾。社會各界對提升公共服務(wù)水平的呼聲日益高漲，對教育、醫(yī)療、社會保障等領(lǐng)域的關(guān)注度和期望不斷提高。民眾希望能夠享受到更加優(yōu)質(zhì)、公平的公共服務(wù)，這對財政預(yù)算提出了更高的要求。然而，傳統(tǒng)的預(yù)算編制模式側(cè)重于資金的分配，對資金使用的效益和效果關(guān)注不足，導(dǎo)致財政資金在公共服務(wù)領(lǐng)域的投入未能充分發(fā)揮作用，公共服務(wù)的質(zhì)量和效率難以滿足民眾的需求。在教育領(lǐng)域，部分學(xué)校的教學(xué)設(shè)施陳舊、師資力量薄弱，財政資金的投入未能有效改善這些問題；在醫(yī)療領(lǐng)域，一些基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)的醫(yī)療設(shè)備落后、醫(yī)療技術(shù)水平有限，無法為居民提供便捷、高效的醫(yī)療服務(wù)。這些問題迫切需要通過財政預(yù)算編制的轉(zhuǎn)型來解決，以提高財政資金的使用效益，提升公共服務(wù)水平，滿足社會發(fā)展的需求。4.1.2轉(zhuǎn)型措施延安市從多個方面采取了有力的轉(zhuǎn)型措施。在健全制度體系方面，自2013年起就積極推進(jìn)績效預(yù)算管理機(jī)制的建立。市政府相繼印發(fā)了《市級財政專項(xiàng)資金預(yù)算編制管理辦法》《項(xiàng)目庫管理辦法》和《預(yù)算績效管理辦法》，從預(yù)算編制、項(xiàng)目庫管理和績效評價三個關(guān)鍵方面搭建起了制度框架，為績效預(yù)算的實(shí)施提供了制度保障。市財政局也出臺了《延安市預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2013-2015年）》，印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算績效管理的意見》，并建設(shè)了項(xiàng)目庫管理平臺系統(tǒng)，調(diào)整內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，新設(shè)績效評價科，專職負(fù)責(zé)績效評價工作，從組織和人員層面確保了績效預(yù)算管理工作的有序開展。2016年，延安市委、市政府提出“全面推進(jìn)績效預(yù)算，實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)全覆蓋”的總體要求，市財政局又先后制定了《績效預(yù)算管理內(nèi)部工作規(guī)程》《市級預(yù)算單位編報預(yù)算績效目標(biāo)指導(dǎo)意見》《市級預(yù)算單位財政管理績效綜合評價辦法》，進(jìn)一步完善了績效預(yù)算管理制度體系。為了強(qiáng)化績效理念，延安市財政局提出“花錢先問效，無效必問責(zé)”的理念，致力于用2年時間構(gòu)建“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程績效預(yù)算管理新機(jī)制，將績效管理全面融入預(yù)算管理工作的各個環(huán)節(jié)。通過這種方式，“倒逼”各預(yù)算單位重視財政資金的使用效益，提高財政資金的使用績效。在預(yù)算編制過程中，嚴(yán)格績效目標(biāo)設(shè)定。要求績效目標(biāo)必須與部門職責(zé)、工作任務(wù)高度相關(guān)，無績效目標(biāo)的預(yù)算項(xiàng)目以及與部門職責(zé)、工作任務(wù)無關(guān)的預(yù)算項(xiàng)目不得列入部門預(yù)算。市財政局對項(xiàng)目單位申報的預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行全面梳理和嚴(yán)格審核，要求所有項(xiàng)目必須有明細(xì)資金測算，對無績效目標(biāo)、無明細(xì)支出測算或支出測算不夠細(xì)化的項(xiàng)目，一律不予安排預(yù)算。績效目標(biāo)由預(yù)算單位提出，經(jīng)費(fèi)科室初審、績效評價科審核后提交由分管局長、業(yè)務(wù)科室、評審中心、專家組成的績效目標(biāo)聯(lián)審會審核通過，確保績效目標(biāo)的科學(xué)性和合理性。在審核方式上，實(shí)行績效預(yù)算后，延安市財政預(yù)算審核的重點(diǎn)發(fā)生了轉(zhuǎn)變。從過去直接審項(xiàng)目，轉(zhuǎn)為先審績效目標(biāo)與部門職責(zé)和工作任務(wù)的匹配性，尤其是對市委、市政府重大決策部署的落實(shí)情況進(jìn)行重點(diǎn)審查，再審績效目標(biāo)指標(biāo)的科學(xué)性，然后審核預(yù)算項(xiàng)目與職責(zé)活動的關(guān)聯(lián)性、立項(xiàng)的必要性，最終合理確定項(xiàng)目預(yù)算額度。對偏離政府戰(zhàn)略目標(biāo)和部門績效目標(biāo)以及績效指標(biāo)不明確的項(xiàng)目不安排資金，績效偏低的少安排或不安排資金，有效提高了預(yù)算資金分配的科學(xué)性和合理性。在監(jiān)督問效方面，財政監(jiān)督的重點(diǎn)從合規(guī)性檢查轉(zhuǎn)向績效監(jiān)督和績效評價。完善績效評價報告制度和績效問責(zé)制度，加大績效信息公開力度，將績效評價結(jié)果與預(yù)算安排緊密掛鉤，并作為完善政策、分配資金、改進(jìn)管理的重要依據(jù)，形成了有效的監(jiān)督和激勵機(jī)制。為了提高業(yè)務(wù)水平，延安市財政局還多次安排業(yè)務(wù)座談會，與預(yù)算單位交流預(yù)算績效理論知識以及具體操作流程。2016年3月20日，專門邀請陜西省財政廳和西安市財政局業(yè)務(wù)處對全市500多名績效管理工作人員和縣區(qū)負(fù)責(zé)績效工作人員進(jìn)行指導(dǎo)培訓(xùn)，同時選派業(yè)務(wù)人員參加財政部舉辦的“2016年縣級預(yù)算績效培訓(xùn)班”，為預(yù)算資金績效目標(biāo)管理工作奠定了良好的人才基礎(chǔ)。4.1.3成效與經(jīng)驗(yàn)延安市的績效預(yù)算轉(zhuǎn)型取得了顯著的成效。在節(jié)支方面，通過對重點(diǎn)項(xiàng)目開展財政重點(diǎn)績效評價，根據(jù)評價結(jié)果優(yōu)化資金安排，取得了明顯的節(jié)支效果。在農(nóng)村信息綜合服務(wù)補(bǔ)助項(xiàng)目中，通過績效評價發(fā)現(xiàn)一些地理位置偏僻、人煙稀少、網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施差、信息員工作積極性不高的行政村，村信息服務(wù)站的服務(wù)效果不佳，沒有繼續(xù)全面保留設(shè)點(diǎn)的必要。基于此，從2016年開始，重新調(diào)整資金安排重心，項(xiàng)目資金由市級負(fù)擔(dān)，取消縣級配套，資金重點(diǎn)用于市、縣兩級農(nóng)業(yè)部門新型信息化服務(wù)建設(shè)和農(nóng)村綜合信息服務(wù)站示范點(diǎn)建設(shè)，不再用于平均發(fā)放農(nóng)村信息員工資和網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼。僅此一項(xiàng)，就將原來每年預(yù)算安排591萬元核減為140萬元，節(jié)約財政資金451萬元。資金使用效益得到了顯著提升。通過建立全過程績效預(yù)算管理機(jī)制，將績效管理貫穿于預(yù)算管理的全過程，“倒逼”各預(yù)算單位提高財政資金的使用效益。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，各預(yù)算單位更加注重項(xiàng)目的績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況，加強(qiáng)了對項(xiàng)目的管理和監(jiān)督，確保財政資金能夠發(fā)揮最大的效益。在教育領(lǐng)域，通過績效預(yù)算管理，資金能夠更加精準(zhǔn)地投入到改善教學(xué)設(shè)施、提高師資水平等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，提升了教育質(zhì)量；在醫(yī)療領(lǐng)域，資金能夠更好地用于更新醫(yī)療設(shè)備、培養(yǎng)醫(yī)療人才，提高了醫(yī)療服務(wù)水平。延安市的績效預(yù)算轉(zhuǎn)型也為其他地區(qū)提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。建立健全完善的制度體系是績效預(yù)算轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)保障。通過制定一系列的管理制度和辦法，明確了績效預(yù)算管理的各個環(huán)節(jié)和流程，為績效預(yù)算的實(shí)施提供了明確的指導(dǎo)和規(guī)范。強(qiáng)化績效理念是推動績效預(yù)算轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。只有讓各預(yù)算單位深刻認(rèn)識到績效管理的重要性，樹立“花錢先問效，無效必問責(zé)”的理念，才能從根本上提高財政資金的使用效益。嚴(yán)格的績效目標(biāo)設(shè)定和審核是確保績效預(yù)算質(zhì)量的核心。通過明確績效目標(biāo)與部門職責(zé)、工作任務(wù)的相關(guān)性，加強(qiáng)對績效目標(biāo)的審核，能夠有效提高預(yù)算資金分配的科學(xué)性和合理性。加強(qiáng)監(jiān)督問效和績效信息公開，將績效評價結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤，形成了有效的監(jiān)督和激勵機(jī)制，促進(jìn)了各預(yù)算單位積極提高績效水平。持續(xù)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和人才培養(yǎng)為績效預(yù)算轉(zhuǎn)型提供了有力的人才支持，確保了績效預(yù)算管理工作的順利開展。4.2湖南省零基預(yù)算改革案例4.2.1案例背景在政策要求方面，黨的二十屆三中全會首次把深化零基預(yù)算改革作為財稅體制改革、健全宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系的重要內(nèi)容，省委將其作為全省范圍內(nèi)統(tǒng)一部署落實(shí)黨的二十屆三中全會精神重點(diǎn)改革事項(xiàng)的第一項(xiàng)。在此背景下，湖南省積極響應(yīng)國家政策號召，全力推進(jìn)零基預(yù)算改革。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，湖南省面臨著日益復(fù)雜的財政收支形勢。一方面，經(jīng)濟(jì)增速換擋、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等因素導(dǎo)致財政收入增速放緩，財政增收面臨較大壓力。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級需要大量資金支持，新興產(chǎn)業(yè)的培育發(fā)展也尚處于起步階段，對財政資金的需求不斷增加，而財政收入的增長卻難以滿足這些需求。另一方面，民生保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提升等剛性支出需求持續(xù)增長，如在教育領(lǐng)域，為了提高教育質(zhì)量，需要加大對教育設(shè)施建設(shè)、師資隊(duì)伍培養(yǎng)的投入；在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，隨著人口老齡化的加劇和居民健康意識的提高，對醫(yī)療服務(wù)和保障的需求也不斷增加，這些都給財政支出帶來了沉重壓力。在這種財政收支矛盾突出的情況下，傳統(tǒng)的預(yù)算編制模式難以適應(yīng)新的形勢，亟需通過零基預(yù)算改革來提升預(yù)算編制的科學(xué)性、精準(zhǔn)性，打破預(yù)算基數(shù)和支出固化格局，提高財政資金配置效率和使用效益。4.2.2改革內(nèi)容在推動預(yù)算單位工作轉(zhuǎn)型方面，湖南省要求預(yù)算單位樹立全新的預(yù)算理念，打破以往依賴基數(shù)的思維定式，從“基數(shù)+增長”的傳統(tǒng)模式向“以零為基、以事定錢”的新模式轉(zhuǎn)變。各預(yù)算單位需要全面梳理自身的工作職責(zé)和任務(wù)，根據(jù)實(shí)際需求和績效目標(biāo)來申報預(yù)算項(xiàng)目和資金，不再以上一年度的支出為依據(jù)。這促使預(yù)算單位更加注重項(xiàng)目的必要性和效益性，提高了預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性。在編制辦公設(shè)備購置預(yù)算時，預(yù)算單位不能再按照以往的采購基數(shù)來申請資金，而是要詳細(xì)分析辦公設(shè)備的實(shí)際需求，如辦公人數(shù)的變化、設(shè)備的更新?lián)Q代需求等，根據(jù)這些因素重新確定購置數(shù)量和預(yù)算金額。完善預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系是改革的重要內(nèi)容之一。湖南省加快推進(jìn)財政支出標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，構(gòu)建了以基本支出標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)、基本公共服務(wù)支出標(biāo)準(zhǔn)、資產(chǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)為主體的財政支出標(biāo)準(zhǔn)體系。基本支出標(biāo)準(zhǔn)采取人均定額、物均定額、按比例計提等方法制定，確保人員經(jīng)費(fèi)和日常公用經(jīng)費(fèi)的合理安排。項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)行業(yè)類別、項(xiàng)目類型分類制定，針對不同類型的項(xiàng)目，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、科研項(xiàng)目、民生保障項(xiàng)目等，制定相應(yīng)的支出標(biāo)準(zhǔn)，提高項(xiàng)目預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。基本公共服務(wù)支出標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、公共服務(wù)狀況、支出成本差異、財政承受能力等因素制定，保障基本公共服務(wù)的公平性和可持續(xù)性。資產(chǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)資產(chǎn)配置量、耗用量、更新周期、采購價格等因素制定，加強(qiáng)資產(chǎn)管理，提高資產(chǎn)使用效率。加強(qiáng)財政資源統(tǒng)籌也是關(guān)鍵舉措。在專項(xiàng)資金統(tǒng)籌方面，嚴(yán)格控制專項(xiàng)資金數(shù)量，新增工作任務(wù)所需資金原則上通過既有專項(xiàng)資金解決，一般不新設(shè)專項(xiàng)資金。合理確定專項(xiàng)資金規(guī)模，根據(jù)事業(yè)發(fā)展需要動態(tài)調(diào)整，能增能減。推進(jìn)專項(xiàng)資金深度整合，相關(guān)部門每年會同財政部門，根據(jù)年度工作任務(wù)目標(biāo)制定專項(xiàng)資金安排總體方案，明確具體支出方向和金額，報本級人民政府審批，不得按內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)固化支出結(jié)構(gòu)，杜絕各管一塊“自留田”現(xiàn)象。在落實(shí)上級約束性目標(biāo)任務(wù)基礎(chǔ)上，部門將上級轉(zhuǎn)移支付與同領(lǐng)域本級專項(xiàng)資金統(tǒng)籌安排，統(tǒng)一制定資金分配方案，合力支持事業(yè)發(fā)展。在跨部門資金統(tǒng)籌方面，對黨委、政府部署的重大規(guī)劃、重點(diǎn)工程、重要任務(wù)，相關(guān)部門及時提出具體任務(wù)清單和資金需求，財政部門牽頭制定資金籌措方案，優(yōu)先通過統(tǒng)籌相關(guān)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)資金保障，確有不足的通過新增預(yù)算保障。對跨級次、跨區(qū)域的共同財政事權(quán)事項(xiàng)，根據(jù)支出責(zé)任實(shí)行省、市、縣分級共擔(dān)。對分屬不同部門但支持方向相近的專項(xiàng)資金，探索建立部門協(xié)同聯(lián)動機(jī)制，明確牽頭主管部門，推動目標(biāo)共商、政策共定、項(xiàng)目共管，避免重復(fù)投入。在單位資金統(tǒng)籌方面，按照“收入一個籠子、支出一個口子、預(yù)算一個盤子”的原則，將部門和單位取得的事業(yè)收入、經(jīng)營收入等各類單位資金全部納入部門或單位預(yù)算管理，未納入預(yù)算管理的不得安排支出。合理安排資金使用順序，單位資金可以滿足部門和單位支出需要時，不得申請新增財政撥款。4.2.3成果與啟示湖南省零基預(yù)算改革取得了顯著成果。在專項(xiàng)資金整合方面，通過嚴(yán)格控制專項(xiàng)資金數(shù)量和推進(jìn)深度整合，打破了以往專項(xiàng)資金分散、各自為政的局面，實(shí)現(xiàn)了資金的集中統(tǒng)籌使用。相關(guān)部門在制定專項(xiàng)資金安排總體方案時，能夠根據(jù)事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)和實(shí)際需求，將資金精準(zhǔn)投向關(guān)鍵領(lǐng)域和項(xiàng)目，提高了專項(xiàng)資金的使用效益。在一些產(chǎn)業(yè)扶持專項(xiàng)資金的整合中，將原本分散在多個部門、支持方向相近的資金進(jìn)行整合，集中支持優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和重點(diǎn)企業(yè)，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)的集聚發(fā)展和競爭力提升。財力保障提升方面，通過科學(xué)合理的預(yù)算編制和財政資源統(tǒng)籌，湖南省在保障基本民生、重大戰(zhàn)略任務(wù)等方面的財力得到了有效提升。在“三保”支出方面，按照政策標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際需求，足額保障了基本民生、工資和運(yùn)轉(zhuǎn)支出，確保了基層政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和社會的穩(wěn)定。在重大戰(zhàn)略任務(wù)保障上，圍繞省委、省政府的決策部署，如產(chǎn)業(yè)升級、鄉(xiāng)村振興等，加大了資金投入力度，為這些戰(zhàn)略任務(wù)的順利實(shí)施提供了堅(jiān)實(shí)的財力支持。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中，通過整合各類涉農(nóng)資金，加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村人居環(huán)境改善等方面的投入，有力地推動了鄉(xiāng)村振興的進(jìn)程。湖南省零基預(yù)算改革為其他地區(qū)提供了寶貴的啟示。明確的政策導(dǎo)向和堅(jiān)定的改革決心是改革成功的前提。湖南省積極響應(yīng)國家政策，將零基預(yù)算改革作為財稅體制改革的重要任務(wù)，省委、省政府高度重視，為改革提供了有力的政策支持和組織保障。完善的制度建設(shè)是改革的關(guān)鍵支撐。通過構(gòu)建全面的財政支出標(biāo)準(zhǔn)體系和規(guī)范的預(yù)算管理流程，為零基預(yù)算改革提供了制度保障，確保了改革的有序推進(jìn)。強(qiáng)化財政資源統(tǒng)籌是提高資金使用效益的重要途徑。通過加強(qiáng)專項(xiàng)資金、跨部門資金和單位資金的統(tǒng)籌，打破了資金使用的部門和層級壁壘，實(shí)現(xiàn)了資金的優(yōu)化配置，提高了財政資金的整體效益。注重改革的系統(tǒng)性和協(xié)同性，將零基預(yù)算改革與其他財政改革，如預(yù)算績效管理、財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革等有機(jī)結(jié)合，形成改革合力，共同推動財政管理水平的提升。五、中國財政預(yù)算編制轉(zhuǎn)型面臨的挑戰(zhàn)與問題5.1體制機(jī)制障礙5.1.1預(yù)算管理體制不完善在預(yù)算分配權(quán)方面，目前存在著劃分不夠清晰和統(tǒng)一的問題。雖然《預(yù)算法》對預(yù)算管理職權(quán)做出了規(guī)定，但在實(shí)際操作中，財政部門與其他部門之間、不同層級政府之間的預(yù)算分配權(quán)仍存在模糊地帶。一些專項(xiàng)資金的分配，財政部門和相關(guān)業(yè)務(wù)部門都有一定的話語權(quán)，容易導(dǎo)致權(quán)力交叉和責(zé)任不清，使得預(yù)算資金分配缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，難以形成合力，降低了資金使用效率。在一些地方，對于教育專項(xiàng)資金的分配，教育部門和財政部門可能會因各自的利益訴求和工作重點(diǎn)不同，在資金分配的項(xiàng)目、額度和使用方向上產(chǎn)生分歧，影響了教育資源的合理配置。部門間協(xié)調(diào)配合不暢也是預(yù)算管理體制中的突出問題。預(yù)算編制涉及多個部門，需要各部門密切協(xié)作，但在實(shí)際工作中，部門之間往往各自為政，缺乏有效的溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制。在編制科技研發(fā)預(yù)算時，科技部門負(fù)責(zé)提出項(xiàng)目需求和規(guī)劃，財政部門負(fù)責(zé)資金安排和審核，而相關(guān)科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)作為項(xiàng)目實(shí)施主體也需要參與其中。然而，由于部門間信息共享不及時、溝通渠道不暢通，導(dǎo)致科技部門提出的項(xiàng)目需求可能與財政部門的資金供給能力不匹配，科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)的實(shí)際需求也難以充分反映在預(yù)算編制中，使得預(yù)算編制缺乏科學(xué)性和合理性。5.1.2法律法規(guī)不健全現(xiàn)行的預(yù)算相關(guān)法律法規(guī)在對預(yù)算編制轉(zhuǎn)型的支持上存在明顯不足。預(yù)算法雖然對預(yù)算編制的基本原則、程序等做出了規(guī)定，但在一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)的規(guī)定較為籠統(tǒng)，缺乏具體的實(shí)施細(xì)則和操作指南。對于零基預(yù)算、績效預(yù)算等新型預(yù)算編制方法的應(yīng)用，預(yù)算法中沒有明確的規(guī)定和指導(dǎo)，導(dǎo)致在實(shí)際推行過程中缺乏法律依據(jù)，各地在執(zhí)行過程中標(biāo)準(zhǔn)不一，影響了改革的效果和推進(jìn)速度。在預(yù)算監(jiān)督方面，法律法規(guī)的規(guī)定也不夠完善。雖然人大等機(jī)構(gòu)對預(yù)算編制和執(zhí)行有監(jiān)督職責(zé)，但相關(guān)法律法規(guī)對于監(jiān)督的程序、方式、責(zé)任追究等方面的規(guī)定不夠明確和具體，使得監(jiān)督工作難以有效開展。對于預(yù)算編制中的違規(guī)行為，如虛報預(yù)算項(xiàng)目、挪用預(yù)算資金等，法律法規(guī)缺乏嚴(yán)格的處罰措施，導(dǎo)致一些部門和單位對預(yù)算編制不夠重視，違規(guī)行為時有發(fā)生，損害了預(yù)算的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。5.2技術(shù)與方法難題5.2.1預(yù)算編制技術(shù)落后在當(dāng)今數(shù)字化時代，數(shù)據(jù)已成為財政預(yù)算編制的關(guān)鍵要素，但我國部分地區(qū)在預(yù)算編制過程中，數(shù)據(jù)處理技術(shù)相對落后。許多基層財政部門仍依賴傳統(tǒng)的手工記錄和簡單的電子表格軟件進(jìn)行數(shù)據(jù)收集和整理，這不僅效率低下，而且容易出現(xiàn)數(shù)據(jù)錄入錯誤。在收集地方教育經(jīng)費(fèi)相關(guān)數(shù)據(jù)時，需要統(tǒng)計各學(xué)校的學(xué)生人數(shù)、教師數(shù)量、教學(xué)設(shè)施投入等多方面信息，若采用手工錄入和簡單電子表格處理，面對龐大的數(shù)據(jù)量，極易出現(xiàn)數(shù)據(jù)遺漏或錯誤，影響后續(xù)預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。在大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)快速發(fā)展的背景下，這些先進(jìn)技術(shù)在財政預(yù)算編制中的應(yīng)用仍不夠廣泛和深入。雖然一些發(fā)達(dá)地區(qū)開始嘗試運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)來輔助預(yù)算決策，但整體上，許多地區(qū)尚未建立起完善的財政數(shù)據(jù)挖掘和分析體系，無法充分利用海量的財政數(shù)據(jù)資源。在預(yù)測財政收入時，不能運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)全面分析經(jīng)濟(jì)形勢、產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢、稅收政策調(diào)整等多方面因素對財政收入的影響，導(dǎo)致預(yù)測結(jié)果與實(shí)際情況偏差較大。在分析稅收收入時，若僅依靠傳統(tǒng)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)和簡單的趨勢分析方法，而不借助大數(shù)據(jù)技術(shù)對企業(yè)經(jīng)營狀況、市場動態(tài)等多源數(shù)據(jù)進(jìn)行深入挖掘，很難準(zhǔn)確預(yù)測稅收收入的變化趨勢，影響財政預(yù)算編制的科學(xué)性和前瞻性。5.2.2缺乏科學(xué)的預(yù)算方法我國傳統(tǒng)的預(yù)算方法主要以基數(shù)法為主，這種方法在長期的預(yù)算編制實(shí)踐中暴露出諸多弊端，難以適應(yīng)財政預(yù)算編制轉(zhuǎn)型的需求。基數(shù)法以上一年度的支出為基數(shù)，結(jié)合一定的增長比例來確定本年度預(yù)算，其最大的問題在于忽視了實(shí)際情況的變化。在經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的今天，各領(lǐng)域的發(fā)展速度和需求都在不斷變化，以歷史數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的基數(shù)法無法及時、準(zhǔn)確地反映這些變化。隨著科技創(chuàng)新的加速，新興產(chǎn)業(yè)如新能源、生物醫(yī)藥等發(fā)展迅速，對研發(fā)投入、人才培養(yǎng)等方面的資金需求大幅增加。但在基數(shù)法下，這些新興產(chǎn)業(yè)的預(yù)算安排可能無法得到充分保障，因?yàn)轭A(yù)算主要依據(jù)歷史支出情況，而不是根據(jù)新興產(chǎn)業(yè)的實(shí)際發(fā)展需求和潛力來確定，導(dǎo)致財政資金無法精準(zhǔn)投入到新興產(chǎn)業(yè)中，制約了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。傳統(tǒng)預(yù)算方法缺乏對成本效益的充分考量。在編制預(yù)算時，沒有系統(tǒng)地對預(yù)算項(xiàng)目的成本進(jìn)行核算和分析，也沒有科學(xué)地評估項(xiàng)目實(shí)施后可能帶來的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算編制中，沒有全面考慮項(xiàng)目建設(shè)成本、運(yùn)營維護(hù)成本以及項(xiàng)目建成后對周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會福利提升等方面的效益，導(dǎo)致一些項(xiàng)目雖然完成了建設(shè)，但運(yùn)營成本過高，經(jīng)濟(jì)效益和社會效益卻不盡如人意，造成財政資金的浪費(fèi)。傳統(tǒng)預(yù)算方法的編制周期較短，一般在每年的第四季度開始編制下一年度的預(yù)算，編制時間通常只有幾個月。在如此短的時間內(nèi)，要完成對大量預(yù)算項(xiàng)目的審核、評估和資金分配，難以對每個項(xiàng)目進(jìn)行深入細(xì)致的分析和論證。各部門可能無法充分收集和整理相關(guān)信息，導(dǎo)致預(yù)算編制缺乏科學(xué)性和準(zhǔn)確性，為后續(xù)的預(yù)算執(zhí)行帶來困難。在編制教育預(yù)算時，由于時間緊迫，可能無法充分調(diào)研各學(xué)校的實(shí)際需求，如教學(xué)設(shè)備更新、師資培訓(xùn)等方面的具體情況，使得預(yù)算安排與實(shí)際需求脫節(jié)，影響教育事業(yè)的發(fā)展。5.3人員觀念與能力制約5.3.1人員觀念轉(zhuǎn)變困難在財政預(yù)算編制轉(zhuǎn)型過程中，相關(guān)人員觀念轉(zhuǎn)變困難成為阻礙轉(zhuǎn)型的一大因素。部分預(yù)算編制人員長期受傳統(tǒng)預(yù)算編制模式的影響，形成了思維定式，對新的預(yù)算理念和方法接受度較低。他們習(xí)慣于基數(shù)法預(yù)算編制方式，認(rèn)為這種方法操作簡單、穩(wěn)定可靠，對零基預(yù)算、績效預(yù)算等新型編制方法持懷疑態(tài)度，不愿意花費(fèi)時間和精力去學(xué)習(xí)和嘗試新方法。一些預(yù)算編制人員認(rèn)為零基預(yù)算編制過程繁瑣，需要對每個項(xiàng)目進(jìn)行重新評估和審核，工作量太大，而傳統(tǒng)的基數(shù)法可以快速確定預(yù)算額度，因此對零基預(yù)算改革存在抵觸情緒。部分領(lǐng)導(dǎo)干部對財政預(yù)算編制轉(zhuǎn)型的重要性和緊迫性認(rèn)識不足，缺乏推動轉(zhuǎn)型的積極性和主動性。在一些地方政府部門，領(lǐng)導(dǎo)更關(guān)注短期的經(jīng)濟(jì)增長和政績表現(xiàn)，認(rèn)為預(yù)算編制轉(zhuǎn)型短期內(nèi)難以看到明顯成效，不如將精力放在招商引資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等能夠帶來直接經(jīng)濟(jì)效益的工作上。這種觀念導(dǎo)致在預(yù)算編制轉(zhuǎn)型過程中，缺乏必要的政策支持和資源投入，影響了轉(zhuǎn)型的推進(jìn)速度和效果。一些領(lǐng)導(dǎo)干部對績效預(yù)算的重視程度不夠，沒有將績效理念貫穿于預(yù)算編制和執(zhí)行的全過程，在預(yù)算安排上仍然側(cè)重于傳統(tǒng)的項(xiàng)目支出，對項(xiàng)目的績效目標(biāo)和產(chǎn)出效果關(guān)注較少，使得績效預(yù)算改革難以深入開展。5.3.2專業(yè)能力不足預(yù)算編制人員的專業(yè)能力不足也是制約財政預(yù)算編制轉(zhuǎn)型的重要因素。在業(yè)務(wù)知識方面，部分預(yù)算編制人員對財政學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等相關(guān)專業(yè)知識掌握不夠扎實(shí)，對宏觀經(jīng)濟(jì)形勢和政策變化的分析能力較弱。在編制預(yù)算時，無法準(zhǔn)確把握經(jīng)濟(jì)形勢對財政收支的影響，不能根據(jù)政策導(dǎo)向合理調(diào)整預(yù)算安排。在經(jīng)濟(jì)下行壓力較大時，不能及時預(yù)測財政收入的下降趨勢，仍然按照以往的經(jīng)驗(yàn)編制預(yù)算，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)收支缺口。在技能方面，隨著財政預(yù)算編制轉(zhuǎn)型對信息化技術(shù)的要求不斷提高，一些預(yù)算編制人員缺乏必要的信息技術(shù)應(yīng)用能力。他們不熟悉大數(shù)據(jù)分析、財務(wù)管理軟件等工具的使用，無法利用這些技術(shù)手段提高預(yù)算編制的效率和準(zhǔn)確性。在數(shù)據(jù)收集和整理過程中，仍然依賴傳統(tǒng)的手工方式，效率低下且容易出錯；在預(yù)算分析和預(yù)測時，不能運(yùn)用數(shù)據(jù)分析工具對大量的財政數(shù)據(jù)進(jìn)行挖掘和分析，難以提供科學(xué)的決策依據(jù)。預(yù)算編制人員的溝通協(xié)調(diào)能力也有待提高。預(yù)算編制涉及多個部門和利益相關(guān)者，需要預(yù)算編制人員具備良好的溝通協(xié)調(diào)能力，以確保信息的準(zhǔn)確傳遞和各方意見的充分表達(dá)。然而，一些預(yù)算編制人員在與其他部門溝通時，存在信息傳達(dá)不清晰、協(xié)調(diào)不到位的問題，導(dǎo)致預(yù)算編制過程中出現(xiàn)誤解和矛盾，影響了預(yù)算編制的進(jìn)度和質(zhì)量。在與教育部門溝通教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算時，由于對教育部門的業(yè)務(wù)需求了解不深入，不能準(zhǔn)確傳達(dá)財政部門的預(yù)算政策和要求，導(dǎo)致雙方在預(yù)算安排上產(chǎn)生分歧，影響了教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算的科學(xué)性和合理性。六、推進(jìn)中國財政預(yù)算編制轉(zhuǎn)型的對策建議6.1完善體制機(jī)制6.1.1優(yōu)化預(yù)算管理體制明確預(yù)算分配權(quán)是優(yōu)化預(yù)算管理體制的關(guān)鍵。應(yīng)通過法律法規(guī)和制度建設(shè)，進(jìn)一步細(xì)化和明確財政部門與其他部門之間、不同層級政府之間的預(yù)算分配權(quán)。制定詳細(xì)的預(yù)算分配權(quán)清單，明確各部門在預(yù)算編制、資金分配等環(huán)節(jié)的職責(zé)和權(quán)限，避免權(quán)力交叉和責(zé)任不清的問題。在專項(xiàng)資金分配方面，建立聯(lián)合決策機(jī)制，由財政部門和相關(guān)業(yè)務(wù)部門共同參與，根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際需求、績效目標(biāo)和資金效益，科學(xué)合理地確定資金分配方案。對于教育專項(xiàng)資金的分配，教育部門負(fù)責(zé)提出項(xiàng)目需求和規(guī)劃，財政部門負(fù)責(zé)審核資金預(yù)算和績效目標(biāo)，雙方通過協(xié)商和論證，確保資金能夠精準(zhǔn)投向教育領(lǐng)域的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，提高教育資源的配置效率。加強(qiáng)部門間的協(xié)同配合至關(guān)重要。建立健全部門間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，搭建統(tǒng)一的預(yù)算編制信息平臺，實(shí)現(xiàn)各部門之間預(yù)算信息的實(shí)時共享和交流。在預(yù)算編制過程中，組織定期的部門聯(lián)席會議，共同商討預(yù)算編制中的重大問題和關(guān)鍵事項(xiàng)，促進(jìn)部門間的意見交流和共識達(dá)成。在編制科技研發(fā)預(yù)算時，科技部門、財政部門、科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)等相關(guān)主體應(yīng)通過信息平臺及時溝通項(xiàng)目需求、資金預(yù)算、技術(shù)可行性等信息，共同制定科學(xué)合理的預(yù)算方案。財政部門可以根據(jù)科技部門提供的項(xiàng)目信息和科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)的實(shí)際需求，合理安排資金，確保科技研發(fā)項(xiàng)目的順利實(shí)施，提高財政資金的使用效益。6.1.2健全法律法規(guī)體系完善預(yù)算相關(guān)法律法規(guī)是推進(jìn)財政預(yù)算編制轉(zhuǎn)型的重要保障。應(yīng)結(jié)合當(dāng)前財政預(yù)算編制轉(zhuǎn)型的需求，對預(yù)算法等相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修訂和完善，制定更加具體、可操作的實(shí)施細(xì)則和配套制度。明確零基預(yù)算、績效預(yù)算等新型預(yù)算編制方法的法律地位和實(shí)施要求，規(guī)范預(yù)算編制的程序、方法和標(biāo)準(zhǔn)，為預(yù)算編制轉(zhuǎn)型提供明確的法律依據(jù)。加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督方面的法律法規(guī)建設(shè)。細(xì)化人大等機(jī)構(gòu)對預(yù)算編制和執(zhí)行的監(jiān)督職責(zé)、程序和方式，明確監(jiān)督的重點(diǎn)內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。建立健全預(yù)算違法行為的責(zé)任追究機(jī)制，加大對虛報預(yù)算項(xiàng)目、挪用預(yù)算資金、違規(guī)調(diào)整預(yù)算等違法行為的處罰力度，提高違法成本，維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。對于違規(guī)挪用預(yù)算資金的行為，應(yīng)依法追究相關(guān)責(zé)任人的行政責(zé)任和刑事責(zé)任，并追回被挪用的資金，確保財政資金的安全和合理使用。6.2創(chuàng)新技術(shù)與方法6.2.1運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)在大數(shù)據(jù)時代，財政預(yù)算編制工作應(yīng)充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的高效收集、整合與分析。通過建立財政大數(shù)據(jù)平臺，全面匯聚財政收支、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民生保障等多領(lǐng)域的數(shù)據(jù)資源，打破數(shù)據(jù)孤島，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通。運(yùn)用數(shù)據(jù)挖掘和機(jī)器學(xué)習(xí)算法，對海量數(shù)據(jù)進(jìn)行深度分析，挖掘數(shù)據(jù)背后的規(guī)律和趨勢，為預(yù)算編制提供科學(xué)依據(jù)。在預(yù)測財政收入時，結(jié)合宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、行業(yè)發(fā)展動態(tài)、稅收政策調(diào)整等多源數(shù)據(jù)，運(yùn)用時間序列分析、回歸分析等方法，準(zhǔn)確預(yù)測財政收入規(guī)模和結(jié)構(gòu)變化，使預(yù)算編制能夠更加精準(zhǔn)地反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際情況。云計算技術(shù)的應(yīng)用也為財政預(yù)算編制帶來了諸多便利。它具有強(qiáng)大的計算和存儲能力，能夠快速處理復(fù)雜的預(yù)算數(shù)據(jù)，提高預(yù)算編制效率。云計算平臺支持多部門協(xié)同工作，不同地區(qū)、不同層級的財政部門和預(yù)算單位可以通過云端實(shí)時共享預(yù)算信息，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的實(shí)時更新和協(xié)同編輯，打破了時間和空間的限制，極大地提高了預(yù)算編制的協(xié)同性和效率。在編制跨地區(qū)的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算時，涉及多個地區(qū)的財政部門和相關(guān)單位，通過云計算平臺，各方可以實(shí)時溝通項(xiàng)目進(jìn)展、資金需求等信息，共同完成預(yù)算編制工作，避免了因信息溝通不暢導(dǎo)致的預(yù)算編制延誤和錯誤。人工智能技術(shù)在財政預(yù)算編制中的應(yīng)用也具有廣闊前景。通過人工智能算法，可以對預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行智能評估和風(fēng)險預(yù)警。在審核預(yù)算項(xiàng)目時，人工智能系統(tǒng)可以根據(jù)預(yù)設(shè)的規(guī)則和歷史數(shù)據(jù)，對項(xiàng)目的可行性、效益性、合規(guī)性等進(jìn)行快速評估，發(fā)現(xiàn)潛在的風(fēng)險點(diǎn)，并及時發(fā)出預(yù)警。人工智能還可以實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制的智能化輔助決策，根據(jù)預(yù)算目標(biāo)和約束條件，為決策者提供多種預(yù)算方案，并通過模擬分析評估各方案的實(shí)施效果，幫助決策者做出更加科學(xué)合理的決策。6.2.2推廣科學(xué)預(yù)算方法推廣零基預(yù)算方法，需要從理念轉(zhuǎn)變、流程優(yōu)化和標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)等多方面入手。在理念層面，加強(qiáng)對零基預(yù)算的宣傳和培訓(xùn)，使預(yù)算編制人員、預(yù)算單位和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)充分認(rèn)識到零基預(yù)算的優(yōu)勢和重要性，打破傳統(tǒng)基數(shù)法的思維定式，樹立以零為起點(diǎn)、以實(shí)際需求為導(dǎo)向的預(yù)算編制理念。在流程優(yōu)化方面，建立完善的零基預(yù)算編制流程。預(yù)算單位在編制預(yù)算時，要對每個預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行詳細(xì)的論證和評估，包括項(xiàng)目的目標(biāo)、實(shí)施計劃、成本效益分析等，提供充分的依據(jù)和詳細(xì)的說明。財政部門要加強(qiáng)對預(yù)算項(xiàng)目的審核，不僅要審核項(xiàng)目的合規(guī)性，更要關(guān)注項(xiàng)目的必要性和效益性，對不符合要求的項(xiàng)目堅(jiān)決予以調(diào)整或取消。在標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)方面，加快建立健全財政支出標(biāo)準(zhǔn)體系。根據(jù)不同行業(yè)、不同領(lǐng)域的特點(diǎn)，制定科學(xué)合理的支出標(biāo)準(zhǔn)，為零基預(yù)算編制提供明確的參考依據(jù)。在教育領(lǐng)域，制定教師工資、教學(xué)設(shè)備購置、校舍建設(shè)等方面的支出標(biāo)準(zhǔn)；在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，制定醫(yī)療設(shè)備采購、藥品費(fèi)用、醫(yī)療人員薪酬等方面的支出標(biāo)準(zhǔn)。通過完善的支出標(biāo)準(zhǔn)體系，確保零基預(yù)算編制的科學(xué)性和公平性，避免預(yù)算編制的隨意性和主觀性。推進(jìn)績效預(yù)算改革，關(guān)鍵在于建立科學(xué)的績效指標(biāo)體系和完善的績效評價機(jī)制。在績效指標(biāo)體系建設(shè)方面，結(jié)合不同預(yù)算項(xiàng)目的特點(diǎn)和目標(biāo)，制定具有針對性、可衡量性、相關(guān)性和時效性的績效指標(biāo)。對于教育項(xiàng)目，績效指標(biāo)可以包括學(xué)生的學(xué)業(yè)成績提升、綜合素質(zhì)發(fā)展、畢業(yè)升學(xué)率等；對于環(huán)保項(xiàng)目，績效指標(biāo)可以包括污染物減排量、環(huán)境質(zhì)量改善程度、生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)效果等。績效指標(biāo)要能夠準(zhǔn)確反映項(xiàng)目的實(shí)施效果和社會效益，為績效評價提供客觀、準(zhǔn)確的依據(jù)。在績效評價機(jī)制方面，完善績效評價的程序和方法。建立多元化的評價主體，包括財政部門、預(yù)算單位、第三方評價機(jī)構(gòu)和社會公眾等，確保評價結(jié)果的客觀性和公正性。采用定量評價與定性評價相結(jié)合的方法，綜合運(yùn)用數(shù)據(jù)分析、實(shí)地調(diào)研、問卷調(diào)查等手段，全面、深入地評價預(yù)算項(xiàng)目的績效。將績效評價結(jié)果與預(yù)算安排緊密掛鉤，對績效評價優(yōu)秀的項(xiàng)目，在后續(xù)預(yù)算中給予優(yōu)先支持和資金獎勵；對績效評價不達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目，減少預(yù)算撥款或暫停項(xiàng)目實(shí)施，并要求項(xiàng)目實(shí)施單位進(jìn)行整改，形成有效的激勵約束機(jī)制，推動預(yù)算單位不斷提高績效水平。6.3提升人員素質(zhì)6.3.1加強(qiáng)培訓(xùn)與宣傳針對財政預(yù)算編制轉(zhuǎn)型過程中涉及的新理念、新技術(shù)和新方法，開展有針對性的培訓(xùn)活動至關(guān)重要。可以定期組織預(yù)算編制人員參加專業(yè)培訓(xùn)課程，邀請財政領(lǐng)域的專家學(xué)者、實(shí)務(wù)工作者進(jìn)行授課，內(nèi)容涵蓋零基預(yù)算、績效預(yù)算的理論與實(shí)踐操作、大數(shù)據(jù)和人工智能在預(yù)算編制中的應(yīng)用、財政支出標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建與應(yīng)用等方面。在培訓(xùn)零基預(yù)算時，不僅要講解零基預(yù)算的概念和優(yōu)勢，還要通過實(shí)際案例分析，讓預(yù)算編制人員掌握零基預(yù)算的編制流程和方法，包括如何對預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行重新評估、如何制定科學(xué)合理的預(yù)算方案等。除了集中授課，還可以采用線上學(xué)習(xí)、小組討論、實(shí)地考察等多樣化的培訓(xùn)方式，滿足不同人員的學(xué)習(xí)需求，提高培訓(xùn)效果。組織預(yù)算編制人員到零基預(yù)算改革成效顯著的地區(qū)進(jìn)行實(shí)地考察，學(xué)習(xí)他們的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，與當(dāng)?shù)氐呢斦块T和預(yù)算單位進(jìn)行交流，深入了解改革過程中遇到的問題及解決措施。加強(qiáng)對財政預(yù)算編制轉(zhuǎn)型理念的宣傳，提高相關(guān)人員對轉(zhuǎn)型重要性的認(rèn)識也不容忽視。通過舉辦專題講座、研討會、發(fā)放宣傳資料等形式，向各級領(lǐng)導(dǎo)干部、預(yù)算編制人員和社會公眾宣傳財政預(yù)算編制轉(zhuǎn)型的背景、目標(biāo)、意義和主要內(nèi)容，使他們充分認(rèn)識到轉(zhuǎn)型是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新形勢、提高財政資金使用效益、提升財政管理水平的必然要求。在專題講座中，詳細(xì)介紹財政預(yù)算編制轉(zhuǎn)型對推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、保障民生改善、提升政府治理能力的重要作用，結(jié)合實(shí)際案例，如延安市績效預(yù)算轉(zhuǎn)型后在節(jié)支和提升資金使用效益方面取得的顯著成效，讓聽眾深刻理解轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)意義。利用政府官方網(wǎng)站、政務(wù)新媒體等平臺，及時發(fā)布財政預(yù)算編制轉(zhuǎn)型的政策解讀、工作動態(tài)和改革成果，增強(qiáng)公眾對轉(zhuǎn)型工作的了解和支持，營造良好的改革氛圍。在政府官方網(wǎng)站設(shè)立財政預(yù)算編制轉(zhuǎn)型專欄，定期發(fā)布相關(guān)政策文件、改革進(jìn)展情況和典型案例，方便公眾查閱和了解。6.3.2建立人才激勵機(jī)制建立健全人才激勵機(jī)制，對于吸引和留住優(yōu)秀的財政預(yù)算編制人才，激發(fā)他們的工作積極性和創(chuàng)造力具有重要意義。在薪酬待遇方面，應(yīng)制定合理的薪酬體系，充分考慮財政預(yù)算編制工作的專業(yè)性和重要性，確保預(yù)算編制人員的薪酬水平與他們的工作付出和貢獻(xiàn)相匹配。對于在預(yù)算編制工作中表現(xiàn)突出、取得顯著成績的人員，給予相應(yīng)的物質(zhì)獎勵，如獎金、績效工資提升等，以激勵他們更加努力地工作。對于在零基預(yù)算改革中，成功優(yōu)化預(yù)算項(xiàng)目、節(jié)約大量財政資金的預(yù)算編制人員，給予豐厚的獎金獎勵，并在績效考核中給予優(yōu)秀評價，提高其績效工資水平。在職業(yè)發(fā)展方面，為預(yù)算編制人員提供廣闊的晉升空