佛岡縣國土空間總體規劃（2021-2035年）

社會穩定風險評估報告

佛岡縣自然資源局

1項目概況

1.1項目背景

為深入貫徹落實《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的

若干意見》(中發〔2019〕18號)精神，落實《自然資源部關于全面開展國土空

間規劃工作的通知》(自然資發〔2019〕87號)，按照《廣東省人民政府關于加

快推進全省國土空間規劃工作的通知》（粵府函〔2019〕353號）的要求，為科

學構建佛岡縣國土空間規劃體系，加快推進佛岡國土空間規劃編制工作。

國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發

保護建設活動的基本依據。建立國土空間規劃體系并監督實施，將主體功能區規

劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多

規合一”，強化國土空間規劃對各項規劃的指導約束作用，國土空間規劃編制工

作意義重大，是佛岡縣全自然要素保護與開發利用的一次規劃重構。

在粵港澳大灣區建設上升為國家戰略的背景下，《廣東省推進粵港澳大灣區

建設三年行動計劃（2018-2020年）》明確提出以廣清一體化為示范，推動環珠

三角地區與大灣區一體化融合發展，廣清一體化已逐步實現從市級戰略到省級戰

略的跨越。目前，佛岡縣迎來“廣清一體化”“國家城鄉融合發展試驗區”“省級

產業轉移園”等一系列國家級和省級重大戰略舉措和重大發展機遇。結合新的發

展形勢和建設需要，著眼于未來，為了更好地可以與大灣區全面對接融合，分析

佛岡的發展條件，促進佛岡地區發展，進一步優化空間規劃，合理安排生產、生

活、生態等各類建設空間，形成和諧、有序的空間結構，拓展新的城市空間，提

升城市的整體品質，保證土地的集約節約高效利用，這需要依法制定科學、可實

施性強的國土空間規劃，建立與管理體制相對應的空間規劃體系。

根據廣東省發展和改革委員會制定的《廣東省發展改革委重大項目社會穩定

風險評估暫行辦法》，重大決策的社會穩定風險評估要從合法性、合理性、可行

性和可控性等方面開展。《佛岡縣國土空間總體規劃（2021-2035年）》是貫徹《中

共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》(中發〔2019〕

18號)精神，落實《自然資源部關于全面開展國土空間規劃工作的通知》(自然

資發〔2019〕87號)，按照《廣東省人民政府關于加快推進全省國土空間規劃工

1

作的通知》（粵府函〔2019〕353號）的要求，科學構建佛岡縣國土空間規劃體

系，建立國土空間規劃體系并監督實施，將主體功能區規劃、土地利用規劃、城

鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”，強化國土空

間規劃對各項規劃的指導約束作用，國土空間規劃編制工作意義重大，是佛岡縣

全自然要素保護與開發利用的一次規劃重構，必須結合佛岡的實際情況，對佛岡

縣未來發展可能帶來的社會穩定風險進行評估，并提出切實可行的風險防控措施

和緊急預案。

1.2項目組織

1.2.1編制主體

佛岡縣國土空間總體規劃編制主體為佛岡縣人民政府，佛岡縣自然資源局牽

頭負責規劃編制的統籌、指導和協調工作，做好與省、市自然資源主管部門、縣

有關單位、各鄉鎮（街道）的溝通對接，聯動推進縣級國土空間總體規劃編制工

作。

1.2.2技術單位

1、廣東省城鄉規劃設計研究院有限責任公司

始創于1958年，具備城鄉規劃、建筑工程設計、市政行業（道路工程）設計、

市政行業（給水工程、排水工程）風景園林工程設計、土地規劃、工程咨詢、工

程監理、招標代理等資質和資信，是廣州市首批認定總部企業和最具軟實力總部

企業、廣東省高新技術企業、廣東省守合同重信用企業、廣東省誠信示范企業、

“廣東省五一勞動獎狀”單位，連續十年獲評全國政府采購守合同重信用3A級企

業，通過ISO質量管理體系、環境管理體系、職業健康安全管理體系認證，同時

榮獲“全國文明單位”“全國總工會工人先鋒號”“全國住房城鄉建設系統先進集

體”等多項全國性榮譽稱號。

2、廣東中地土地房地產評估與規劃設計有限公司

成立于1992年，公司現具有住建部建筑設計、巖土勘察、工程監理、造價

咨詢四項甲級資質和規劃設計編制甲級，土地規劃甲級、市政行業設計乙級、風

2

景園林設計乙級、工程咨詢信用評價乙級、工程測量乙級等多項行業資質的綜合

性技術服務企業。已通過ISO9001質量管理、ISO14001環境管理和ISO45001職

業健康安全管理體系認證。

1.3項目方案

1.3.1規劃定位

本規劃是對佛岡縣域范圍內國土空間開發保護做出的總體安排和綜合部署，

是指導城鄉各類開發建設活動、開展國土空間資源保護利用與修復、制定空間發

展政策和實施國土空間規劃管理的藍圖，是編制相關專項規劃和詳細規劃的依

據。凡在規劃范圍內涉及國土空間和自然資源保護利用的各項政策、規劃的制定，

以及各類規劃建設管理活動，均應符合本規劃。

1.3.2規劃期限與范圍

本次規劃期限為2021年至2035年，近期至2025年，遠期至2035年，遠景

展望至2050年。規劃范圍包含縣域和中心城區兩個層次。縣域范圍包括石角鎮、

湯塘鎮、龍山鎮、水頭鎮、逕頭鎮、高崗鎮6個鎮，縣域總面積1295.23km2。

中心城區范圍包括石角鎮10個行政村，面積約92.05平方千米。

1.3.3規劃成果組成

規劃成果包括規劃文本、附表、圖件、說明、附件（專題研究報告和環境影

響評價、社會穩定等風險評估報告）和國土空間規劃“一張圖”數據庫。

1.3.4草案公示意見及采納情況

表1-1草案公示意見及采納情況表

意見采

序號修改意見說明

納情況

1建議留足工業發展空間采納重點保障平臺建設

積極對接最新《綠地系統專

2需進一步加強中心城區綠道、公園等公園綠地的覆蓋及建設采納

項規劃》成果及相關政策

3建議考慮點狀供地、三舊改造項目采納在規劃中考慮對相關圖斑

3

意見采

序號修改意見說明

納情況

進行落實

4建議國土空間規劃銜接省市“三線一單”的成果銜接采納已進行銜接

5建議優化道路斷面，預留非機動車道采納在下層次規劃中進行考慮

6

本次草案公示時間為2023年1月16日至2022年2月15日，為期30天。期間收到

市民意見5條，對市民意見做出合理的解釋說明，并對市民解釋縣級國土空間總

體規劃內容、意見對規劃內容理解有誤、相關政策或方案尚不明確等情況，給到

市民滿意的答復。

4

圖1-1規劃公示及聽證會過程圖

5

2評估概況

2.1評估目的

《規劃》編制方案社會穩定風險評估，目的是通過對編制和編制過程中可能

影響社會穩定的因素進行科學、系統的預測和分析，制定風險應對策略和預案，

以便統籌兼顧各種利益，從源頭上有效規避、預防、控制項目實施過程中可能產

生的社會穩定風險，為更好的確保項目順利動遷和建設管理提供保障；為政府審

核提供可靠的決策參考。

2.2評估單位

評估單位為廣東省城鄉規劃設計研究院有限責任公司。

廣東省城鄉規劃設計研究院有限責任公司始創于1958年，1983年正式掛牌

成立廣東省城鄉規劃設計研究院，原為廣東省住房和城鄉建設廳直屬事業單位，

2020年10月完成事業單位轉企，現為廣東省旅游控股集團有限公司二級企業。

廣東省城鄉規劃設計研究院有限責任公司具備城鄉規劃編制、建筑行業（建筑工

程）、市政行業（道路工程）、風景園林工程設計，工程咨詢、市政行業（給水工

程、排水工程）、測繪、土地規劃等資質與資信，通過ISO質量管理體系、環境

管理體系、職業健康安全管理體系認證，獲評為高新技術企業、廣東省守合同重

信用企業（連續十三年）、廣東省誠信示范企業，廣州市首批認定總部企業和最

具軟實力總部企業，榮獲“廣東省五一勞動獎狀”、“全國總工會工人先鋒號”、

“全國住房城鄉建設系統先進集體”、“全國文明單位”，并連續十年獲評“全國

政府采購守合同重信用3A級企業”。同時，承接涵蓋清遠市、區、縣、鎮和村的

各類規劃項目，提供各類規劃研究、規劃設計、技術咨詢、數據管理等服務，對

清遠城鄉發展目標任務和可行性進行研究、論證，充分掌握清遠城鄉規劃的現狀

和發展動態。

2.3評估原則

1、以人民為中心原則

6

統籌考慮發展需要與人民群眾承受能力，統籌考慮人民群眾長遠利益與現實

利益，切實維護人民群眾合法權益。

2、合法合理原則

評估重大事項必須依照法律、法規和政策，做到公開、公正，體現公平，符

合大多數人民群眾的意愿。

3、科學民主原則

依照相關法律法規和政策制定科學、規范的評估標準，深入調查研究，多渠

道、多方式、多層次征求意見，定性與定量分析相結合，充分論證，確保評估工

作全面、客觀、準確。

4、權責統一原則

由重大事項的承辦部門具體組織實施風險評估工作，按照“誰主管、誰負責”、

“誰決策、誰負責”、“誰審批、誰負責”的要求，對評估結論負責。

5、公平和效益原則

正確處理改革、發展、穩定的關系，把改革的力度、發展的速度與社會可承

受程度統一起來，實現政治效益、經濟效益的有機統一。

2.4評估依據

2.4.1相關法律、法規及政策文件

1、《中華人民共和國城鄉規劃法》；

2、《中華人民共和國土地管理法》；

3、《中華人民共和國環境保護法》；

4、《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》；

5、《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景

目標綱要》；

6、《粵港澳大灣區發展規劃綱要》；

7、《中共中央辦公廳國務院辦公廳印發〈關于在國土空間規劃中統籌劃定

落實三條控制線的指導意見〉的通知》；

8、《自然資源部關于全面開展國土空間規劃工作的通知》；

7

9、《廣東省縣級國土空間總體規劃編制技術指南（試行）》；

10、《廣東省國土空間總體規劃（2020-2035年）》（征求意見稿）；

11、《廣東省人民政府關于加快推進全省國土空間規劃工作的通知》；

12、《廣東省自然資源廳關于明確推進國土空間規劃工作有關問題的通知》；

13、《中共廣東省委廣東省人民政府關于建立國土空間規劃體系并監督實施

的若干措施》；

14、《廣州都市圈發展規劃》（征求意見稿）；

15、《清遠市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱

要》；

16、《清遠市國土空間總體規劃（2020-2035年）》（征求意見稿）；

17、《佛岡縣國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱

要》；

其他相關法律、法規及政策文件。

2.4.2規劃編制資料

《規劃》文本（過程稿）；

項目編制中形成的規劃成果、會議紀要、招標文件等；

項目收集到的職能部門意見、群眾意見、背景資料等。

2.5評估內容

1、合法性：草案與相關政策、規劃的相符性；市有關部門及各縣（市、區）

人民政府是否依據政策法規協調聯動，是否厘清部門權責，工作任務是否合理，

是否在權限內開展工作；相關前置審批文件及審批意見落實情況等。

2、合理性：草案是否符合多數群體利益，兼顧考慮各方現實訴求與長遠利

益；對影響生產生活等問題有無提出合理解決方案等。

3、可行性：相關部門對草案的相關政策、技術指標要求及采納落實情況；

是否經過科學嚴謹周密論證，各專項報告及其評審意見落實情況；市民支持度等。

4、可控性：是否建立規劃實施保障評估制度；宣傳解釋和輿論引導工作是

否充分，反對意見和輿情風險的情況。

8

2.6評估方法

1、文獻研究：研究相關政策法規、技術規范，研究編制技術要求。

2、問卷調查：線上線下開展穩評調查，了解廣大市民意見，獲取意見兼顧

對象的廣泛性和代表性，確保收集意見的真實性和全面性。

3、相關部門意見征詢：征求各縣（市、區）相關職能部門、鄉鎮代表意見。

4、輿情監控：監控草案公示后網絡輿情走勢及正負面觀點。

5、專家咨詢：舉辦專家咨詢，邀請城鄉規劃、土地管理、生態環境、市政

等領域專家把關識別項目風險。

9

3風險識別

3.1風險評估指標設計

根據國家、省、市建立國土空間規劃體系統一部署要求、《廣東省縣級國土

空間總體規劃編制技術指南（試行）》等文件要求，以及佛岡縣國土空間規劃

（2021-2035年）編制工作方案、佛岡縣國土空間總體規劃（2021-2035年）招

標文件用戶需求等文件要求，從合法性、合理性、可行性、可控性四方面制定風

險指標體系，共設計32項具體風險因素。

表3-1風險因素初步識別表

風險類型序號具體因素初步識別風險因素

開展國土空間規劃的必要性，與國家省市相關決

1法律法規

策部署的相符性

項目決策部門是否有相應的項目審批權并在權

決策權限

2限范圍內進行審批，是否按要求取得相關前置審

審批程序

批文件

合法性

堅持保護優先、集約節約，在資源環境承載能力

與國土空間開發適宜性評價的基礎上，優先劃定

底線約束不能進行開發建設的空間范圍，嚴格落實上級規

3

綠色發展劃的管控性要求和約束性指標，嚴守生態安全、

國土安全、糧食安全和歷史文化保護線，推動形

成綠色發展方式和生活方式。

是否符合佛岡縣大多數群眾的利益，堅持以人民

為中心，優化國土空間功能和布局，統籌生產、

以人為本

4生活、生態空間，增加開敞空間和公共活動空間，

提升品質

改善人居環境，實現高質量發展、高品質生活。

把群眾滿意度作為衡量規劃水平的標準。

是否制定涵蓋各相關部門的協作機制，研究規劃

重大問題，共同推進規劃編制工作。

合理性市縣規劃編制應同步推進，自上而下、上下聯動；

可根據實際，與鄉鎮國土空間規劃合并編制，協

同步推進同劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發

5

統籌協同邊界（以下簡稱“三條控制線”）。堅持陸海統籌，

確定海洋保護利用相關控制線；堅持城鄉協同，

推進城鄉基本公共服務均等化；堅持區域聯動，

控制全域國土空間總體開發強度，促進都市圈、

城市群有序發展。

10

風險類型序號具體因素初步識別風險因素

決策事項是否與本地經濟社會發展水平相適應，

規劃編制是否尊重規律，前瞻謀劃，科學分析，

6

根據自然稟賦、人文特色、城市發展階段特征和

因地制宜

需求，有針對性地開展規劃編制工作。

分類指導

是否兼顧了現實和長遠利益，堅持問題導向和目

7標導向，鼓勵規劃“留白”，給地方留有彈性空

間，確保規劃能用、管用、好用。

按照“政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參

與、科學決策”的工作組織方式要求，是否由佛

岡縣政府成立規劃編制領導小組領導小組，政府

8應成立規劃編制領導小組，主要領導為組長、相

關部門負責人為成員，負責審定工作方案、落實

工作經費、協調重大事宜、論證規劃成果，對規

劃重大問題進行協商決策。

是否成立工作小組，落實責任、部門協同，由自

然資源主管部門牽頭，聯合發展改革、財政、生

可行性態環境、城鄉建設、工業和信息化、農業農村、

9

水利、交通、能源、文化旅游、衛生健康等部門，

組建規劃編制專班，負責具體工作，建立協作聯

多方參與動機制，協調解決各類問題。

科學決策是否建立專家咨詢機制，發揮不同領域專家的作

10

用，提高規劃科學決策水平。

是否組建具備相應資質及專業能力技術團隊：注

重專業化與綜合性相結合，選擇具有空間規劃、

11土地管理、城鄉規劃、生態環境等專業背景的技

術單位，組建規劃編制技術團隊，承擔規劃編制

技術工作。

是否建立公眾參與機制，建立健全多方協商機

制，擴大公眾和社會各界參與程度，確保規劃方

案形成過程中以多種方式廣納民意、集中民智、

12

凝聚共識。決策方案是否充分考慮了群眾的接受

程度，是否超出大多數群眾的承受能力，是否得

到大多數群眾的支持。

13資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價。

14國土空間開發保護現狀評估。

15三條控制線評估與優化研究。

16國土空間規劃目標和戰略研究。

17基礎研究人口規模、用地發展趨勢和支撐關系研究。

可控性

18規范有效國土空間高品質利用和地域文化保護利用研究。

存量建設用地潛力再開發和國土空間供給策略

19

研究。

20自然保護地體系研究。

21自然資源保護與利用。

11

風險類型序號具體因素初步識別風險因素

22國土空間開發保護“一張圖”數據服務支撐。

23耕地和永久基本農田優化調整和保護利用。

24國土綜合整治和生態保護修復。

25國土安全及重大災害防治研究。

26產業空間布局及要素配置政策研究。

27綜合交通運輸體系建設及要素布局研究。

28鄉村振興和農業空間布局研究。

29環境影響評價研究。

30公眾參與咨詢專題。

是否建立規劃編制、審批、修改和實施監督全程

28陽光規劃

留痕制度

開門規劃

29是否實行規劃審查參編單位專家回避制度

媒體輿論導向及其影響。規劃是否得媒體支持，

是否協調安排有權威力、公信力的媒體公示規劃

30

媒體輿情編制成果，進行正面引導，是否受到媒體的關注

積極正向及輿論導向性的信息

是否存在不法分子蠱惑群眾阻撓編制工作，為了

31

自身利益或牟取暴利，造謠施壓。

實施機制是否提出規劃實施措施和機制，保障國土空間規

32

切實有效劃體系的實施與完善。

3.2文獻研究

3.2.1國土空間規劃作為生態文明建設的重要抓手

國土空間規劃是對一定區域國土空間開發保護在空間和時間上作出安排，國

土空間規劃是各類開發保護建設活動的基本依據。2019年5月23日中共中央、

國務院下發《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（以下簡稱《若

干意見》），就建立國土空間規劃體系并監督實施等系列問題作出部署。全國上下

都在推進相關地域內的國土空間規劃。黨的十八大以來，生態文明建設被提到了

前所未有的高度。2015年中共中央、國務院印發的《生態文明改革總體方案》

提出“構建以空間治理和空間結構優化為主要內容，全國統一、相互銜接、分級

管理的空間規劃體系”；2018年3月，國家機構改革方案出爐，在原有國土資源

部的班底上組建自然資源部，統一行使山水林田湖草及土地等自然資源的空間管

制職能，將分散在多個部門的空間規劃職能都劃歸到新組建的自然資源部，建構

12

國家空間規劃體系；《若干意見》的正式公布，標志著國土空間規劃體系的“四

梁八柱”基本形成。可以預見，國土空間規劃體系將成為推進生態文明建設的重

要手段以及國家治理體系和能力現代化的必然要求。

3.2.2國土空間規劃內核邏輯有待厘清

國土空間規劃作為新生事物，是新時代生態文明建設的重大變革，近年來，

國土空間規劃體系的探討也一直是業內的熱點話題，各專家學者也基于不同的角

度和方法闡述對國土空間規劃的內涵及邏輯的理解，吳志強院士將其概括為國土

空間規劃的六大內核邏輯，分別是尊重自然規律的生命邏輯、基于現代理性的蔓

延邏輯、青山綠水的永續邏輯、考慮時間向量的四維邏輯、平衡市場與社會的腰

部邏輯、規劃全過程的閉環邏輯；莊少勤從空間邏輯和戰略邏輯理解出發，認為

國土是生態文明建設的空間載體，國土空間規劃是順應新時代新要求的體現，并

在戰略層面將其概括為取勢(利用發展動力和發展需求)、正道(遵循科學的規律

和正確的原則)和優術(優化空間治理和運行制度的方式方法)三個方面；楊保

軍等人提出從認識論、本體論及方法論三方面來深刻理解國土空間規劃體系的構

建，分別提出生態文明建設優先是國土空間體系構建的核心價值觀，全面實現高

水平治理是國土空間規劃體系構建的根本依據，引領高質量發展和締造高品質生

活是國土空間規劃的主要抓手等觀點；梁鶴年認為國土空間規劃的核心內涵應該

是“以人為本”，并且應將其作為判斷規劃好與不好的最重要標準；張尚武提出

要正確認識國土空間規劃改革需要把握兩個主要關系，即保護和發展的關系、規

劃改革和高質量發展的關系，保護可以促進發展，空間規劃改革正是為這種高質

量發展保駕護航；鄒兵從國家空間治理的角度提出自然資源管理框架下的國土空

間規劃體系邏輯理解應構建整體性治理思路，根除多規沖突并且支持生態文明建

設的需要。

探究其邏輯起點，是發展規劃銜接空間規劃還是空間規劃銜接發展規劃，在

現行法律法規及政策性文件之間存在不同規定，且相關領域的學者之間也存在分

歧意見，甚至形成了兩種截然相反的觀點。（《國土空間規劃：現實困境與體系重

構》，李如海）。

13

3.2.3國土空間規劃體系下部門、地方政府利益博弈待解

《若干意見》的正式出臺標志著我國國土空間規劃體系從國家到鄉鎮，從總

體規劃到專項規劃的“五級三類”規劃體系正式形成，但是對于不同層級的各類

空間規劃的具體內容及編管流程并沒有做明確規定，涵蓋國家、省、市、縣、鎮

五級的總體規劃內容上的差異，傳統的控規及專項規劃如何應對國土空間規劃改

革的需求等也成為目前討論的焦點。（《當前我國國土空間規劃研究評述與展望》，

朱雷洲、謝來榮等）

部門利益博弈下的“多頭規劃”。政府機構改革后，空間規劃在國家機構職

權配置上相互割裂、“多頭規劃”的障礙客觀上已經被消除，但現行有效的規劃

仍然是在現行法律制度框架下建構起來的。在國家層面的法律法規清理、修改、

廢止及新的立法工作未完成之前，做到規劃于法有據，就牽涉到不同部門主導下

的規劃銜接問題。

地方政府不合理競爭背景下的區域規劃。規劃制定權事關政府事權劃分，尤

其是在對產業政策的引導、區域內空間要素的配置、自然資源的開發利用、重大

基礎設施建設等諸多關系的宏觀調控方面，地方政府在利益面前難以保持理性和

克制，政府間的不合理競爭便隨之產生。（《國土空間規劃：現實困境與體系重構》，

李如海）。

3.3利益相關方調查

3.3.1部門意見征詢

2020年7月至2023年2月期間，為有效推進佛岡縣國土空間規劃總體規劃

編制，同步統籌劃定“三區三線”，佛岡縣自然資源局按照“行政主導+技術支撐”

的工作形式，聯合技術單位，牽頭多次與各鄉鎮、縣有關單位溝通銜接涉及與“十

四五”期間急需建設的重大平臺和重點項目建設需求，為耕地和永久基本農田、

生態保護紅線、城鎮開發邊界劃定提供有效舉證材料，并多次聽取技術單位匯報

規劃階段性成果，確保項目落地實施、空間布局安排符合“三區三線”管控要求，

充分保障國土空間資源有效配置。

縣有關單位包括：縣發改局、縣教育局、縣工信局、縣公安局、縣土地開發

14

儲備局、縣住建局、縣交運局、縣人社局、縣水利局、縣氣象局、縣農業農村局、

縣林業局、清遠市生態環境局佛岡分局、縣文廣旅體局、縣衛健局、縣應急局、

縣市場監督管理局、縣民政局、縣司法局、縣城綜局、縣消防大隊、供電局、縣

政務服務數據管理局、縣代建中心、廣清經濟特別合作區廣佛（佛岡）產業園、

佛岡縣工業園管委會、各鄉鎮。

3.3.2編制團隊意見

1、編制團隊構成與項目經驗

技術團隊依據國家和省市關于建立空間規劃體系并監督實施的相關文件要

求編制佛岡縣國土空間總體規劃。整個團隊由廣東省城鄉規劃設計研究院有限責

任公司、廣東中地土地房地產評估與規劃設計有限公司聯合組成。廣東省城鄉規

劃設計研究院有限責任公司為參與廣東省國土空間規劃編制技術團隊之一，同時

承接寶雞、貴州、肇慶、揭陽、梅州等多個地級以上市、縣級國土空間規劃編制

業務，有較多空間規劃經驗，總規、控規、專項規劃等不同層次的規劃經驗，人

員構成包括城規、人文地理、土地管理、政策研究等，專業體系完善。廣東中地

土地房地產評估與規劃設計有限公司側重生態環境修復、各類資源保護利用、土

地綜合整治、耕地和永久基本農田、鄉村振興及農業發展等內容。

廣東省城鄉規劃設計研究院責任有限公司和廣東中地土地房地產評估與規

劃設計有限公司均滿足資質要求，曾完成《佛岡縣城市總體規劃（2017-2035

年）》、《佛岡縣城西科技園控制性詳細規劃》、《佛岡縣龍山新動力智造城控制性

詳細規劃》等一系列佛岡縣相關規劃編制工作，具有較好的研究基礎。

2、與業主方和各鄉鎮的溝通對接

2020年7月縣領導帶隊成立佛岡縣國土空間總體規劃編制工作領導小組，

同期召開規劃編制動員會，會議強調要各編制參與單位要加強組織領導，統籌兼

顧、上下聯動，全力抓好國土空間規劃編制工作的組織實施，佛岡縣國土空間規

劃編制工作全面啟動。規劃編制以來，技術團隊與業主方溝通較為密切，與佛岡

縣局建立專項工作群，基本每日交流溝通。重大進展、最新政策均會及時反饋。

鄉鎮及部門對接方面，就全國“三區三線”四輪劃定、各專項研究等內容進行多

次會議、現場調研銜接。2022年4月至今先后征求部門和鎮區意見，并按意見

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修改完善成果；2023年1月至今先后開展社會公示和專家評審會，正在進一步

修改完善編制成果。

3、數據引用與成果審核

技術團隊使用的數據均為相關部門提供，來源唯一。底圖底數均以下發數據

為準，批而未用的數據均為各區縣提供的第一手數據，不會使用第二手或其他轉

交的數據源。省院建立了技術管理規范，要求項目組內部由不同人員做好初審，

重要數據會召開聯審會進行審核，院內總工室也會進行聯審，院里不同專業副總

工都會對成果進行不同的審查，確保重大的評審節點出具之前均經過院內審核。

成果對外公布前也會發佛岡縣自然資源局的相關科室進行審核校對。

4、做實“一張表”、繪就“一張圖”、算好“一本賬”、建立“一體系”

每項工作由多人跟進，確保有整體的補位。如繪就“一張圖”，涉及到空間

規劃的精準構圖，團隊有2-3人跟進，完善過程中也跟鄉鎮及部門不斷對接，收

集新資料，完善“一張圖”；算好“一本賬”要求在空間規劃中體現重大項目臺

賬，重點保障，團隊安排專人跟進，一是對接省級規劃項目庫，二是對接佛岡縣

發改局的十四五項目庫，以及其他部門新增項目的需求，統籌項目的“一本賬”。

技術團隊建立每兩周或一個月動態更新的工作機制，定期收集新增的項目不斷完

善。每個項目會盡量上圖，進行矢量數據的入庫，確保在空間上能反映出來。建

立“一體系”，主要是協助佛岡縣局里做空間規劃體系的研究，包括整體規劃的

傳導機制、審批機制。

5、現有家底摸查研究

三調數據涉及到數據版本不斷在更新，每一版更新都會第一時間拿到、第一

時間梳理，詳細比對每一類數據前后變化。批而未用方面，是未來空間規劃底圖

底數的重要部分，需重點落實的。技術團隊會及時跟進部里的政策要求，不斷做

好更新。涉及到人為判斷的東西，就是哪些批而未用要落實，哪些是可以騰挪出

來使用的，技術團隊制定了統一的劃定方法，并跟各鄉鎮建立了良好的對接機制，

當面、現場跟各鄉鎮對接，充分了解各鄉鎮對于批而未用這一塊存量空間挖潛的

意圖。最后再上圖，形成精準的底數

6、三線劃定

目前“三區三線”劃定經歷廣東省率先劃定、作為全國試點三輪試劃、全國

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統籌劃定已形成了相對穩定成果，目前提交至國家審核通過并封庫使用。三線管

控規則仍在不斷完善，項目組也將持續跟進落實最新政策。

7、變電站、垃圾處理站等敏感、鄰避設施的布局

技術團隊會按照編制規劃方案的基本原則進行考慮，也會銜接相關主管部門

的意見。國土空間規劃編制層面的表達為預留空間，并非硬性規定每個地塊的具

體用途，具體落實為下層規劃內容，要按規劃法要求征求相關方意見。

8、該方案可能存在社會風險點

一是耕地和永久基本農田保護造成的相關問題，更多是有賴于上層機制的完

善，同時調研要充足。因為調整永久基本農田的難度較大、程序較復雜，要更好

地深入鄉鎮對接，除了縣級技術團隊參與，更多需要各鄉鎮的支持。

二是國土安全風險加大與生態屏障功能受損并存的問題。佛岡縣位于廣東省

珠三角外圍第一生態屏障區，生態服務功能重要性和生態敏感度較高，在每年

5-6月密集降雨期易引發崩塌、滑坡、泥石流等地質災害，存在一定災害安全隱

患，以及由于耕地上山、建設開發等歷史原因，生態屏障、廊道破碎化，生態環

境安全和公共安全風險不斷加深。

三是違法用地的問題。從地方的角度考慮，違法用地要盡可能在空間規劃體

系中落實，確保它符合規劃。部里面也是在研究相關的政策。就是如何在底圖底

數之中認定這些規劃的問題。一是需要進一步銜接縣里及鄉鎮，摸清違法用地的

臺賬，另一個也看他們的意圖，是要落實還是要拆除，再結合部里的政策確定之

后，統一看看問題怎么處理，確保一張底圖做得比較干凈、清晰、準確。

四是缺乏融入大灣區的高等級產業發展平臺的問題。佛岡縣作為清遠副中心

城市及南部融灣主戰場，目前形成一主兩輔多點支撐的產業格局，除廣佛（佛岡）

園為省級平臺，其他平臺等級不高，吸引產業集聚地、提供政策紅利的能力較弱。

9、國土空間規劃的政策風險

總的來講可能跟以往規劃風險類似，它的深度尚未理清，若限制太嚴格，容

易與地方需求或發展現狀基礎不相符，應為地方預留彈性發展空間。

3.3.3公眾意見征詢

2023年2月3日，《佛岡縣國土空間總體規劃（2021-2035）調查問卷》在

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微信網絡平臺發布。共發放調查問卷120份，回收120分，回收率為100%，均

為有效問卷。調查問卷共設置23題，答卷情況如下：

1.您的性別是？

2.您的年齡是？

3.您的學歷是？

4.您的戶籍情況是？

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5.您在佛岡居住或工作的時間?

6.您的月收入是？

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7.您認為最能體現佛岡文化特色的是?

8.您認為最能代表佛岡生態特色的是?

9.您認為最能展現佛岡魅力或核心競爭力的是?

10.您主要的出行方式是？

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11.您認為佛岡縣城存在的突出問題是?

12.您認為佛岡交通方面最需要改善的是?

13.您認為佛岡市政公用設施最需要改善的是?

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14.您認為佛岡公共服務設施的短板主要有哪些?

15.您認為佛岡需要增加哪些大型公共服務設施

16.您認為居住區15分鐘范圍內最需要增加和改善哪些設施?

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17.您認為佛岡融入粵港澳大灣區建設應從哪些方面入手?

18.您認為佛岡未來應大力發展的產業類型是?

19.您認為佛岡產業發展面臨的主要問題是?

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20.您認為佛岡生態環境修復的重點問題是?

21.您認為佛岡落實鄉村振興戰略政府需要重點解決的問題是?

22.您希望2035年的佛岡是怎樣的一座城市?[]

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23.您對《佛岡縣國土空間總體規劃(2021-2035)》編制還有哪些建議？

主要建議梳理：

1）根據最新的廣東省立體交通規劃，贛廣高鐵的初定線路經過佛岡，佛岡

要積極爭取佛岡建設高鐵唯一機會，打通佛岡北上南下入珠融灣通道。

2）佛岡到清遠直線距離50公里，應把佛岡當成清遠一個區來規劃，建議建

設一條快速路(8-10車道)到清遠，限速100，30分鐘到的那種。二是是把廣州

地鐵延伸到佛岡。

3）規劃需要根據現實用地情況，解決主要矛盾，歷史問題，合理布局發展

規劃。

4）留足工業發展空間。

5）京珠高速出入口離縣城太近，不便管理，高峰期嚴重影響縣城內交通，

建議優化該處設計。

6）提升國土空間總體規劃的前瞻性、科學性、相對穩定性。

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7）佛岡處于廣東省中心腹地，應多利用交通區位優勢，發展優勢產業。

8）建設改善休閑公園。

9）建議做好幼兒園和菜市場配置。

3.4主要風險因素分析

綜合文獻研究、利益相關方調查結論、輿情分析，以及專家評審意見，逐一

識別判斷風險因素。

3.4.1合法性評估

1.國家省市相關法規條例：較小風險

2019年5月，中共中央、國務院下發建立國土空間規劃體系的《若干意見》，

要求從總體規劃到專項規劃的“五級三類”規劃體系，全國部署推進國土空間規

劃。但國土規劃體系尚未制度化，法治化，國土空間規劃法尚未立法通過，尚未

有專項法規保障規劃制度的運行。國土空間規劃法與《城鄉規劃法》的關系、兩

者定位以及關于城市、鎮規劃區內建設活動有關規定的修正、完善等問題，尚待

厘清。截至目前全國僅大連市、寧波市、鄭州市（公示階段）3個城市出臺市級

國土空間規劃條例。廣東省、清遠市均未出臺國土空間規劃管理條例。技術標準

層面，市級國土空間規劃編制指南、廣東省縣級國土空間總體規劃編制技術指南

仍處于試行、不斷完善階段，不同層級的各類空間規劃的具體內容及編管流程存

在調整修改的可能。佛岡縣國土空間規劃編制的合法合規性一定程度受后續立法

和技術指南規范的影響，需要做出相應修正。應對方面，佛岡縣編制領導小組統

籌能力強，決策部門對該項風險認識清晰，技術團隊承接廣東省國土空間規劃和

多個地級縣級城市試點，掌握最新行業資訊，經驗豐富，具備良好的應對處理能

力。

初步判斷由“相關法規條例”所產生的社會穩定風險的概率較低，影響程度

較小，風險等級較小。

2.決策權限、審批程序：較小風險

佛岡縣國土空間總體規劃編制工作嚴格按《中共廣東省委廣東省人民政府

印發<關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干措施>的通知》、《廣東省縣級

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國土空間總體規劃編制技術指南（試行）》《佛岡縣人民政府關于推進國土空間規

劃編制工作方案》等相關文件要求開展，各項前置審批基本按照相關規定和流程

進行。一方面符合現行要求，另一方面存在隨國家省市技術規范的調整而修正的

可能。

初步判斷由“決策權限、審批程序”所產生的社會穩定風險的概率較低，影

響程度較小，風險等級較小。

3.底線約束、綠色發展：較小風險

《廣東省縣級國土空間總體規劃編制技術指南（試行）》要求“重點分解耕

地保有量、永久基本農田保護面積、生態保護紅線面積……等指標，確保縣級總

規指標的傳導落實。落實最嚴格的耕地保護制度，優先劃定耕地保有量和永久基

本農田。保持已有的生態保護紅線成果基本穩定。”目前，佛岡縣三條控制線劃

定已按照國家要求按時保質完成了四輪劃定，并提交至國家審核封庫后批準使

用。

初步判斷由“底線約束、綠色發展“”所產生的社會穩定風險的概率中等，

影響程度中等，風險等級較小。

3.4.2合理性評估

1.以人為本、提升品質：無風險

佛岡縣國土空間總體規劃編制堅持以人民為中心，規劃編制階段通過線上線

下全方面開展公眾意見征集調查，通過佛岡政府網、佛岡自然資源局微信公眾號

及當地媒體等多渠道報道宣傳國土空間規劃最新進展，積極邀請佛岡縣市民參與

《佛岡縣國土空間總體規劃（2021-2035年）》調查問卷公開征詢公眾意見活動，

廣泛聽取市民對于規劃編制的意見建議并認真研究。

初步判斷“以人為本、提升品質”不會產生的相關社會穩定風險。

2.同步推進、統籌協同：一般風險

國土空間規劃編制要求市縣規劃編制應同步推進，自上而下、上下聯動；可

根據實際，鄉鎮國土空間規劃與市縣國土空間總體規劃合并編制，協同劃定生態

保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界，要求建立市縣政府、相關部門的協作

機制，研究規劃重大問題。各級政府在對產業政策的引導、區域內空間要素的配

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置、自然資源的開發利用、重大基礎設施建設等諸多關系的宏觀調控方面有各自

發展訴求和考慮。若未妥善平衡政府部門之間的發展訴求，在國土空間規劃立法

尚未制定背景下，可能對規劃方案后續的落地實施產生影響。

初步判斷由“同步推進、統籌協同”所產生的社會穩定風險的概率中等，影

響程度中等，風險等級一般。

3.4.3可行性評估

1.因地制宜、分類指導：無風險

佛岡縣國土空間總體規劃編制及相關專題研究針對佛岡現有的空間底線、空

間結構效率、空間品質、城鎮規模等級與職能特點、各類自然稟賦、人文特色等

進行扎實的梳理研究，通過專家評審和佛岡縣自然資源局驗收。

初步判斷“以人為本、提升品質”不會產生的相關社會穩定風險。

2.多方參與、科學決策：無風險

佛岡縣國土空間總體規劃編制工作按照“黨委領導、政府組織、部門合作、

專家咨詢、公眾參與”的工作模式，建立規劃編制重大問題決策機制。根據《佛

岡縣人民政府關于推進國土空間規劃編制工作方案》，實現全縣在國土空間規劃

編制過程中的各方參與，上下聯動，相互校核，成立規劃編制領導小組，主要領

導縣長任小組組長、相關部門負責人為成員，協調重大事宜、論證規劃成果，對

規劃重大問題進行協商決策：由佛岡縣自然資源局牽頭，聯合發展改革、住房和

城鄉建設、交通運輸、財政、農業農村、生態環境、工業和信息化等部門以及各

鄉鎮（街道、管委會、園區），組建工作小組，建立協作聯動機制，征求相關部

門意見建議，協調解決各類問題。

技術團隊具備相應資質及具有空間規劃、土地管理、城鄉規劃、生態環境等

專業能力，注重專業化與綜合性相結合，項目經驗豐富，提供了良好的技術支撐。

規劃方案形成過程中以多種方式廣納民意、集中民智、凝聚共識。

初步判斷“多方參與、科學決策”不會產生的相關社會穩定風險。

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3.4.4可控性評估

1.基礎研究規范有效：無風險

自啟動規劃編制工作至今已有2年多時間，佛岡縣國土空間總體規劃文本、

圖集已有評審成果并通過市級專家評審。

初步判斷“基礎研究規范有效”不會產生的相關社會穩定風險。

2.陽光規劃、開門規劃：無風險

佛岡縣國土空間總體規劃編制建立規劃編制、審批、修改和實施監督全程留

痕制度，對編制過程中領導小組工作會議、專題工作會議、項目組工作會議等進

行記錄。按照自然資源部加強國土空間規劃監督管理有關要求，建立健全“編”

“審”分離機制，實行規劃審查參編單位專家回避制度，邀請第三方單位、專家

獨立技術審查。

初步判斷“陽光規劃、開門規劃”不會產生的相關社會穩定風險。

3.媒體輿情積極正向：無風險

佛岡縣自然資源局積極主動通過官網和當地主流媒體發布編制最新動態，解

讀相關政策。佛岡縣國土空間規劃編制啟動至今的媒體網絡輿情，暫未發現相關

負面輿情。

初步判斷“陽光規劃、開門規劃”不會產生的相關社會穩定風險。

4.實施機制切實有效：較小風險

佛岡縣國土空間總體規劃方案從“完善國土空間規劃體系”、“健全規劃政策

保障”、“建設國土空間規劃‘一張圖’”等方面，立足佛岡縣人民政府國土空間

治理的職能和權限，提出了有針對性和可操作性規劃實施保障措施。考慮到目前

國土空間規劃編制內核邏輯、技術要求、審批依據仍未穩定，規劃事權配置存在

一定不平衡，可能影響規劃實施的效果，對實施機制造成挑戰。

初步判斷由“實施機制切實有效”所產生的社會穩定風險的概率中等，影響

程度較小，風險等級較小。

綜上所述，佛岡縣國土空間總體規劃編制存在1個一般風險、4個較小風險、

6個無風險。

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3.5初始風險等級

根據《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于建立健