促進老年人社會參與行動計劃

貫徹以人民為中心的發展思想，聚焦老年人在社會保障、養老、

醫療等民生問題上的“急難愁盼”，加快建設符合中國國情、順應人

口老齡化趨勢的保障和服務體系，優化服務供給，提升發展質量，確

保始終與經濟社會發展相適應。

一、背景

“十三五”時期，在黨和國家重大規劃和政策意見引領下，我國

老齡事業發展和養老服務體系建設取得一系列新成就。一是老齡政策

法規體系不斷完備。涉老相關法律法規、規章制度和政策措施不斷完

善，老年人權益保障機制、優待政策等不斷細化，養老服務體系建設、

運營、發展的標準和監管制度更加健全。二是多元社會保障不斷加強。

基本社會保險進一步擴大覆蓋范圍，企業退休人員養老保險待遇和城

鄉居民基礎養老金水平得到提升。穩步推進長期護理保險試點工作，

明確了兩批共49個試點城市，在制度框架、政策標準、運行機制、管

理辦法等方面作出探索。商業養老保險、商業健康保險快速發展。三

是養老服務體系不斷完善。“十三五”期間，全國各類養老服務機構

（包括養老機構、社區養老服務機構，下同）和設施從11.6萬個增加

到32.9萬個，床位數從672.7萬張增加到821萬張。各級政府持續推

近公辦養老機構建設，加強特困人員養老保障，對經濟困難的高齡、

失能（含失智，下同）老年人給予補貼，初步建立農村留守老年人關

愛服務體系。居家社區養老服務發展迅速，機構養老服務穩步推進，

普惠養老專項行動順利實施。四是健康支撐體系不斷健全。老年人健

康水平持續提升，2020年人均預期壽命提高至77.9歲，65歲及以上

老年人在基層醫療衛生機構免費獲得健康管理服務。醫養結合服務有

序發展，照護服務能力明顯提高，2020年全國兩證齊全（具備醫療衛

生機構資質，并進行養老機構備案）的醫養結合機構5857家，床位數

達到158萬張。五是老齡事業和產業加快發展。老年教育機構持續增

加，老年人精神文化生活不斷豐富，更多老年人積極參與社區治理、

文教衛生等活動。老年宜居環境建設積極推進，老年人權益保障持續

加強。老年用品制造業和服務業加快轉型升級，科技化水平顯著提升,

教育培訓、文化娛樂、健康養生、旅居養老等融合發展的新業態不斷

涌現。

“十四五”時期，我國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程。

黨中央把積極應對人口老齡化上升為國家戰略，在《中華人民共和國

國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中作

了專門部署。人口老齡化是人類社會發展的客觀趨勢，我國具備堅實

的物質基礎、充足的人力資本、歷史悠久的孝道文化，完全有條件、

有能力、有信心解決好這一重大課題。同時也要看到，我國老年人口

規模大，老齡化速度快，老年人需求結構正在從生存型向發展型轉變,

老齡事業和養老服務還存在發展不平衡不充分等問題，主要體現在農

村養老服務水平不高、居家社區養老和優質普惠服務供給不足、專業

人才特別是護理人員短缺、科技創新和產品支撐有待加強、事業產業

協同發展尚需提升等方面，建設與人口老齡化進程相適應的老齡事業

和養老服務體系的重要性和緊迫性日益凸顯，任務更加艱巨繁重。

二、基本原則

——系統謀劃，整體推進。堅持應對人口老齡化和促進經濟社會

發展相結合，堅持滿足老年人需求和解決人口老齡化問題相結合，統

籌把握老年群體與全體社會成員、老年期與全生命周期、老齡政策與

公共政策的關系，系統整體推進老齡事業發展。

一一以人為本，順應趨勢。貫徹以人民為中心的發展思想，聚焦

老年人在社會保障、養老、醫療等民生問題上的“急難愁盼”，加快

建設符合中國國情、順應人口老齡化趨勢的保障和服務體系，優化服

務供給，提升發展質量，確保始終與經濟社會發展相適應。

——兜好底線，廣泛普惠。推進養老服務體系建設，強化政府保

基本兜底線職能，促進資源均衡配置，確保基本養老服務保障到位。

大力發展普惠型養老服務，充分調動社會力量積極性，為人民群眾提

供方便可及、價格可負擔、質量有保障的養老服務。

——改革創新，擴大供給。深化放管服改革，優化營商環境，培

育新產業、新業態、新模式，推動服務業多業態深度融合發展，打造

制造業創新示范高地。大力發展銀發經濟，推動老齡事業與產業、基

本公共服務與多樣化服務協調發展，努力滿足老年人多層次多樣化需

求。

三、強化居家社區養老服務能力

建立老年人助餐服務網絡。綜合利用社區養老服務設施和閑置房

屋等資源，打造一批食材可溯、安全衛生、價格公道的標準化社區老

年食堂（助餐服務點）。重點補齊農村、遠郊等助餐服務短板，支持

當地養老服務機構、餐飲場所等增加助餐功能，推廣鄰里互助的助餐

模式。豐富和創新助餐服務提供機制，因地制宜采取中央廚房、社區

食堂、流動餐車等形式，降低運營成本，便利老年人就餐。

支持高質量多元化供餐。圍繞更好滿足老年人多層次多樣化就餐

需求，鼓勵助餐機構開發餐飲產品、豐富菜色品種、合理營養膳食。

建立助餐服務合理回報機制，由經營者根據實際服務成本和適度利潤

水平確定收費標準，引導更多市場主體參與助餐服務。引導外賣平臺

等市場主體參與助餐配送。推動助餐機構投保食品安全責任保險。

發展老年人助浴服務。支持社區助浴點、流動助浴車、入戶助浴

等多種業態發展，培育一批專業化、連鎖化助浴機構。研究制定老年

人助浴服務相關標準規范，加強養老護理員助浴技能培訓。支持助浴

服務相關產品研發，推廣應用經濟實用型產品。鼓勵助浴機構投保相

關保險，提高風險保障程度。

加強居家老年人巡訪關愛。建立居家養老巡訪關愛服務制度，實

行普遍巡訪和重點巡訪相結合，采取電話問候、上門探訪等多種形式,

運用互聯網、物聯網等技術手段，為老年人提供緊急救援服務。通過

“社工+鄰里+志愿者+醫生，，相結合的方式，為特殊困難老年人提供身

心關愛服務。

提高老年人生活服務可及性。依托社區養老服務設施，引導社區

綜合服務平臺廣泛對接老年人需求，提供就近就便消費服務。組織和

引導物業企業、零售服務商、社會工作服務機構等拓展為老服務功能,

提供生活用品代購、餐飲外賣、家政預約、代收代繳、掛號取藥、精

神慰藉等服務。

培育老年人生活服務新業態。推動“互聯網+養老服務”發展，推

動互聯網平臺企業精準對接為老服務需求，支持社區養老服務機構平

臺化展示，提供“菜單式”就近便捷為老服務，鼓勵“子女網上下單、

老人體驗服務”。培育城市級綜合信息平臺和行業垂直信息平臺。引

導有條件的養老服務機構線上線下融合發展，利用互聯網、大數據、

人工智能等技術創新服務模式。鼓勵互聯網企業開發面向老年人各種

活動場景的監測提醒功能，利用大數據方便老年人的居家出行、健康

管理和應急處置。

四、踐行積極老齡觀

加快發展城鄉社區老年教育，支持各類有條件的學校舉辦老年大

學（學校）、參與老年教育。鼓勵養教結合創新實踐，支持社區養老

服務機構建設學習點。發揮社區教育辦學網絡的作用，辦好家門口的

老年教育。依托國家開放大學籌建國家老年大學，搭建全國老年教育

資源共享和公共服務平臺。推動各地開放大學舉辦“老年開放大學”，

鼓勵老年教育機構開展在線老年教育。創新機制，推動部門、行業企

業、高校舉辦的老年大學面向社會開放辦學。

加強老年人就業服務。鼓勵各地建立老年人才信息庫，為有勞動

意愿的老年人提供職業介紹、職業技能培訓和創新創業指導服務。健

全相關法律法規和政策，保障老年人勞動就業權益和創業權益。支持

老年人依法依規從事經營和生產活動，興辦社會公益事業。按照單位

按需聘請、個人自愿勞動原則，鼓勵專業技術人才合理延長工作年限。

促進老年人社會參與。在全社會倡導積極老齡觀，引導老年人根

據自身情況，積極參與家庭、社區和社會發展。積極開展“銀齡行

動”，支持老年人參與文明實踐、公益慈善、志愿服務、科教文衛等

事業。建設高層次老年人才智庫，在調查研究、咨詢建言等方面發揮

作用。鼓勵和引導老年人在城鄉社區建立基層老年協會等基層老年社

會組織，搭建自我服務、自我管理、自我教育平臺。指導和促進基層

老年社會組織規范化建設。

擴大老年文化服務供給。改擴建或新建一批老年公共文體活動場

所，支持通過公建民營、委托經營、購買服務等方式提高運營效率。

鼓勵編輯出版適合老年人的大字本圖書，加強弘揚孝親敬老美德的藝

術作品創作，在廣播電視和互聯網播放平臺增加播出，推出養老相關

公益廣告。搭建老年文化活動交流展示平臺，支持老年文化團體和演

出隊伍登上鄉村、社區舞臺。鼓勵和支持電影院、劇場等經營性文化

娛樂場所增加面向老年人的優惠時段。

支持老年人參與體育健身。在體育公園、全民健身中心等公共體

育設施布局中充分考慮老年人健身需求，加強配套運動場所和設施的

規劃建設。鼓勵開發適合老年人的體育健身項目，搭建平臺組織相關

賽事和鍛煉展示活動。發布老年人科學健身活動指南，根據差異化的

身體素質推薦適合的運動項目和鍛煉強度，推廣中國傳統保健體育運

動。鼓勵建立老年人全民健身志愿服務隊伍，指導和幫助老年人科學

開展各類體育健身項目。營造良性的體育健身消費環境，鼓勵推出適

合老年人的體育服裝、鍛煉器材等產品以及健身指導、競賽參與等服

務。

促進養老和旅游融合發展。引導各類旅游景區、度假區加強適老

化建設和改造，建設康養旅游基地。鼓勵企業開發老年特色旅游產品,

拓展老年醫療旅游、老年觀光旅游、老年鄉村旅游等新業態。支持社

會力量建設旅居養老旅游服務設施，結合各地自然稟賦，形成季節性

地方推介目錄，加強跨區域對接聯動，打造旅居養老旅游市場。以健

康狀況取代年齡約束，修改完善相關規定。

五、營造老年友好型社會環境

鞏固和增強家庭養老功能。在全社會開展人口老齡化國情教育，

積極踐行社會主義核心價值觀，傳承弘揚“百善孝為先”的中華民族

傳統美德。建立常態化指導監督機制，督促贍養人履行贍養義務，防

止欺老虐老棄老問題發生，將有能力贍養而拒不贍養老年人的違法行

為納入個人社會信用記錄。支持地方制定具體措施，推動解決無監護

人的特殊困難老年人監護保障問題。

完善家庭養老支持政策體系。將家庭照護者納入養老護理員職業

技能培訓等范圍，支持有關機構、行業協會開發公益課程并利用互聯

網平臺等免費開放，依托基層群眾性自治組織等提供指導，幫助老年

人家庭成員提高照護能力。支持有條件的地區對分散供養特困人員中

的高齡、失能、殘疾老年人家庭實施居家適老化改造，配備輔助器具

和防走失裝置等設施設備。探索設立獨生子女父母護理假制度，探索

開展失能老年人家庭照護者“喘息服務”。

提升社區和家庭適老化水平。有序推進城鎮老舊小區改造，完成

小區路面平整、出入口和通道無障礙改造、地面防滑處理等，在樓梯

沿墻加裝扶手，在樓層間安裝掛壁式休息椅等，做好應急避險等安全

防護。有條件的小區可建設涼亭、休閑座椅等。完善社區衛生服務中

心、社區綜合服務設施等的適老化改造。推動將適老化標準融入農村

人居環境建設。鼓勵有條件的地方對經濟困難的失能、殘疾、高齡等

老年人家庭實施無障礙和適老化改造。

推動公共場所適老化改造。大力推進無障礙環境建設。加大城市

道路、交通設施、公共交通工具等適老化改造力度，在機場、火車站、

三級以上汽車客運站等公共場所為老年人設置專席以及綠色通道，加

強對坡道、電梯、扶手等的改造，全面發展適老型智能交通體系，提

供便捷舒適的老年人出行環境。推動街道鄉鎮、城鄉社區公共服務環

境適老化改造。

完善傳統服務保障措施。對醫療、社保、民政、金融、電信、郵

政、出入境、生活繳費等高頻服務事項，設置必要的線F辦事渠道并

向基層延伸。公共服務場所應保留人工窗口和電話專線，為老年人保

留一定數量的線下名額。加強身份證信息歸集和數據互聯互通，在更

多領域推廣“一證通行”。定期開展拒收現金專項治理。

推進智能化服務適應老年人需求。依托全國一體化政務服務平臺,

推進政務數據共享，優化線上線下政務服務，讓老年人辦事少跑腿。

持續推進互聯網網站、移動互聯網應用適老化改造，優化界面交互、

內容朗讀、操作提示、語音輔助等功能，鼓勵企業提供相關應用的

“關懷模式”、“長輩模式”，將無障礙改造納入日常更新維護。支

持終端設備制造商、應用產品提供商、養老服務機構聯動，促進上下

游功能銜接。以市場力量為主體推動出臺一批智能技術適老化改造標

準。組織開展老年人運用智能技術教育培訓，通過體驗學習、嘗試應

用、經驗交流、互助幫扶等，引導老年人了解新事物、體驗新科技、

運用新技術。嚴厲打擊電信網絡詐騙等違法犯罪行為。

長效解決“數字鴻溝”難題。發揮解決老年人運用智能技術困難

工作部際聯席會議制度作用，總結各地創新經驗和舉措，及時推廣并

適時形成政策文件。組織開展第三方評估，對各地公共服務適老化程

度進行評價