建設兼顧老年人需求的智慧社會工作方案

堅持穩中求進工作總基調，立足新發展階段，完整、準確、全面

貫徹新發展理念，構建新發展格局，堅持黨委領導、政府主導、社會

參與、全民行動，實施積極應對人口老齡化國家戰略，以加快完善社

會保障、養老服務、健康支撐體系為重點，把積極老齡觀、健康老齡

化理念融入經濟社會發展全過程，盡力而為、量力而行，深化改革、

綜合施策，加大制度創新、政策供給、財政投入力度，推動老齡事業

和產業協同發展，在老有所養、老有所醫、老有所為、老有所學、老

有所樂上不斷取得新進展，讓老年人共享改革發展成果、安享幸福晚

年。

一、發展目標

“十四五”時期，積極應對人口老齡化國家戰略的制度框架基本

建立，老齡事業和產業有效協同、高質量發展，居家社區機構相協調、

醫養康養相結合的養老服務體系和健康支撐體系加快健全，全社會積

極應對人口老齡化格局初步形成，老年人獲得感、幸福感、安全感顯

著提升。

養老服務供給不斷擴大。覆蓋城鄉、惠及全民、均衡合理、優質

高效的養老服務供給進一步擴大，家庭養老照護能力有效增強，兜底

養老服務更加健全，普惠養老服務資源持續擴大，多層次多樣化養老

服務優質規范發展。

老年健康支撐體系更加健全。老年健康服務資源供給不斷增加，

配置更加合理，人才隊伍不斷擴大。家庭病床、上門巡診等居家醫療

服務積極開展。老年人健康水平不斷提升，健康需求得到更好滿足。

為老服務多業態創新融合發展。老年人教育培訓、文化旅游、健

身休閑、金融支持等服務不斷豐富，圍繞老年人衣食住行、康復護理

的老年用品產業不斷壯大，科技創新能力明顯增強，智能化產品和服

務惠及更多老年人。

要素保障能力持續增強。行業營商環境持續優化，規劃、土地、

住房、財政、投資、融資、人才等支持政策更加有力，從業人員規模

和能力不斷提升，養老服務綜合監管、長期護理保險等制度更加健全。

社會環境更加適老宜居。全國示范性老年友好型社區建設全面推

近，敬老愛老助老的社會氛圍日益濃厚，老年人社會參與程度不斷提

高。老年人在運用智能技術方面遇到的困難得到有效解決，廣大老年

人更好地適應并融入智慧社會。

二、背景

“十三五”時期，在黨和國家重大規劃和政策意見引領下，我國

老齡事業發展和養老服務體系建設取得一系列新成就。一是老齡政策

法規體系不斷完備。涉老相關法律法規、規章制度和政策措施不斷完

善，老年人權益保障機制、優待政策等不斷細化，養老服務體系建設、

運營、發展的標準和監管制度更加健全。二是多元社會保障不斷加強。

基本社會保險進一步擴大覆蓋范圍，企業退休人員養老保險待遇和城

鄉居民基礎養老金水平得到提升。穩步推進長期護理保險試點工作，

明確了兩批共49個試點城市，在制度框架、政策標準、運行機制、管

理辦法等方面作出探索。商業養老保險、商業健康保險快速發展。三

是養老服務體系不斷完善。“十三五”期間，全國各類養老服務機構

（包括養老機構、社區養老服務機構，下同）和設施從11.6萬個增加

到32.9萬個，床位數從672.7萬張增加到821萬張。各級政府持續推

進公辦養老機構建設，加強特困人員養老保障，對經濟困難的高齡、

失能（含失智，下同）老年人給予補貼，初步建立農村留守老年人關

愛服務體系。居家社區養老服務發展迅速，機構養老服務穩步推進，

普惠養老專項行動順利實施。四是健康支撐體系不斷健全。老年人健

康水平持續提升，2020年人均預期壽命提高至77.9歲，65歲及以上

老年人在基層醫療衛生機構免費獲得健康管理服務。醫養結合服務有

序發展，照護服務能力明顯提高，2020年全國兩證齊全（具備醫療衛

生機構資質，并進行養老機構備案）的醫養結合機構5857家，床位數

達到158萬張。五是老齡事業和產業加快發展。老年教育機構持續增

加，老年人精神文化生活不斷豐富，更多老年人積極參與社區治理、

文教衛生等活動。老年宜居環境建設積極推進，老年人權益保障持續

加強。老年用品制造業和服務業加快轉型升級，科技化水平顯著提升,

教育培訓、文化娛樂、健康養生、旅居養老等融合發展的新業態不斷

涌現。

“十四五”時期，我國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程。

黨中央把積極應對人口老齡化上升為國家戰略，在《中華人民共和國

國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中作

了專門部署。人口老齡化是人類社會發展的客觀趨勢，我國具備堅實

的物質基礎、充足的人力資本、歷史悠久的孝道文化，完全有條件、

有能力、有信心解決好這一重大課題。同時也要看到，我國老年人口

規模大，老齡化速度快，老年人需求結構正在從生存型向發展型轉變,

老齡事業和養老服務還存在發展不平衡不充分等問題，主要體現在農

村養老服務水平不高、居家社區養老和優質普惠服務供給不足、專業

人才特別是護理人員短缺、科技創新和產品支撐有待加強、事業產業

協同發展尚需提升等方面，建設與人口老齡化進程相適應的老齡事業

和養老服務體系的重要性和緊迫性日益凸顯，任務更加艱巨繁重。

三、完善老年健康支撐體系

完善健康教育和健康管理。開發老年健康教育科普教材，通過老

年健康宣傳周等多種活動，利用多種傳播媒介普及健康知識和健康生

活方式，提高老年人健康素養。落實基本公共衛生服務老年人健康管

理項目，做實老年人家庭醫生簽約服務。加強老年人群重大傳染病的

早期篩查、干預，鼓勵有條件的地方開展阿爾茨海默病、帕金森病等

祠經退行性疾病的早期篩查和健康指導。

實施老年健康促土工程。加強老年人群重點慢性病的早期篩查、

干預及分類指導，開展老年口腔健康、老年營養改善、老年癡呆防治

和心理關愛行動。推動老年健康領域科研戌果轉化，遴選推廣一批老

年健康適宜技術，提高基層的老年健康服務能力。發揮中醫藥在老年

病、慢性病防治等方面的優勢和作用。

增強醫療衛生機構為老服務能力。加強國家老年醫學中心建設，

布局若干區域老年醫療中心。加強綜合性醫院老年醫學科建設。支持

醫療資源豐富的地區將部分公立醫療機構轉型為護理院、康復醫院。

推動醫療衛生機構開展老年綜合征管理，促進老年醫療服務從單病種

模式向多病共治模式轉變。加快建設老年友善醫療機構，方便老年人

看病就醫。

推動醫療服務向居家社區延伸。支持有條件的醫療衛生機構為失

能、慢性病、高齡、殘疾等行動不便或確有困難的老年人提供家庭病

床、上門巡診等居家醫療服務。公立醫療機構為老年人提供上門醫療

服務，采取“醫療服務價格+上門服務費”方式收費。提供的醫療服務、

藥品和醫用耗材適用本醫療機構執行的醫藥價格政策，上門服務費可

由公立醫療機構自主確定。鼓勵社會力量開辦社區護理站。積極開展

社區和居家中醫藥健康服務。

開展安寧療護服務。推動醫療衛生機構按照“充分知情、自愿選

擇”的原則開展安寧療護服務。穩步擴大安寧療護試點，推動安寧療

護機構標準化、規范化建設。支持社區和居家安寧療護服務發展，建

立機構、社區和居家相銜接的安寧療護服務機制。加強對社會公眾的

生命教育。

豐富醫養結合服務模式。鼓勵大型或主要接收失能老年人的養老

機構內部設置醫療衛生機構，將養老機構內設醫療衛生機構納入醫聯

體管理，根據服務老年人的特點，合理核定養老機構舉辦的醫療機構

醫保限額。推動養老機構與周邊醫療衛生機構開展簽約合作，做實合

作機制和內容。到2025年，養老機構普遍具備醫養結合能力（能夠提

供醫療衛生服務或與醫療衛生機構開展簽約合作）。

增加醫養結合服務供給。實施社區醫養結合能力提升行動。積極

開展基本公共衛生服務老年健康與醫養結合服務項目。支持優撫醫院、

光榮院轉型，開展醫養結合服務。推動社區衛生服務中心與社區養老

服務機構、鄉鎮衛生院與特困人員供養服務設施（敬老院）、村衛生

室與農村幸福院毗鄰建設，采取多種有效方式實現資源整合、服務銜

接。

提升醫養結合服務質量。健全醫養結合標準規范體系。推動醫療

衛生、養老服務數據共享，完善醫養結合信息管理系統。推進“互聯

網+醫療健康”、“互聯網+護理服務”、“互聯網+康復服務”，發展

面向居家、社區和機構的智慧醫養結合服務。

四、增強發展要素支撐體系

強化示范引領。將培訓療養機構數量較多、分布集中的北京、大

連、青島、深圳、成都、杭州、秦皇島、蘇州、揚州、九江等確定為

重點聯系城市，支持更多符合條件的培訓療養機構轉型，打造一批轉

型優質項目，納入普惠養老專項行動，爭取在2022年年底前基本投入

運營。制定北戴河地區培訓療養機構轉型發展養老服務規劃，建設北

戴河地區培訓療養機構轉型發展養老服務集中示范區。

科學規劃布局新增用地。根據人口結構現狀和老齡化發展趨勢，

因地制宜提出養老服務設施用地的規模、標準和布局。科學編制供地

計劃，分階段供應規劃確定的養老服務設施用地，并落實到年度建設

用地供應計劃，做到應保盡保。涉及新增建設用地的，在土地利用年

度計劃中優先予以安排。制定支持發展養老服務業的土地政策，以多

種方式供應養老服務設施用地。

優化存量設施利用機制。在符合規劃的前提下，支持利用存量場

所改建養老服務設施，進一步簡化和優化存量土地用途的變更程序。

利用存量商業服務用地開展養老服務的，允許按照適老化設計要求適

當放寬戶均面積、租賃期限等土地和規劃要求。養老服務機構所使用

存量房屋在符合規劃且不改變用地主體的條件下適用過渡期政策，五

年內繼續按原用途和權利類型使用土地。研究制定過渡期后順暢接續

的政策措施，穩定養老服務機構預期。出臺支持依法利用集體建設用

地發展養老服務的實施細則和工作指引，由養老服務機構與村集體約

定土地使用和收益分配方案。

推動稅費優惠舉措落地。落實落細支持養老服務發展的稅費優惠

政策。落實養老服務機構用電、用水、用氣、用熱享受居民價格政策,

不得以土地、房屋性質等為理由拒絕執行相關價格政策，因難以計量

等操作性原因無法執行的，探索應用大數據等技術手段予以解決。

拓寬金融支持養老服務渠道。鼓勵金融機構按照市場化、法治化

原則，提供差異化信貸支持，滿足養老服務機構合理融資需求。鼓勵

探索以應收賬款、動產、知識產權、股權等抵質押貸款，滿足養老服

務機構多樣化融資需求。在依法合規、風險可控的前提下，審慎有序

探索養老服務領域資產證券化，支持保險資金加大對養老服務業的投

資力度，支持保險機構開發相關責任險及機構運營相關保險。

完善人才激勵政策。完善養老機構等級評定、質量評價等政策，

鼓勵聘用取得職業技能等級證書的養老護理員，推動行業專業化發展。

完善養老護理員薪酬待遇和社會保險政策。建立基于崗位價值、能力

素質、業績貢獻的工資分配機制，科學評價技能水平和業績貢獻，強

化技能價值激勵導向，促進養老護理員工資合理增長。對符合條件的

養老護理員按規定給予職業技能鑒定補貼。支持城鄉未繼續升學初高

中畢業生、農村轉移就業勞動者、城鎮登記失業人員等從事養老服務

業，引導其取得職業技能等級證書，按規定獲得補貼。建立健全從業

人員和為老志愿服務激勵褒揚機制。通過職業技能大賽等途徑加大社

會宣傳，支持地方探索將行業緊缺、高技能的養老服務從業者納入人

才目錄、積分落戶、市民待遇等政策范圍加以優待。

拓寬人才培養途徑。優化養老服務專業設置，結合行業發展新業

態，動態調整增設相關專業并完善教學標準體系，引導普通高校、職

業院校、開放大學、成人高校等加大養老服務人才培養力度。積極穩

要推進1+X證書（“學歷證書+若干職業技能等級證書”）制度。大力

推進養老領域產教融合，培育一批產教融合型養老企業，支持院校和

優質機構共建合辦養老服務實訓基地，探索將有條件的養老機溝發展

成實習實訓點。大力發展老年學、養老服務管理、健康服務與管理、

中醫養生學相關專業本科教育。引導有條件的高校開設老年學、老年

醫學、老年護理學、老年心理學、老年社會學、老年營養學、老年服

務與管理、老年社會工作等課程，鼓勵高校自主培養積極應對人口老

齡化相關領域的高水平人才，加大新技術新應用新業態的引才用人力

度，為智慧健康養老、老齡科研、適老化產品研發制造等領域培養引

進和儲備專業人才。落實醫師區域注冊制度，鼓勵醫務人員到醫養結

合機構（同時具備醫療衛生資質和養老服務能力的醫療衛生機閡或養

老機構）執業。在養老機構舉辦的醫療機構中工作的醫務人員，可參

照執行基層醫務人員相關激勵政策。

五、強化居家社區養老服務能力

建立老年人助餐服務網絡。綜合利用社區養老服務設施和閑置房

屋等資源，打造一批食材可溯、安全衛生、價格公道的標準化社區老

年食堂（助餐服務點）。重點補齊農村、遠郊等助餐服務短板，支持

當地養老服務機構、餐飲場所等增加助餐功能，推廣鄰里互助的助餐

模式。豐富和創新助餐服務提供機制，因地制宜采取中央廚房、社區

食堂、流動餐車等形式，降低運營成本，便利老年人就餐。

支持高質量多元化供餐。圍繞更好滿足老年人多層次多樣化就餐

需求，鼓勵助餐機構開發餐飲產品、豐富菜色品種、合理營養膳食。

建立助餐服務合理回報機制，由經營者根據實際服務成本和適度利潤

水平確定收費標準，引導更多市場主體參與助餐服務。引導外賣平臺

等市場主體參與助餐配送。推動助餐機構投保食品安全責任保險。

發展老年人助浴服務。支持社區助浴點、流動助浴車、入戶助浴

等多種業態發展，培育一批專業化、連鎖化助浴機構。研究制定老年

人助浴服務相關標準規范，加強養老護理員助浴技能培訓。支持助浴

服務相關產品研發，推廣應用經濟實用型產品。鼓勵助浴機構投保相

關保險，提高風險保障程度。

加強居家老年人巡訪關愛。建立居家養老巡訪關愛服務制度，實

行普遍巡訪和重點巡訪相結合，采取電話問候、上門探訪等多種形式,

運用互聯網、物聯網等技術手段，為老年人提供緊急救援服務。通過

“社工+鄰里+志愿者+醫生”相結合的方式，為特殊困難老年人提供身

心關愛服務。

提高老年人生活服務可及性。依托社區養老服務設施，引導社區

綜合服務平臺廣泛對接老年人需求，提供就近就便消費服務。組織和

引導物業企業、零售服務商、社會工作服務機構等拓展為老服務功能,

提供生活用品代購、餐飲外賣、家政預約、代收代繳、掛號取藥、精

和慰藉等服務。

培育老年人生活服務新業態。推動“互聯網+養老服務”發展，推

動互聯網平臺企業精準對接為老服務需求，支持社區養老服務磯構平

臺化展示，提供“菜單式”就近便捷為老服務，鼓勵“子女網上下單、

老人體驗服務”。培育城市級綜合信息平臺和行業垂直信息平臺。引

導有條件的養老服務機構線上線下融合發展，利用互聯網、大數據、

人工智能等技術創新服務模式。