城鄉收入差距擴大：根本原因和現實選擇〔作者:___________單位:___________郵碼:___________〕

摘要城鄉收入差距擴大的根本原因有三：認識原因，體制原因，政策原因。相應的,解決城鄉收入差距擴大的現實選擇涉及三個方面:一是從根本上認識到農業對國民經濟開展所作出的奉獻，改變“重工輕農〞、“重城輕鄉〞的思想觀念；二是消除城鄉協調開展的體制性障礙,建立城鄉統一協調開展的新型體制；三是進一步完善財政支農政策。

關鍵詞城鄉收入差距擴大根本原因現實選擇

城鄉收入差距擴大問題，從世界各國的經濟開展來看，是傳統經濟向現代經濟轉變過程中必然出現的一個社會問題，是一個全世界普遍存在、絕非開展中國家或中國特有的社會問題。但是，城鄉收入差距問題在開展中國家顯得比擬嚴重，解決起來也相對困難。我國作為一個開展中國家，城鄉收入差距具有一定的經濟必然性，因我國正處于社會轉型時期，但在很大程度上也存在不合理性。這已引起政府和理論界的高度關注，圍繞著縮小城鄉收入差距，提高農民收入這個目標，政府采取了各種手段，進行了一系列改革：如對種糧農戶給予直接補貼；全面取消家業稅；在西部農村實行“兩免一補〞的義務教育等。但這些實施迄今為止并沒有取得明顯的效果(可能有政策時滯原因)，城鄉收入差距仍持續擴大(見下表)，已經超出公認的合理范圍，并在短期內難以控制。

數據來源,國家統計局?中國統計年鑒?，中國統計出版社2004年版。

一、城鄉收入差距擴大：根本原因

城鄉收入差距擴大的因素不是單一的，而是多方面的復雜因素所導致的。筆者認為，其根本原因有三：認識原因，體制原因，政策原因。

(一)認識原因

改革開放以來，我國始終把開展經濟作為首要目標，這本是非常明智的決策。但是，在經濟開展過程中，由于非農產業是經濟增長的主要源泉，以致于給人們一種錯誤的認識：城市對經濟開展奉獻大，而農村對經濟開展奉獻小。因而各級政府往往采取一些有利于城市開展的經濟政策。這樣的政策雖然在短期內推動了經濟的增長，但從長期來看，卻可能沒有考慮城鄉收入差距的進一步擴大而使社會總本錢付出昂貴的代價。另外，縱觀我國成立50多年的歷史，無不遺憾地看到，農業開展并非始終如一地排在國家經濟開展戰略的優先地位，事實上，往往是每當農業開展滯后構成國民經濟開展的“瓶頸〞制約時，政府才不得不一次又一次地“回過頭〞來解決棘手的農業問題。造成這種狀況的原因是什么呢？依我看，主要在于政府對農業開展在國民經濟開展過程中的戰略地位認識不夠。這也是造成城鄉收入差距擴大的原因之一。

(二)體制原因

城鄉分割的二元經濟結構體制的存在是導致我國城鄉收入差距存在并擴大的根本體制原因。在方案經濟體制下所形成的“城鄉分割的二元經濟結構體制〞，它是以二元戶籍制度為核心，包括二元就業制度，二元福利保障制度，二元教育制度，二元公共事業投入制度在內的一系列制度體系。這種制度安排，在一個國家實行人為的城鄉隔離政策，其本意是適應優先開展城市工業的需要，固定農業人口，來保證糧食供應，同時防止勞動力大規模地涌入城市。這一制度的實施與當時我國經濟開展相適應的。改革開放以來，為適應市場經濟體制的建立，對其進行了一系列改革，但這些改革并沒有動搖“二元經濟結構體制〞的根基。傳統體制下形成的城鄉二元分割局面仍然存在。具體表現在：第一、雖然我國對戶籍制度進行了改革，但這并沒有動搖二元戶籍的根基。即戶籍仍然與就業、醫療、保險、教育等利益緊密掛鉤。第二、就業方面，各級政府在促進城市就業方面制定了相對完善的就業政策，如：對重新創業的下崗人員提供了稅收、信貸、職業培訓等許多優惠措施，而對于雇用下崗人員的企業也給予稅收等方面的優惠。此外，一些大中城市為了保證城市居民就業，直接動用行政手段限制農民進入城市較好的行業和工種。如：在上世紀90年代中，北京、上海、南京等城市均出臺條例劃定農民工不能進入的行業和職業。而對于農村的剩余勞動力，沒有引起政府的足夠重視。多年來，雖然農村剩余勞動力也在通過各種方式不斷向非農產業轉移，但這種轉移大多是農民自發地、無序地、甚至是盲目地進行，調查結果顯示，有45.07%的外出打工農民是自己盲目尋找時機，36.68%的是通過親友介紹，只有不到10%的人是有組織地流動。由此可看出多數基層政府沒有采取相應措施引導農村的剩余勞動力有序流動外出打工，更為嚴重的是，對于在城市打工的農民工，不但不能得到當地政府的幫助，相反還受到一系列歧視，如：拖欠工資、同工不同酬等。第三、教育方面，政府對農村教育經費投入缺乏。雖然國家今年在西部農村實行“兩免一補〞的義務教育。但由于農村義務教育政府財政投入是實行縣鄉財政負擔體制，而在縣鄉財政困難的情況下，農村義務教育經費遠遠缺乏，導致教育資源緊缺。在免征農業稅后，這種狀況更加突出。在這種情況下，農村義務教育在師資、教學設施等方面均較城市差。第四、社會保障方面，社會保障的功能之一在于它通過社會保險、社會福利、社會救濟等方面的運作，縮小居民間收入差距，由于方案經濟體制歷史原因，我國實行的是城鄉分割的二元社會保障制度，目前，我國城市已根本建立以社會保險為主的社會保障體系，而農村社會保障始終處于國家社會保障的邊緣，根據2004年中國統計年鑒顯示，到2003年末，我國城市居民享受最低生活保障的人數為2246.8萬人，而農村僅為367.1萬人。這種狀況進一步擴大了城鄉之間的收入差距。

(三)政策原因

不合理的農業財政政策，是影響農民收入增長及造成城鄉差距擴大的另一原因。目前，我國財政支農政策不盡完善，主要表現在：其一是政府支持農業的資金總量缺乏。國家財政用于農業的支出，其絕對額雖然呈現出不斷增長的趨勢，但占財政總支出的比重卻不高，目前大致維持在7%~8%的水平。政府支農的低水平狀況與現在農業開展的要求很不適應。其二，地方財政農業支出增長不甚理想。地方財政農業支出比重呈下降趨勢，1991年為9.6%，1995年為7.9%，2003年那么下降為5.8%(2006年，馬海濤)。其三、有限的投入中有局部不能及時到位或根本不能到位，擠占、挪用現象嚴重，對支農資金的使用缺少監督保障，從總量上消減地方財政支農的規模。其四，財政支農結構不盡合理。即財政用于生產性的支出比重下降，而用于各項事業費的支出比重上升。這樣，導致生產力開展后勁缺乏，制約農民收入持續增長，進而導致城鄉收入差距擴大。

二、世界各國縮小城鄉差距的做法

(一)給貧困地區和農業稅收優惠。美國上世紀30年代起推行區域經濟均衡政策，對經濟興旺的地區多征稅，對經濟不興旺地區和農村少征稅。每年美國農業稅收總額只有200億元,僅占全國所得稅額的2.5%。印度在征收產品稅和個人所得稅時也對貧困地區給予特殊照顧，如印度“九五〞方案時征收的個人所得稅，可根據各邦的貧困人數、人均收入差距等參數來確定返還比例，從而縮小城鄉距差。

(二)開發落后地區。許多國家把促進落后地區的開展、縮小城鄉差異作為政策目標，日本實行“特種產業帶動模式〞，將奶牛飼養業作為北海道農村經濟的主導產業，專門制定“奶牛飼養振興法〞，為農戶提供低息貸款，鼓勵多渠道增加對奶牛飼養業的投入，建設現代化的大型畜產基地。到1980年，北海道的農業獲得了長足的進步。城鄉收入距差大大縮小。泰國在2001年實施“一區一品〞方案，鼓勵每個縣區重點開展本地最富特色的產品，從而形成當地品牌產品，帶動地方經濟的開展。為此，政府發動專業設計人員和技術力量幫助當地農民開發制作有特色、上檔次的土特產，并幫助農民翻開銷路。

(三)實行有效的轉移支付。據統計，轉移支付占中央財政收入的比重，日、韓超過了20%，意大利達30%，其支持目標是地方的醫療、教育、社會保障，重點向貧困地區傾斜。如：印度對喪失勞動能力的老年農民發放補貼；對貧困子女的教育給予補貼；對貧困人口購置糧食實行低價政策等；韓國發起了“新村運動〞,政府從提供水泥等生產資料開始,帶動企業、社會各方社會力量共同支持農村開展。1970~1980年韓國政府累計向新村運動投入2.8億韓元，取得顯著效果。農村面貌大為改觀，農民收入和生活水平迅速提高，城鄉差距明顯縮小。

(四)重視農村就業。韓國、印尼、馬來西亞重視農村勞動力轉移過程中的教育和培訓，推動農村剩余勞動力向第三產業轉移。如印尼人口比重從1970年的63%降至1994年41%；印度政府撥款推進國家農村就業保障方案，在鄉村地區創造更多的就業時機。

三、縮小城鄉收入差距：現實選擇

由于城鄉收入差距的形成原因復雜，解決難度很大，這就要求我們在積極借鑒國外的經驗與教訓的同時，深入分析我國社會的歷史和現實狀況的根底上，對如何縮小城鄉差距進行整體性、戰略性思考和設計。

(一)從根本上認識到農業對國民經濟開展所作出的奉獻，改變“重工輕農〞、“重城輕鄉〞的思想觀念。

在經濟開展過程中，從外表看，非農產業是經濟增長的主要源泉，但實質上農業為非農產業各部門生存和開展提供了重要條件。國際經濟社會開展的歷史說明，“農業是國民經濟的根底〞這話一點不假，但凡農業生產力水平較高的地區，工業化都取得了成功，但凡農業生產力水平較低的地區，工業化都遇到了這樣或那樣的問題。從這可以看出，農業對國民經濟開展的重要性。特別對于我國這樣一個農業大國，更是如此，農業農村經濟開展如何，可以說成為國家興衰和現代化事業成敗的關鍵因素之一。回憶我國開展歷程，新中國成立以來，我國農業農村經濟為國民經濟開展作出了重要的奉獻。一是為經濟社會開展提供了大量農產品；二是以剪刀差形式為國家工業化提供了重要的資金物質支持，據測算，1952~1990年，農民通過工農業產品價格差和其它形式為工業化建設提供了大約9500億元資金；三是以稅費形式為國家提供了重要的財源支持，據測算，稅費改革以前，農民一年向國家交納稅費約有1000億元；四是以征地方式為工業化提供重要的土地及資金支持。五是以進城務工形式為城市經濟開展提供重要的勞動力支持。從以上所述可知，農業的開展與工業開展息息相關，沒有農業的支持，就沒有工業的現代化，工業的開展就象無米之炊、無水之魚。總而言之，沒有農業的牢固根底和農業的積累與支持，就不可能有國家的自立和工業的開展；沒有農村的穩定和全面進步，就不可能有整個社會的穩定和全面進步；沒有農民的小康就不可能有全國人民的小康。農業豐，那么根底牢；農村穩，那么社會安；農民富，那么國家昌。只有近8億農民富裕，我國的小康社會才是真正名副其實，國民經濟才能實現可持續開展，才能從根本上縮小城鄉差距。鑒于此，必須重視農業和農村經濟的開展，堅持把農業和農村經濟放到整個國民經濟開展中統籌部署。從根本上改變“重工輕農〞、“重城輕鄉〞的思想觀念。

(二)消除城鄉協調開展的體制性障礙，建立有利于城鄉協調開展的新型體制。

其一，建立城鄉統一的戶籍制度，取消城市戶口所享有的社會保障、就業、教育等各個方面的特殊福利待遇。只有戶籍制度徹底實現了和這些特殊待遇脫鉤，才能說真正實現了城鄉戶口一體化。

其二，打破城鄉分割的就業制度，建立全國統一開放的勞動力市場，打破行業壟斷和地區壟斷。將農村剩余勞動力就業問題納入國家就業政策和就業效勞體系中，視同城市失業人口，并針對其特點提供有效的就業效勞。如：有的放矢的加強對農村勞動力的職業培訓，提高外出務工農村勞動力的就業競爭能力；為農村勞動力進城務工提供準確的信息，從而減少盲目轉移等。另外，積極組織勞務輸出，研究制定勞務輸出規劃，加快建立農村勞動力資源庫，通過多種形式的勞務輸出，拓寬就業渠道，增加農民收入。

其三，構建新型的農村社會保障制度。隨著城鎮化的推進，現行的土地保障、家庭保障已不適應社會經濟開展的需要。因此，應積極試行由國家、集體、農民個人共同出資、合理負擔的農村養老制度和農村醫療保險制度，實行農民最低生活保障制度。同時拓寬農村社保資金來源、多渠道籌集資金，即可考慮提高中央財政對農村社保資金的投入；發行社會保障彩票；開征社會保障稅等多渠道籌集社會保障基金。這樣真正做到使農民生有所靠、病有所醫、老有所養。

其四，加大農村教育的投入，特別是加大中央、省兩級財政對農村義務教育的投入，逐步建立城鄉統一的教育制度。如：可建立農村義務教育專項轉移支付制度。從而真正改善農村教育根底設施缺乏的狀況。

(三)進一步完善財政支農政策

加大財政對農村的支持力度，將過去的農村支持城市、農業支持工業逐步轉變為城市反哺農村、工業反哺農業。公共財政的“陽光〞應該逐步照耀到農村。可采取的具體措施有：一是要確保財政支農投入的增長，財政支農支出應該隨著經濟的開展和國家財力的增強而穩定增長，必須使財政支農支出的增長速度，超過其他支出的增長速度。二是加強農業和農村根底設施的投入，如：道路、電網建設、供水和通信、水土保持等，從而改善農村生產、生活及市場環境，加快農業經濟開展。三是加大農業科技投入，促進農業產業化，支持農業結構優化調整，以優化品種、提高質量、增加效益。從而增加農民收入。四是建立和完善農業保障機制及農業救助性支持體系。如：農業災害補助體系，農產品市場風險補助體系；建立和完善農業保險制度。五是健全財政監督機制，以確保國家支農資金及時全額到位。總