沙堪斯基關(guān)于政治對政策成敗影響的研究及其啟示〔作者:___________單位:___________:___________〕

摘要：介紹了沙堪斯基關(guān)于政治對于政策成敗的影響這一研究的學(xué)術(shù)緣由,闡釋了沙堪斯基關(guān)于影響政策制定、政策選擇與政策成敗的幾種政治因素和政治手段,以及政策分析的途徑及局限性等觀點(diǎn)。評價了沙堪斯基這一研究的學(xué)術(shù)意義,指出了其研究觀點(diǎn)給予我們的啟示是：提醒人們關(guān)注政治與政策分析的關(guān)系這一公共政策制定的永恒難題,揭示了導(dǎo)致政策過程復(fù)雜性的各種政治因素源于現(xiàn)代政治體系,西方政治學(xué)與新制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)具有融合的趨勢。

關(guān)鍵詞：沙堪斯基；政治；政策分析；政策制定

Abstract：DescribeswhyandhowSharkanskystudiedthepoliticaleffectsonthelikelihoodofsuccessorfailureofpolicy,aswellasseveralpoliticalfactors/meansthataffecttheformulation,choiceandperformanceofpolicy,andthewaytoanalyzeapolicyanditslimitation.EvaluatingtheacademicsignificanceofSharkansky’sstudy,hisviewpointsenlightenusastotheproblemofpublicpolicymakingwhichishardtoresolveforlongandattractingpeople’sattention,i.e.,theconnectionbetweenpoliticsandpolicyanalysis.Itisrevealedthatallsortsofpoliticalfactorswhichleadtothecomplexityoftheprocessofpolicyformulation/implementationoriginatefromthemodernpoliticalsystemandthewesternpoliticsthattendstointegratewiththenewinstitutionaleconomics.

Keywords：IraSharkansky；politics；policyanalysis；policymaking

沙堪斯基(IraSharkansky)是一個將政治焦點(diǎn)引入政策分析的政治學(xué)家,他是美國沃爾芬森大學(xué)公共管理學(xué)教授。1964年獲得美國威斯康星大學(xué)哲學(xué)博士學(xué)位；1975年擔(dān)任以色列希伯萊大學(xué)教授,歐勝學(xué)派(英國牛津歐勝學(xué)院)公共行政教授。其他經(jīng)歷是：先后在美國波爾州立大學(xué)(1964)、佛羅里達(dá)州立大學(xué)(1965—1966)、佐治亞大學(xué)(1966—1968)擔(dān)任助教,1968—1971年在威斯康星大學(xué)任副教授,1971—1975年在威斯康星大學(xué)任教授,并先后在美國北卡羅來納州立大學(xué)、澳大利亞莫那什大學(xué)、美國科拉大學(xué)、美國夏威夷伯明翰大學(xué)和美國猶他大學(xué)做訪問學(xué)者,1972年在肯尼亞內(nèi)羅畢大學(xué)進(jìn)行合作研究,研究方向?yàn)檎咧贫ê凸残姓１疚膶ι晨八够P(guān)于政治對于政策成敗影響的研究作以介紹和評價。

一、沙堪斯基關(guān)于政治對政策成敗影響研究的學(xué)術(shù)緣由

沙堪斯基認(rèn)為,在政策制定上,“政治〞的反復(fù)無常限定了政策分析的外部邊界。和政策分析者基于教條主義與經(jīng)驗(yàn)主義的考量結(jié)果相比,政客們更傾向于考慮自身的愿望及如何通過具體的方案使這些愿望更進(jìn)一步得到滿足。由于在政府政策制定的程序中,政策分析是其中一個不可或缺的環(huán)節(jié),但政策分析建議的采納與否那么不是政策分析者所能夠左右的事情,政策分析及政策分析者在政策制定和政策執(zhí)行中的地位要通過競爭來獲得,競爭是在那些受過職業(yè)訓(xùn)練的政策分析師和沒有受過職業(yè)訓(xùn)練的政客們之間進(jìn)行的。由于政治的反復(fù)無常,政策分析者必須能夠容忍政策制定中出現(xiàn)模棱兩可等政治現(xiàn)象,甚至于容忍失敗。

盡管有許多關(guān)于這個主題的著作和論文,但是沒有針對政府政策行為成功或失敗的政治的解釋,也沒有一個能被廣泛接受的指出政策制定、方案設(shè)計或執(zhí)行的正確方法的理論。這是沙堪斯基對此問題進(jìn)行學(xué)術(shù)研究的原因。

沙堪斯基有關(guān)這一主題涉及的內(nèi)容和根本觀點(diǎn)是：政治可能影響公共政策制定的所有階段,有政治動機(jī)的個人和組織在以下幾個方面展開競爭,即界定將被提出的問題的本質(zhì),分析所考慮到的政治觀點(diǎn),選擇政治目標(biāo),劃定預(yù)算范圍,選擇關(guān)鍵人員,編寫方案,評估成功或失敗等。在這樣的環(huán)境中,政治因素使很多政策得到的是各種鋒利的批評而不是廣泛的喝彩,也就不是一件令人奇怪的事情了。

二、沙堪斯基關(guān)于政治對政策成敗影響的根本觀點(diǎn)

1.影響政策的政治因素

沙堪斯基指出,對政策制定、政策選擇與政策成敗產(chǎn)生影響的政治因素是民主社會的幾種政治因素和政治手段。在中等復(fù)雜的情況下,一種或幾種類型的政治因素可以使一項(xiàng)政策、方案失敗,至少它的目標(biāo)的某些方面會失敗。在特別復(fù)雜的情況下,一項(xiàng)創(chuàng)新的政策或方案的制定及成功運(yùn)行涉及許多方面的合作,需要不同組織或不同的國家政府的合作,成功的可能性更小。

沙堪斯基在描述各種阻礙理性決策的政治因素時,并沒有成心把政治設(shè)想成非理性的,因?yàn)閷ΜF(xiàn)代西方民主來說,民主政治是一種理性的形式,它比學(xué)者界定的客觀理性要好,因?yàn)槊裰髡卧试S在困難和引起爭論的方案中通過游說和投票的和平手段來選擇方案。然而并非政治家制定的所有政策都是明智的或理性的,政治家的疏忽或犯錯誤是合理的游戲。迄今為止,政治家的疏忽或犯錯誤是導(dǎo)致嚴(yán)重問題的原因。為了幫助政策分析者探討改良公共政策質(zhì)量的方法,有必要去區(qū)分以下幾種可能降低政策質(zhì)量的政治因素。

(1)政黨主義。這是被廣泛認(rèn)可的政治類型。政黨成員為尋求在下次選舉中得到更多項(xiàng)選擇票的行動過程會導(dǎo)致一種更復(fù)雜的政治。通常,政策制定者不可能計算出哪個政策方案會在全國得到更多的支持,但各種參與政策制定論壇的人可能會計算出哪個政策在尋求效勞的投票者中有最大的吸引力。因此,內(nèi)閣成員、內(nèi)閣委員會或立法委員會通常可能會在計算出各種政策選擇在不同的城市、地區(qū)、經(jīng)濟(jì)部門的支持率的根底上作出決策。因此,政策制定根本上是依據(jù)對支持的評估。

(2)對黨派的忠誠。這是一種在政黨內(nèi)部強(qiáng)調(diào)政黨或派系利益的政治因素,意味著以聯(lián)盟和反對競爭者的方式投票,政黨的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)雖然是大多數(shù)公眾在投票時較為關(guān)注的,但出于對黨派的忠誠,投票時的非理性是難以防止的。

(3)捐贈者。捐贈者和政黨成員時常結(jié)合在一起,捐贈最普遍的特征是以某種方式向某個人或某人的組織捐獻(xiàn)恩惠。委托人向捐贈者分配政府的工作、契約或政府工程的利益,以期待捐贈者的回報。任人唯親是捐贈的變種,捐贈者與委托人可能是同一個家庭的成員,委托人可能提供資金給他們的捐贈者,承諾支持適當(dāng)?shù)暮蜻x人或政黨參加選舉,或在他們的家庭、朋友、鄰居中為他們的選舉做工作。

(4)意識形態(tài)。這是政治的組成局部,其范圍是極為廣泛的。政黨主義是意識形態(tài)之一,黨派忠誠是另一種意識形態(tài)。其他的意識形態(tài)把重點(diǎn)放在應(yīng)該給予人民什么方面,強(qiáng)調(diào)人民應(yīng)該被導(dǎo)向比他們的渴望更具價值的方面。政府官員認(rèn)為,這種更具有價值的方面可能是宗教的或道德的方面。以色列和其他國家就曾在政治設(shè)計方面投入巨大的資源,以鼓勵或強(qiáng)迫人民去從事對人民來說是好事的私人行為。意識形態(tài)信仰的強(qiáng)制力可以導(dǎo)致政策制定者去追求矛盾的、荒唐的目標(biāo),或者模糊地界定政策內(nèi)容,以至導(dǎo)致政策執(zhí)行的失敗。這一點(diǎn)在我國的歷史上也是有深刻教訓(xùn)的,意識形態(tài)信仰的強(qiáng)制性使我國的公共政策在長時期內(nèi)脫離了社會歷史的實(shí)際開展階段,追求一種不切實(shí)際的烏托邦式的政策目標(biāo),反而有害于社會的正常進(jìn)步和民生的幸福。

(5)職業(yè)性和技術(shù)性傾向。所謂傾向,實(shí)際上是人的心理方面。它包括人的態(tài)度、信仰、價值觀和偏好。現(xiàn)代政府有大量的政策建議者,不是所有的人都沒有偏見或渴望客觀。準(zhǔn)確地說,對于一個論題,民選的政策制定者通常并不比向他們提供建議或政策的咨詢者掌握更多的信息,在決定“做〞還是“不做〞時可能更多地取決于某種傾向。傾向既可能復(fù)雜,也可能簡單,它們或許來自多年的職業(yè)訓(xùn)練、偶然的讀報或者與別人的一次會談。然而,無論它們來源于什么,這些傾向?qū)π碌恼叻桨傅男纬啥伎赡墚a(chǎn)生巨大的推動力并具有一定的盲目性。它們是政策制定中的影響因素,但不是理性或客觀的因素。

(6)官僚政治。政治學(xué)不僅存在于被選舉的官員中,而且存在于那些施展手段謀取有利地位,以獲得重要利益的關(guān)鍵性行政人員的活動中。這些利益可能是為了建立他們自己或組織的權(quán)力與威望。為了前途,為了使本部門獲取利益或阻止他們對立的部門獲得新活動的控制權(quán),官僚們會不惜犧牲公共利益與工程當(dāng)事人的利益。官僚政治學(xué)可能涉及到行政人員的權(quán)力分配和他們運(yùn)用權(quán)力的方式。官僚政治可能出現(xiàn)在規(guī)那么的政治標(biāo)簽下,規(guī)章制定者會運(yùn)用立法機(jī)關(guān)賦予的權(quán)力制定規(guī)那么,從而在處理具體問題時為自己或本組織謀利。有一種官僚政治學(xué),其特點(diǎn)是重視官僚機(jī)構(gòu)的設(shè)計及在政府組織中的地位,這種政治學(xué)可以有一個獨(dú)立的標(biāo)簽組織再造政治學(xué),它以提升所支持的政策方案在政府組織中的地位或阻止其競爭者的政策方案被采納為活動特色。

(7)自身利益。政策制定者也追求自身的利益。期待政策制定者會以公眾利益為出發(fā)點(diǎn)可能是個錯誤,判斷政策制定者的個人情況(黨派、意識形態(tài)和職業(yè)利益),并預(yù)測他們將采用何種方式來增加這些利益是比擬明智的,這有助于識別政策的真實(shí)意圖。

2.影響政策的政治手段

(1)“煙霧、鏡子〞和其他政策制定的騙局。沙堪斯基指出：“政策制定者不屑于用語義上和程序上的手段去擺架式,或是去完成外表上根本不可能實(shí)現(xiàn)的目標(biāo),他們就像魔法師一樣,用煙霧和鏡子制造做一件事而實(shí)那么在做另一種事的假象。〞[1]518許多國家的政策制定者都渴望削減政府預(yù)算,可以說,低稅率、行政低本錢與高效率具有普遍的吸引力,但這是很難做到的事情。而另一方面,公民對保持或改善效勞質(zhì)量的要求與政黨的許諾給政府帶來了實(shí)實(shí)在在的壓力。于是,政策制定者需要采取行動讓公民相信政府確實(shí)在努力滿足公眾的要求,降低行政本錢,提高效勞質(zhì)量。如何采取行動呢?政府要擺出架式。政府會采取許多手段在維持政府支出的現(xiàn)狀的同時去塑造低預(yù)算的形象。這些手段是：信用基金、借款、貸款擔(dān)保、稅收支出和對準(zhǔn)政府組織的特許權(quán)授予。這些手段成為政府行動的道具,它們掩蓋了政府的真實(shí)動機(jī),迷惑了公眾,使人們相信政府行為的真實(shí)性。

(2)模棱兩可。在政策制定過程中,各種觀點(diǎn)的分歧是大量存在的,分歧會導(dǎo)致政治沖突。而政客們?yōu)榉乐箾_突,常常在表達(dá)自己的政策觀點(diǎn)及在制定政策方案文本時選擇語意模糊的詞語,形成模棱兩可的表達(dá),從而為維護(hù)自己的利益埋下伏筆。沙堪斯基指出：“模棱兩可是政治沖突的潤滑劑。它使對手們在迷霧中沒有沖突地表達(dá)各自的觀點(diǎn)。迷霧的美麗在于每個參與者在模棱兩可的決議中都可以找到一些說法來證明個人的要求是正當(dāng)?shù)摹Ｃ造F所引起的問題是無人清楚決議的意思究竟是什么。政客們把這種模棱兩可的方法用做操縱結(jié)果的工具,根據(jù)自身的利益,選擇不明確的術(shù)語來表達(dá)決議。〞[1]519對手們?yōu)榱死脹Q議,只得允許他們在某個階段去采用模棱兩可的方法。雖然模棱兩可的方法可能僅僅延緩了沖突,但在某種程度上卻使所有參與制定政策的人滿意的政策無法執(zhí)行。

(3)政治的滲透與不間斷。政治存在于政策過程的所有階段。選舉產(chǎn)生的官員、政府的職業(yè)雇員、政黨和利益集團(tuán)在社會與經(jīng)濟(jì)問題的界定上互相競爭。負(fù)責(zé)界定問題的政客團(tuán)體在后來的政策目標(biāo)選擇、預(yù)算限定和總體資源分配階段占有優(yōu)勢,作出強(qiáng)加于被約束企業(yè)的政策規(guī)那么。但是,政治爭論不會隨著一方在內(nèi)閣或立法機(jī)關(guān)的勝利而停止,強(qiáng)硬的反對派可能通過向法院上訴來改變預(yù)算分配,掀起公眾反對政策的運(yùn)動或在行政范圍內(nèi)引起爭論而使政策方案歸于無效。當(dāng)需要對政策進(jìn)行評估的時候,政治也會出現(xiàn)。這并非是一個理性客觀的時機(jī),而是對執(zhí)政黨、行政管理部門、工程委托人和其他的利益相關(guān)人員表達(dá)贊揚(yáng)和批評的時機(jī)。可能根據(jù)廣泛的跡象和經(jīng)驗(yàn)主義的結(jié)果能夠說明方案已經(jīng)成功或失敗,但政治沖突也可以激發(fā)關(guān)于政策成功或失敗的爭論。

3.政策分析的途徑及其局限

在政策制定中,政治的滲透界定了政策分析的外部邊界,政策分析者作為政策制定過程的參與者可能處于為難的境地。政策分析者專注于界定政策行為的一般規(guī)那么或特殊規(guī)那么的理性技巧,難免會與政客們?yōu)闈M足自身利益而以獨(dú)特方式?jīng)Q定政策方案的習(xí)慣做法產(chǎn)生沖突。然而,政客們的重要地位和他們形成政策方案的偏好,使政策分析者無法有效履行政策咨詢的職責(zé)。因此,政策分析者必須與政客們提出的各種政策方案競爭,他們也能在關(guān)于政策選擇的辯論中參加職業(yè)的判斷。下面的檢查表反映了給政策制定者提供的常規(guī)信息。這不是給思維簡單和頭腦單純的人使用的清單,它是在對可能滲透到政策制定中的政治給予足夠的估計后提出的。政策分析人員關(guān)于政策選擇的檢查表內(nèi)容如下。

①明確即將提出的問題的意圖。

②明確限定政策的目標(biāo)。

③防止有內(nèi)部矛盾的目標(biāo)和與其他政府組織所追求的重要目標(biāo)沖突的目標(biāo)。

④試圖根據(jù)可利用的技術(shù)、資源和被廣泛接受的價值觀,說服關(guān)鍵的政策制定者和公眾去接受現(xiàn)實(shí)。

⑤在預(yù)算和人員被嚴(yán)格限制的組織中,謹(jǐn)慎對待即將超載的政策目標(biāo)。

⑥認(rèn)識到有些方案無論多么有吸引力,由于缺乏足夠的資源而在現(xiàn)實(shí)中缺乏可行性。

⑦關(guān)注不同部門間或是像地方權(quán)力機(jī)關(guān)這樣的部門間的協(xié)調(diào)問題,尤其是要關(guān)注有過競爭歷史和沖突歷史的部門之間的協(xié)調(diào)問題。

⑧監(jiān)督政策或方案實(shí)施的進(jìn)度,以備對它們所出現(xiàn)的問題作出反響。

⑨認(rèn)識到政治可能滲入到對政策或方案的評價之中。

⑩僅僅知道做什么是不夠的,政策分析者有必要強(qiáng)化政治性交往和交易的技巧,這種技巧可能用來說服大量的政治團(tuán)體和社會公眾[1]520。

沙堪斯基警告說,現(xiàn)實(shí)中有些社會問題是不能解決的,政策分析有局限性。有一種難題普遍存在于政府內(nèi)部,這就是預(yù)算分配,要想找到一個客觀理性的方式分配財政資源是不可能的。而另一種難題的情境是明確的,這些問題由來已久并將長期存在,是哪個政府都無法解決的難題。政策分析者應(yīng)找出應(yīng)對這些難題的不完全的解決方法,或者勸阻政策制定者不要把精力消耗在注定失敗的目標(biāo)上。

沙堪斯基最后對政策分析中的政治作出結(jié)論：政策分析者在政策制定中擁有一席之地,他們擁有越來越多的研究工程以及他們的畢業(yè)生在政府部門的激增都充分證明了政策分析者所取得的學(xué)術(shù)成就。但政策分析及政策分析者在政策制定和執(zhí)行中的真正地位仍是缺乏保障的。為了在受過其他專業(yè)培訓(xùn)的個人和沒有受過專業(yè)培訓(xùn)的政客之間贏得和保障其地位,政策分析者應(yīng)該追求自己的政治聯(lián)盟。因?yàn)?在民主國家里,人民是最高的統(tǒng)治者,被選舉的官員擁有真正的權(quán)威。所以,政策分析者要想確保其在政治生活中的地位,就必須增強(qiáng)他們辯論的技巧。由于政治沖突的原因,一些問題是不能解決的,但是政策分析者必須關(guān)注這些難題,因?yàn)橛行r候政策至少還能成為解決問題的底線,與此同時,政策分析者也要對模棱兩可和失敗有高度的忍耐力。

三、沙堪斯基研究觀點(diǎn)的啟示

沙堪斯基關(guān)于政治對于政策成敗影響的研究是一項(xiàng)頗有意義的研究,許多人認(rèn)識到政治會對政策的成功或失敗產(chǎn)生重要影響,但卻因缺乏證據(jù)而研究缺乏,沙堪斯基的研究彌補(bǔ)了這一薄弱環(huán)節(jié),因而沙堪斯基的研究對于我們認(rèn)識政策過程中的政治及其影響具有重要的價值。沙堪斯基的研究給我們的啟示主要可以概括為以下幾個方面。

(1)提醒人們關(guān)注政治與政策分析的關(guān)系這一公共政策制定中永恒的難題。在公共政策制定中,強(qiáng)調(diào)政治意味著重視政治權(quán)力與政治競爭,排斥政策分析；強(qiáng)調(diào)政策分析那么意味著排斥政治權(quán)力與政治競爭,重視政策分析。前者可能增加公共政策失誤的風(fēng)險,使政府跌入自己設(shè)計的陷阱,后者可能使公共政策制定陷入無休無止的難產(chǎn)境地。因此,恰當(dāng)處理政治與政策分析的關(guān)系,是公共政策民主化與科學(xué)化的保障。沙堪斯基的研究揭示了政治與政策分析如影隨形,二者有著難以截然分開的密切關(guān)系。他的研究揭穿了政治在政策制定中的冠冕堂皇的表現(xiàn)形式,使人們清楚地看到現(xiàn)實(shí)中的政治對于政策制定的影響,從而透視出政策過程的動態(tài)性、無序性和非理性。更重要的是,他重視政策分析,但不是政策分析萬能論者,認(rèn)為政策分析也是有局限性的,他提醒政策分析者必須注意政策制定中的政治,盡量減少政治對政策分析的干擾。因此,其研究對于完善政策制定過程,提高政策分析的有效性具有積極意義。

(2)揭示了導(dǎo)致政策過程復(fù)雜性的各種政治因素源于現(xiàn)代政治體系。沙堪斯基的研究向我們展示了政策制定過程中由于政黨、利益集團(tuán)、國會、行政機(jī)關(guān)、法院、政客等相互作用使政策制定變得相當(dāng)復(fù)雜的現(xiàn)象。而政黨、利益集團(tuán)、國會、行政機(jī)關(guān)、法院等都屬于阿爾蒙德所說的政治結(jié)構(gòu),政客那么是構(gòu)成政治結(jié)構(gòu)的根本單位政治角色的通稱。由此可見,政策制定過程中的各種政治因素主要來源于現(xiàn)代政治體系。關(guān)于政治體系,阿爾蒙德指出：“政治體系不僅包括政府機(jī)構(gòu),如立法機(jī)關(guān)、法院和行政部門,而且包括所有結(jié)構(gòu)中與政治有關(guān)的方面。其中有親屬關(guān)系、社會等級集團(tuán)等傳統(tǒng)結(jié)構(gòu),還有諸如動亂之類的社會非正常現(xiàn)象,以及政黨、利益集團(tuán)和群眾傳播工具之類的非政府組織〞[2]。我們把阿爾蒙德的概括簡化些,可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)代政治體系一般包含利益集團(tuán)、政黨、立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政府官員和法院等六種政治結(jié)構(gòu)。政治體系構(gòu)成的多元化無疑會使政策過程變得十分復(fù)雜,政治因此就不可防止地成為政治體系運(yùn)行的潤滑劑了。對此,新制度主義的倡導(dǎo)者范紅(VanHorn)及其同僚以美國的政策過程為例說明了政治的多樣性。他指出,美國的政策過程由六個領(lǐng)域構(gòu)成：董事房間政治(boardroompolitics)、官僚政治(bureaucraticpolitics)、衣帽間政治(c