PAGE1英國金融申訴專員制度申訴專員（Ombudsman），國內相關論文也譯作監察專員、督察專員、投訴專員甚至巡視員等，是1809年由瑞典國會首創的古老制度，國會當時任命了一名公共官員，負責調查公民對政府部門和法院的投訴。據初步統計，目前全球約120多個國家已建立了申訴專員制度。金融申訴專員（FinancialOmbudsman）起步相對較晚，是解決金融消費者針對金融服務/信貸提供商進行投訴的一項制度安排。據國際金融服務申訴專員體系網絡（InternationalNetworkofFinancialServicesOmbudsmanSchemes，INFO）統計，目前全球已有31個國家31個國家包括英國、美國、加拿大、法國、德國、意大利、西班牙、匈牙利、瑞士、愛爾蘭、馬恩島、希臘、丹麥、芬蘭、挪威、捷克、波蘭、立陶宛、奧地利、哈薩克斯坦、澳大利亞、新西蘭、馬亞西亞、印度、巴基斯坦、智利、秘魯、南非、博茨瓦納、塞內加爾、特立尼達和多巴哥等。建立了49個金融申訴專員體系。其中，英國金融申訴專員制度是“替代性糾紛解決機制”（AlternativeDisputeResolution，ADR）典型范本，其良好運作受到本國金融消費者、金融機構以及國際社會的廣泛認同31個國家包括英國、美國、加拿大、法國、德國、意大利、西班牙、匈牙利、瑞士、愛爾蘭、馬恩島、希臘、丹麥、芬蘭、挪威、捷克、波蘭、立陶宛、奧地利、哈薩克斯坦、澳大利亞、新西蘭、馬亞西亞、印度、巴基斯坦、智利、秘魯、南非、博茨瓦納、塞內加爾、特立尼達和多巴哥等。FOS2012年相關調查結果顯示，63%的被調查對象表示完全信任FOS；77%的被調查對象表示，將向朋友和家庭成員積極推薦FOS。一、基本情況（一）成立背景英國金融申訴專員制度起源于1981年保險公司自發組建的保險申訴專員。在全國消費者委員會的建議下，銀行申訴專員也于1986年成立。此后，還陸續出現了房屋建筑協會申訴專員、投資申訴專員等。以上不同爭議解決機制存在著管轄重疊、程序各異等弊端，使金融消費者無所適從。《2000年金融服務與市場法》（FinancialServiceandMarketAct2000）決定成立獨立、公正的新機構——金融申訴專員服務公司（FinancialOmbudsmanServiceLtd.,FOS），提供覆蓋全部金融業的“一站式”（One-Stop-Shop）投訴處理服務，以獨立性（independence）、可獲性(accessibility)、效率（efficiency）、公平合理（fairandreasonable）為總指導原則，力求公平（fairly）、合理(reasonably)、快捷(quickly)和非正式(Informally)地對金融消費糾紛進行裁決處理。（二）組織結構FOS是政府擔保的有限責任公司（byguaranttee），不能發行股票。FOS向金融服務監管局（FinancialServiceAuthority,FSA）——2013年4月1日后將對金融行為監管局（FinancialConductAuthority，FCA）按照《2000年金融服務與市場法》，2013年4月1日起，FSA被分拆為金融政策委員會（FPC）、審慎監管局（PRA）和金融行為監管局（FCA）三個新機構，原對FSA負責的機構轉而主要對FCA負責，下文中不再一一贅述。按照《2000年金融服務與市場法》，2013年4月1日起，FSA被分拆為金融政策委員會（FPC）、審慎監管局（PRA）和金融行為監管局（FCA）三個新機構，原對FSA負責的機構轉而主要對FCA負責，下文中不再一一贅述。FOS設有非執行董事會（non-executiveboard），董事由FSA任命。董事具有獨立性，一旦任命，FSA不能以任何與解決投訴事宜有關的理由罷免董事。董事會主席（Chairman）現任主席是尼古拉斯現任主席是尼古拉斯·蒙太古爵士（SirNicholasMontagu），他于2012年2月接替前任克里斯托弗·凱利爵士（SirChristopherKelly）。首席申訴專員（ChiefOmbudsman）目前首席申訴專員是娜塔麗目前首席申訴專員是娜塔麗·肯尼（NatalieCeeney），她同時兼任首席執行官。（三）經費來源FOS經費并非由政府撥款，2012-2013財年每一財年一般截至3月31日。預算總額為1.975億英鎊，大約折合3億美元。來源主要分為兩部分，一是金融機構所繳納年費（annuallevy）。根據金融機構的大小和類別不同，年費從100英鎊到30萬英鎊不等；二是案件收費(casefee)。被投訴機構必須支付該年度第4件（FOS每年免費為每家機構處理3件投訴）及以后案件費。目前，個案收費標準為500英鎊/件（涉及PPI支付保護保險（PaymentProtectionInsurance），是一種抵押貸款業務保險，借款人因生病、失業等原因，導致無法償還貸款時，由保險機構代償。本不適用于自由職業者，但由于邊界利潤高達80-90%，對商業銀行極具吸引力，后來不但突破適用于自由職業者，與信用卡捆綁銷售，且不告訴金融消費者信用卡收費標準。該金融產品的錯賣風險于2011年4月集中爆發，也是英國政府最終決定分拆FSA的最主要原因之一。投訴的，加收350英鎊），相對司法訴訟而言非常低廉每一財年一般截至3月31日。支付保護保險（PaymentProtectionInsurance），是一種抵押貸款業務保險，借款人因生病、失業等原因，導致無法償還貸款時，由保險機構代償。本不適用于自由職業者，但由于邊界利潤高達80-90%，對商業銀行極具吸引力，后來不但突破適用于自由職業者，與信用卡捆綁銷售，且不告訴金融消費者信用卡收費標準。該金融產品的錯賣風險于2011年4月集中爆發，也是英國政府最終決定分拆FSA的最主要原因之一。法院相關費用約為每個案件5000-10000英鎊。（四）受理投訴范圍FOS行使職權的主要法律依據是《2000年金融服務與市場法》和《2006年消費者信用法》（ConsumerCreditAct2006）。FSA監管手冊（FSA'shandbook）中的“爭議解決：投訴”部分進一步細化了FOS投訴處理程序。FOS主要受理三大類投訴：一是消費者與FSA所監管金融機構發生的爭議；二是消費者與自愿接受FOS提供服務的金融機構發生的爭議；三是與公平交易局(OfficeofFairTrading,OFT)批準設立的消費者信用服務機構之間發生的有關消費者信用貸款下一步，英國政府正考慮將消費者信用貸款業務全部移交新設立的FCA。下一步，英國政府正考慮將消費者信用貸款業務全部移交新設立的FCA。可向FOS投訴的消費者一般包括個人消費者（individuals）及其代表；小微企業（micro-enterprises）適用歐盟標準，指年營業額不超過200萬歐元或者雇員少于10人的小型企業或其代表，也包括小規模公益團體和低凈值信托（根據其營業額等衡量）。適用歐盟標準，指年營業額不超過200萬歐元或者雇員少于10人的小型企業或其代表，也包括小規模公益團體和低凈值信托（根據其營業額等衡量）。向FOS投訴，須經被投訴金融機構在8周內先行處理。一般情況下，6/7可由金融機構內部程序予以解決，僅有1/7會向FOS提出投訴。FOS規定的投訴時效為：所投訴事件發生之日起6年內；發現所投訴事件之日起3年內；收過金融機構處理決定之日起6個月內。涉及長期資本投資、按揭貸款的，最長不超過25年。二、投訴處理程序經金融機構內部投訴處理程序仍未能解決的爭議，消費者可通過電話、網站、書信等方式將該投訴案件提交FOS。FOS目前向社會公布08000234567、03001239123兩個投訴熱線電話（周一至周五8：00-20：00，周六9：00-13：00），同時，其以往公布的08450801800仍在使用，但近半數的消費者傾向使用第一個電話，可能是號碼易記的原因。向FOS投訴時，需要填寫投訴表格。具體投訴處理和爭議解決程序如下：（一）聯絡團隊初步處理收到消費者投訴后，聯絡團隊發現未經金融機構處理的，一律退回。經過金融機構處理的，聯絡團隊仍要從四個方面進行管轄權審查（jurisdictionchecks）：一是投訴案件是否屬于FOS管轄范圍；二是投訴案件是否符合時效規定；三是投訴人是否適格；四是是否屬于不予受理的17種情形FSA監管手冊中列述了17種排除受理情形：投訴者沒有或不可能遭受經濟損失、實質性損失或者不便；投訴者無理纏訴；投訴者的請求明顯沒有任何獲得支持的可能；被投訴的金融機構已經提供了補償方案，而FOS認為該補償對投訴者是公平合理的；投訴已經或者正在由其他類似的獨立爭端解決機制進行處理；投訴主要事實已經經過司法程序進行審理；投訴的主要內容更適宜由法院、仲裁機構或其他投訴機制處理；投訴主要內容已經進入司法程序，除非該程序中止等待FOS是否確定受理；投訴是關于金融機構商業判斷的合理性；投訴是關于投資業績表現的；投訴是關于金融機構與雇員的勞動關系的；投訴是金融機構依據信托關系進行業務自由裁量范疇的；投訴涉及其他適格投訴者，且未征得其他投訴者同意，且申訴專員認為投訴不經其他適格投訴者同意是不適當的。FSA監管手冊中列述了17種排除受理情形：投訴者沒有或不可能遭受經濟損失、實質性損失或者不便；投訴者無理纏訴；投訴者的請求明顯沒有任何獲得支持的可能；被投訴的金融機構已經提供了補償方案，而FOS認為該補償對投訴者是公平合理的；投訴已經或者正在由其他類似的獨立爭端解決機制進行處理；投訴主要事實已經經過司法程序進行審理；投訴的主要內容更適宜由法院、仲裁機構或其他投訴機制處理；投訴主要內容已經進入司法程序，除非該程序中止等待FOS是否確定受理；投訴是關于金融機構商業判斷的合理性；投訴是關于投資業績表現的；投訴是關于金融機構與雇員的勞動關系的；投訴是金融機構依據信托關系進行業務自由裁量范疇的；投訴涉及其他適格投訴者，且未征得其他投訴者同意，且申訴專員認為投訴不經其他適格投訴者同意是不適當的。聯絡團隊的消費者顧問可以自行處理一些簡單糾紛（如就明顯的誤會進行勸導）。無法處理的，移交案件處理團隊。(二)裁決員處理聯絡團隊的消費者顧問將不能解決的投訴案件移交給負責案件處理的裁決員（adjudicator），投訴案件此時轉化為收費案件。裁決員接手案件后，將根據案情居間調解并提出非正式的解決建議，促使雙方當事人達成和解。一般情況下，50%會達成和解。無法達成調解協議時，裁決員就案件做出評估意見（adjudicatorassessment），評估意見以消費者所喜歡的方式做出，可以是書面形式，也可以是電話通知形式。通常，裁決員會在評估意見中確定賠償數額，雙方當事人均接受時，投訴處理完畢。否則，任何一方均可要求將案件提交申訴專員做出最終裁定。這種情形非常少見，通常提交申訴專員處理的投訴案件占比低于10%。（三）申訴專員最終裁定案件被提交給申訴專員處理時，申訴專員將對投訴案件做出獨立復核，并根據需要在做出最終裁定前進行案件調查。申訴專員審理案件時，以書面審理為原則，確有必要時，申訴專員可能會舉行聽證（hearing）（事實上很少運用，迄今為止，共舉行過20次聽證）。通常，雙方當事人“誰主張誰舉證”。申訴專員的最終裁定以“公平合理”為原則，必須以書面形式做出。最終裁定所確定的救濟方式，一般是金錢賠償（2012年1月1日后最高不超過15萬英鎊）、返還利息、返還成本等方式，有時甚至是公開道歉、上門送鮮花等方式。申訴專員的最終裁定對于被投訴金融機構自動生效。如果消費者在規定時間內選擇接受最終裁定，則對當事人雙方均具有約束力；如果消費者明確表示拒絕接受（未在規定時限內通知申訴專員其接受最終裁定的，視為拒絕接受），則對當事人雙方均不具有約束力。消費者拒絕接受最終裁定時，可以向法院另行起訴。理論上，消費者也可以法院起訴FOS，要求法院進行司法審查（judicialreview）。但是，由于FOS受理投訴過程中，一般采用“稍微偏向消費者”（slightlybiastoconsumers）的原則，且FOS也有內設監督機制進行糾錯消費者或者金融機構對FOS所提供的爭議解決服務不滿，FOS內設有服務評估組負責調查客戶對其爭議解決服務的申訴，如果調查確實的，可根據申訴人的要求進行賠禮道歉或者補償客戶的合理支出等。如果客戶仍不滿意FOS機構的答復可以向獨立評估人（IndependentAssessor）進行申訴。獨立評估人是由董事會任命的，負責處理客戶對FOS機構服務質量的申訴，但不得干涉FOS裁決結果。獨立評估人經過調查認為FOS機構提供的服務確有不當的，可以向首席申訴專員提出改進建議如建議FOS機構賠禮道歉或向當事人支付合理補償等。消費者或者金融機構對FOS所提供的爭議解決服務不滿，FOS內設有服務評估組負責調查客戶對其爭議解決服務的申訴，如果調查確實的，可根據申訴人的要求進行賠禮道歉或者補償客戶的合理支出等。如果客戶仍不滿意FOS機構的答復可以向獨立評估人（IndependentAssessor）進行申訴。獨立評估人是由董事會任命的，負責處理客戶對FOS機構服務質量的申訴，但不得干涉FOS裁決結果。獨立評估人經過調查認為FOS機構提供的服務確有不當的，可以向首席申訴專員提出改進建議如建議FOS機構賠禮道歉或向當事人支付合理補償等。三、透明度與信息公開透明度的提高以及更多的信息披露，有助于公眾監督FOS，確保其公正處理投訴。FOS通過以下具體措施進行信息披露和信息公開：一是每6個月公布一次投訴量最大金融機構名單，進行“點名并羞辱”；二是公布FOS年度治理計劃和預算；三是發布FOS年報；四是發布申訴專員新聞；五是每3年對FOS進行一次外部審計并公布結果；六是發布與投訴程序有關的指引；七是自2013年起公布申訴專員的最終裁定。投訴案件的數量與類別分析FOS受理的投訴量非常大，且呈逐年遞增態勢。據統計，2011-2012財年，FOS共受理了1268798件初始咨詢和投訴，其中，電話咨詢與投訴673999件，書面咨詢與投訴594799件（詳見表1）。初始咨詢與投訴主要集中在支付保護保險（PPI），占投訴總量的25%；其次是抵押支持貸款，占21%；第三是銀行和信用卡收費，占7%。表1近5年來FOS受理的初始咨詢和投訴總量受理總量書面受理總量電話受理總量2008年7946483687064259422009年7898772899593999182010年9250954769554481402011年10123715507584616132012年1268798594799673999單位：件FOS每年需要提交裁決員的新案件數量也比較大，基本上逐年遞增。表2近5年來FOS當年受理新案件數量當年受理新案件數量涉及銀行業案件數量涉及投資和養老金案件數量涉及保險（不含PPT）案件數量PPI案件數量數量（件）占比（%）數量（件）占比（%）數量（件）占比（%）數量（件）占比（%）2008年1230896923856.52656521.51663413.5106528.52009年12747155038432226517.519102153106624.52010年16301271700442227814198381249196302011年2061216506331.51543731.52097810104597512012年26437564234241486221.52756310157716602011-2012財年內，提交裁決員的新案件共計264375件，較上一財年增長了28%左右（詳見表2）。據FOS統計，近年來，每年提交裁決員的新案件中70%來源于小微企業，投訴主要針對公司銀行業務。小微企業投訴涉及銀行業的，占總投訴量的69%；涉及保險業的，占28%；涉及投資方面的，占3%（見圖1）。圖1小微企業投訴案件類別占比（按行業進行分類）近年來，每年提交裁決員的新案件中，如按金融產品進行分類，投訴量前三名分別是支付保護保險（PPI）、信用卡和經常賬戶，分別占比60%、7%和6%。五、與相關機構的合作與分工（一）與監管機構的合作FOS與FSA、OFT以及其他監管機構相互合作，對涉及系統性問題的個案進行特殊處理。任何利益主體（例如金融行業和消費者團體）均可提出其認為具有“潛在廣泛影響”的事件。FSA、OFT聯合FOS確認是否屬于“影響比較廣泛”事件，是否應當啟動“廣泛影響程序”（widerimplicationprocess）。如果屬于“影響比較廣泛”的事件，由監管機構進行相應處理可能更為有效時，FOS將暫停處理該個案，交由監管機構采取監管行動。（二）與金融服務賠償計劃（FinancialServicesCompensationScheme，FSCS）的分工《2000年金融服務與市場法》要求FSA建立一個賠償計劃（compensationscheme），針對一