集體經營性建設用地入市參與主體權利配置：理論、困境與優化路徑一、引言1.1研究背景與意義1.1.1研究背景在我國城鎮化進程持續加速的背景下，城市建設用地需求日益旺盛，供需矛盾愈發凸顯。與此同時，農村集體經營性建設用地因受到現有土地制度的諸多限制，其開發價值未能得到充分釋放，大量土地處于低效利用狀態。這種狀況不僅制約了農村經濟的發展，也阻礙了城鄉一體化進程的推進。為打破這一困境，黨中央于2013年提出建立城鄉統一的建設用地市場，賦予農村集體經營性建設用地與城市土地同等、同價的入市權利，旨在盤活農村土地資源，促進城鄉要素自由流動。2014年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，并選取33個地區作為“三塊地”改革試點區域，標志著農村集體經營性建設用地入市改革試點全面啟動。經過多年的改革實踐與經驗積累，2019年修正的《中華人民共和國土地管理法》正式打破了農村集體經營性建設用地入市的法律壁壘，使其能夠如同城市建設用地一樣直接進入市場交易，無需再通過政府征收環節，這一舉措具有里程碑式的意義，為農村土地制度改革注入了強大動力。隨著海南自由貿易港建設的深入推進以及“全島同城化”政策的出臺，海南省吸引了大量企業和人才入駐，土地資源愈發稀缺，農村集體經營性建設用地入市改革迎來了新的發展機遇。在此背景下，海南省陸續出臺了一系列相關政策法規，如2019年11月，海南省自然資源和規劃廳印發《海南省集體經營性建設用地入市試點辦法》等三個辦法，致力于構建“流轉順暢、同價同權、收益共享”的入市制度；2020年10月，中共海南省委辦公廳、海南省人民政府辦公廳印發通知，鼓勵農村集體經濟組織通過土地復墾等方式優化土地資源配置，提升土地開發價值，并確保入市收益大部分歸村集體和農戶所有。這些政策的出臺，為海南省農村集體經營性建設用地入市改革提供了有力的政策支持和制度保障，也為全國其他地區提供了寶貴的經驗借鑒。集體經營性建設用地入市作為構建城鄉統一建設用地市場的關鍵環節，對于優化土地資源配置、提高土地利用效率、增加農民財產性收入、促進鄉村振興和城鄉融合發展具有重要意義。然而，在入市過程中，參與主體的權利配置問題成為了改革的核心與難點。不同參與主體在土地所有權、使用權、收益權等方面的權利界定和分配關系，直接影響著入市的公平性、效率和可持續性。因此，深入研究集體經營性建設用地入市參與主體的權利配置，對于完善農村集體經營性建設用地入市制度，推動城鄉統一建設用地市場的健康發展具有重要的現實意義。1.1.2研究意義從理論層面來看，深入研究集體經營性建設用地入市參與主體的權利配置，有助于進一步完善我國的土地產權理論。當前，我國在集體土地產權方面的理論研究仍存在一些不足之處，例如集體土地所有權的主體界定不夠清晰，集體建設用地使用權的權能范圍不夠明確等。通過對入市參與主體權利配置的研究，可以更加深入地探討集體土地產權的內涵和外延，明確各參與主體在土地產權中的地位和作用，從而豐富和完善我國的土地產權理論體系，為土地制度改革提供堅實的理論支撐。此外，研究集體經營性建設用地入市參與主體的權利配置，對于完善土地市場理論也具有重要意義。在傳統的土地市場理論中，城鄉土地市場被視為相互分割的兩個部分，缺乏對城鄉土地市場一體化的深入研究。而集體經營性建設用地入市打破了城鄉土地市場的二元分割格局，使得城鄉土地能夠在同一市場中進行交易。通過對入市參與主體權利配置的研究，可以更好地理解城鄉統一建設用地市場的運行機制和規律，為構建科學合理的土地市場理論提供實踐依據，推動土地市場理論的創新和發展。在實踐層面，合理配置集體經營性建設用地入市參與主體的權利，能夠有效保障農民的合法權益。農民作為農村集體經營性建設用地的所有者之一，其權益的保障直接關系到農村社會的穩定和發展。在以往的土地征收過程中，由于農民的權利得不到充分保障，導致了一系列社會問題的出現。通過明確農民在入市過程中的權利，如土地所有權、收益權、參與權等，可以確保農民能夠充分分享土地增值收益，提高農民的收入水平，改善農民的生活質量，促進農村社會的和諧穩定。合理配置參與主體的權利，能夠提高土地資源的配置效率。在市場經濟條件下，土地資源的合理配置是實現經濟發展的重要前提。通過明確各參與主體的權利和義務，建立健全的市場交易規則，可以充分發揮市場在土地資源配置中的決定性作用，促進土地資源的優化配置，提高土地利用效率，實現土地資源的價值最大化。合理配置參與主體的權利，還能夠推動城鄉一體化進程。集體經營性建設用地入市打破了城鄉土地市場的分割局面，促進了城鄉要素的自由流動和優化配置。通過合理配置參與主體的權利，能夠吸引更多的城市資本和人才進入農村，推動農村產業的發展和升級，縮小城鄉差距，加快城鄉一體化進程，實現城鄉共同發展和繁榮。1.2國內外研究現狀國外土地制度大多以土地私有制為基礎，不存在集體建設用地的概念，因而國外學者對集體經營性建設用地入市的研究相對匱乏，其研究主要聚焦于土地產權理論和市場交易理論。在土地產權理論方面，HenryL.diamond和PatrickF.Noonan（1996）指出，明確的土地產權界定能夠有效減少產權糾紛，激勵土地所有者對土地進行投資，進而提升土地生產力和經濟效益。DouglasC.Macmillan（2000）認為，將土地商品化并引入市場交易，可充分實現土地的經濟效益。在市場交易理論領域，Klaus（2003）強調，在市場經濟環境下，土地資源作為生產要素之一，應通過市場機制進行調節配置，基于市場的土地流轉能夠提高土地利用效率。這些理論為我國集體經營性建設用地入市權利配置研究提供了一定的理論基礎和研究視角。在國內，隨著我國農村集體經營性建設用地入市改革的推進，相關研究成果日益豐富。學者們從不同角度對入市參與主體的權利配置進行了深入探討。在入市主體方面，陸劍（2015）認為，集體經營性建設用地入市主體應包括農村集體經濟組織和農民，且應明確兩者在入市過程中的權利和義務，以保障農民的合法權益。劉向南、郭錦濤（2022）通過對全國33個集體經營性建設用地入市改革試點地區的研究發現，不同地區的入市主體在權利行使和利益分配上存在差異，應根據各地實際情況，合理確定入市主體的權利范圍。在權利配置方面，陳越鵬（2024）提出，應明確集體經營性建設用地入市方式中出租、出資（入股）、抵押等行為的性質和權利設定，完善相關登記制度，以保障交易安全和市場秩序。劉向南、郭錦濤、吳群（2022）通過模糊集定性比較分析方法，研究了集體經營性建設用地出讓中農民土地財產權益實現的典型路徑和關鍵影響因素，認為應因地制宜采取差異化路徑，注重明晰產權與構建統一交易平臺，以保障農民的土地財產權益。在收益分配方面，一財社論（2024）指出，農村集體經營性建設用地入市的核心問題是收益分配，應保障農民的權益，在集體利益和農民個體利益之間尋求合理平衡，完善土地價值評估機制，實現公平的土地所有制轉換。昌黎縣人民政府（2024）明確了農村集體經營性建設用地入市收益屬入市土地所在農村集體經濟組織，為該農村集體經濟組織全體成員的合法共同財產，收益分配順序依次為彌補以前年度虧損、提取公積公益金、向成員分配收益。盡管國內外學者在土地產權理論和市場交易理論等方面取得了一定成果，為我國集體經營性建設用地入市權利配置研究提供了有益的參考，但在以下方面仍存在不足：一是在入市主體的權利界定上，雖然已有研究對農村集體經濟組織和農民的權利進行了探討，但對于兩者權利的具體邊界和行使方式，尚未形成統一且明確的結論，在實際操作中容易引發爭議。二是在權利配置的系統性研究方面，目前的研究多側重于某一具體權利或某一環節的權利配置，缺乏對入市參與主體權利配置的系統性、整體性研究，未能充分考慮各權利之間的相互關系和協同作用。三是在收益分配機制的研究上，雖然強調了保障農民權益和平衡集體與個體利益的重要性，但對于如何構建科學合理、公平公正且具有可操作性的收益分配機制，仍缺乏深入的實證研究和具體的政策建議。1.3研究方法與創新點1.3.1研究方法本文將綜合運用多種研究方法，確保研究的科學性、全面性和深入性。文獻研究法是本研究的重要基礎。通過廣泛查閱國內外相關文獻，包括學術期刊論文、學位論文、政府文件、政策法規等，梳理集體經營性建設用地入市制度的發展歷程，總結國內外在土地產權理論、市場交易理論以及集體經營性建設用地入市實踐等方面的研究成果和實踐經驗，為本文的研究提供堅實的理論基礎和豐富的實踐參考。在梳理國內研究成果時，深入分析陸劍、劉向南、郭錦濤等學者關于入市主體、權利配置和收益分配的觀點，汲取其精華，為后續研究提供理論支撐。同時，對國外土地產權理論和市場交易理論進行研究，如HenryL.diamond、PatrickF.Noonan、DouglasC.Macmillan、Klaus等學者的理論，借鑒其有益經驗，拓寬研究視野。案例分析法能夠使研究更具現實針對性。本文將選取海南省文昌市、江蘇省連云港市贛榆區等具有代表性的地區作為案例研究對象，深入分析這些地區在集體經營性建設用地入市實踐中的具體做法、取得的成效以及面臨的問題。通過對文昌市入市改革的案例分析，了解其在入市主體確定、權利配置和收益分配等方面的創新舉措和實踐經驗，為其他地區提供借鑒。對連云港市贛榆區的案例研究，深入剖析其入市過程中存在的集體土地利用率低、市場相對混亂、農民收益受損等問題，為提出針對性的解決對策提供依據。通過對這些案例的深入剖析，總結成功經驗和失敗教訓，為完善集體經營性建設用地入市參與主體的權利配置提供實踐依據。比較研究法有助于揭示不同地區的差異和共性。對不同地區的集體經營性建設用地入市政策和實踐進行比較，分析其在入市主體、權利配置、收益分配等方面的差異和共性，探討不同地區在解決入市問題上的創新做法和有效措施。通過對廣西北流、河南長垣等地區入市模式的比較，分析“政府引導型”“市場構建型”與“兩者結合型”入市模式在明晰產權、構建城鄉統一的交易平臺與保障農民權益方面的共同特點，以及在政府與市場作用的發揮、入市范圍和用途方面的差異，為各地選擇適合自身發展的入市模式提供參考。同時，對國外土地制度和市場交易模式進行比較研究，借鑒其先進經驗，為我國集體經營性建設用地入市改革提供有益的啟示。1.3.2創新點在研究視角方面，本研究打破了以往對集體經營性建設用地入市參與主體權利配置研究的單一視角，從多主體、多維度的角度進行全面分析。不僅關注農村集體經濟組織和農民的權利，還深入探討政府、企業等其他參與主體在入市過程中的權利和義務，以及各主體之間的權利互動關系。通過構建多主體權利配置的分析框架，綜合考慮土地所有權、使用權、收益權、處分權等多種權利在不同主體之間的分配，為完善入市制度提供更為全面和系統的理論支持。在分析方法上，本文將采用跨學科的研究方法，綜合運用法學、經濟學、管理學等多學科的理論和方法，對集體經營性建設用地入市參與主體的權利配置進行深入研究。從法學角度，明確各參與主體權利的法律性質和法律保障，分析權利配置的合法性和合規性；從經濟學角度，運用產權理論、市場交易理論等，探討權利配置對土地資源配置效率和經濟效益的影響；從管理學角度，研究權利配置的管理機制和運行模式，提高權利配置的科學性和有效性。通過跨學科的研究方法，實現不同學科知識的交叉融合，為解決集體經營性建設用地入市權利配置問題提供新的思路和方法。在研究內容上，本研究將重點關注集體經營性建設用地入市過程中的新型權利配置問題，如土地發展權、生態權等在參與主體之間的分配。隨著社會經濟的發展和人們對生態環境保護的重視，土地發展權和生態權等新型權利在土地利用中的重要性日益凸顯。本研究將深入探討這些新型權利在集體經營性建設用地入市中的配置方式和保障機制，為實現土地資源的可持續利用和農村經濟的綠色發展提供理論支持。同時，本研究還將關注入市過程中的風險防范和利益平衡問題，提出建立健全風險防范機制和利益平衡機制的具體措施，確保入市改革的順利推進和社會的和諧穩定。二、集體經營性建設用地入市參與主體概述2.1入市參與主體的界定與范圍集體經營性建設用地入市參與主體是指在入市過程中，依法享有權利并承擔義務的各類主體。根據《中華人民共和國土地管理法》以及相關政策法規，農村集體經營性建設用地入市參與主體主要包括農村集體經濟組織、村民委員會、村民小組、土地使用者以及政府等。這些主體在入市過程中扮演著不同的角色，發揮著各自的作用。農村集體經濟組織是農村集體經營性建設用地的所有者代表，在入市中處于核心地位。根據《中華人民共和國民法典》規定，農村集體經濟組織依法代表集體行使集體土地所有權，是集體經營性建設用地入市的主要實施主體。農村集體經濟組織是在農村集體所有制基礎上，由農民自愿聯合，通過資金、土地、勞動力等生產要素入股，依法形成的具有獨立法人資格的經濟組織。其范圍涵蓋了村集體經濟組織、鄉鎮集體經濟組織等。村集體經濟組織以行政村為單位，由本村農民共同組成，負責管理本村范圍內的集體資產，包括集體經營性建設用地；鄉鎮集體經濟組織則以鄉鎮為單位，整合了鄉鎮范圍內各村的部分集體資產，在更大范圍內發揮著資源調配和經濟發展的引領作用。在實際操作中，部分地區的農村集體經濟組織通過成立土地股份合作社等形式，將農民的土地集中起來，統一進行規劃和經營，有效提高了土地的利用效率和市場競爭力。例如，山東省禹城市的一些農村集體經濟組織成立了土地股份合作社，農民以土地經營權入股，合作社統一將土地流轉給企業或種植大戶，發展高效農業和鄉村旅游產業，實現了土地增值和農民增收。據統計，禹城市通過這種方式，農民的土地租金收入平均每畝增加了200-300元，同時還能獲得合作社的分紅，人均年收入增長了1000-1500元。村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。在農村集體經營性建設用地入市中，當農村集體經濟組織尚未健全或無法有效履行職責時，村民委員會可依法代行農村集體經濟組織的職能，代表集體行使土地所有權。村民委員會由本村村民直接選舉產生，熟悉本村的實際情況和村民的需求，能夠充分反映村民的意愿。其主要職責包括組織村民參與入市決策，協調解決入市過程中出現的矛盾和問題，監督入市資金的使用等。在一些集體經濟相對薄弱、農村集體經濟組織尚未完善的村莊，村民委員會在集體經營性建設用地入市中發揮了重要作用，推動了入市工作的順利開展。村民小組是農村集體組織的最基層單位，由居住在同一自然村或同一村民小組的村民組成。當集體經營性建設用地屬于村內兩個以上農村集體經濟組織所有時，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組代表集體行使所有權。村民小組在集體經營性建設用地入市中，負責組織本小組村民參與相關決策，反映本小組村民的意見和訴求，保障本小組村民的合法權益。由于村民小組與村民的聯系最為緊密，能夠及時了解村民的想法，在入市過程中，對于涉及本小組土地的事項，村民小組能夠發揮其獨特的作用，確保決策的科學性和合理性。2.2各參與主體的角色與地位農村集體經濟組織作為集體經營性建設用地的所有者代表，在入市過程中發揮著主導作用。其主要職責包括制定入市方案，組織開展土地前期開發，代表集體與土地使用者簽訂土地出讓、出租或入股合同等。在海南省文昌市的集體經營性建設用地入市實踐中，農村集體經濟組織通過民主決策程序，充分征求村民意見，制定了科學合理的入市方案，將閑置的集體建設用地出租給企業用于建設農產品加工廠，不僅盤活了土地資源，還為村民提供了就業機會，增加了村集體和村民的收入。農村集體經濟組織在入市中擁有土地所有權、決策權、收益權和處分權等權利。它有權決定土地是否入市、以何種方式入市以及入市的價格等重大事項，并享有土地入市后的收益分配權，可根據相關規定和村民意愿，對土地增值收益進行合理分配，用于發展農村集體經濟、改善農村基礎設施和村民福利等。村民委員會在代行農村集體經濟組織職能時，需嚴格按照法律法規和村民自治章程的規定，履行相應的職責和義務。在安徽省鳳陽縣小崗村的集體經營性建設用地入市過程中，村民委員會在農村集體經濟組織尚未健全的情況下，積極組織村民參與入市決策，通過召開村民大會、張貼公告等方式，廣泛征求村民意見，確保入市方案符合村民利益。村民委員會在入市中擁有一定的決策權和執行權，在代行職能時，有權參與制定入市方案，并負責組織實施相關工作。同時，村民委員會還需接受村民的監督，確保其決策和執行過程公開、公平、公正，保障村民的知情權、參與權和監督權。村民小組在集體經營性建設用地入市中，主要負責組織本小組村民參與相關決策，反映本小組村民的意見和訴求。在廣東省佛山市南海區的一些村莊，村民小組在集體經營性建設用地入市時，組織本小組村民召開會議，討論入市方案，對土地用途、收益分配等問題提出了具體的意見和建議，充分保障了本小組村民的合法權益。村民小組在入市中擁有參與權和監督權，有權參與集體經營性建設用地入市的決策過程，對涉及本小組土地的事項發表意見和建議。同時，村民小組有權監督農村集體經濟組織或村民委員會在入市過程中的行為，確保其依法依規行使權利，保障本小組村民的利益不受侵害。土地使用者作為集體經營性建設用地的受讓方，在入市過程中扮演著重要的角色。其主要職責是按照合同約定的用途和開發建設要求，合理利用土地，按時支付土地出讓金、租金或股權收益等費用。在江蘇省連云港市贛榆區的集體經營性建設用地入市項目中，某企業通過競拍獲得了一塊集體經營性建設用地的使用權，用于建設工業廠房。該企業嚴格按照合同約定的用途和建設標準進行開發建設，按時繳納土地出讓金，并在項目建成投產后，為當地提供了大量的就業崗位，促進了當地經濟的發展。土地使用者在入市中擁有土地使用權、開發權和收益權等權利。它有權在合同約定的期限內使用土地，進行合法的開發建設活動，并享有因土地開發利用而產生的收益。同時，土地使用者需遵守土地用途管制和相關法律法規的規定，不得擅自改變土地用途，如需改變，需依法辦理相關手續。政府在集體經營性建設用地入市中承擔著宏觀調控、市場監管和公共服務等重要職責。政府通過制定相關政策法規，對入市范圍、用途、程序等進行規范，確保入市活動合法合規。政府還負責提供公共服務，如完善基礎設施建設、提供市場信息等，為入市創造良好的條件。在廣西北流市的集體經營性建設用地入市改革中，政府制定了詳細的入市政策和操作流程，明確了入市的條件、程序和監管要求，加強了對入市交易的監管，確保了市場的公平、公正和有序。同時，政府加大了對農村基礎設施建設的投入，改善了交通、水電等條件，為集體經營性建設用地的開發利用提供了有力支持。政府在入市中擁有規劃權、監管權和收益調節權等權利。它有權制定土地利用總體規劃和城鄉規劃，對集體經營性建設用地的用途和布局進行規劃引導；有權對入市活動進行監督管理，查處違法違規行為，維護市場秩序；有權通過征收土地增值收益調節金等方式，對土地增值收益進行合理調節，實現土地增值收益在國家、集體和個人之間的合理分配。2.3參與主體權利配置的理論基礎2.3.1產權理論產權理論是新制度經濟學的核心理論之一，其認為產權是經濟主體對資源的排他性權利，包括所有權、使用權、收益權和處分權等。明晰的產權界定是市場經濟運行的基礎，能夠有效減少交易成本，提高資源配置效率。在集體經營性建設用地入市中，產權理論具有重要的指導意義。明晰的產權界定是集體經營性建設用地入市的前提。只有明確農村集體經營性建設用地的產權歸屬，才能避免產權糾紛，保障各參與主體的合法權益。我國《憲法》《土地管理法》等法律法規明確規定，農村集體經營性建設用地屬于農民集體所有，這從法律層面上明確了土地的所有權主體。然而，在實際操作中，由于農民集體的概念較為抽象，缺乏明確的法律人格，導致在土地所有權的行使和管理上存在一定的困難。因此，需要進一步明確農民集體的組織形式和法律地位，確保土地所有權能夠得到有效行使。在一些農村地區，由于集體經濟組織不健全，土地所有權的行使往往由村民委員會代行。然而，村民委員會作為基層群眾性自治組織，其主要職責是社會管理和公共服務，在土地經營管理方面缺乏專業能力和經驗，容易導致土地資源的浪費和低效利用。因此，有必要通過立法或政策引導，推動農村集體經濟組織的健全和發展，明確其在集體經營性建設用地入市中的主體地位和職責，提高土地經營管理的效率和水平。明晰的產權界定有助于提高土地資源的配置效率。在市場經濟條件下，土地作為一種重要的生產要素，其配置效率直接影響著經濟的發展。通過明確各參與主體的產權，能夠使土地資源在市場機制的作用下，流向最能發揮其價值的領域和主體，實現土地資源的優化配置。當農村集體經營性建設用地的產權明晰后，土地使用者能夠根據市場需求和自身發展規劃，合理確定土地的用途和開發方式，提高土地的利用效率和經濟效益。在廣東省佛山市南海區，通過推進農村集體經營性建設用地入市改革，明確了農村集體經濟組織和農民的產權，吸引了大量企業和社會資本進入農村，投資發展工業、商業和旅游業等產業。這些企業和社會資本根據市場需求，對土地進行了科學規劃和合理開發，建設了現代化的工業園區、商業綜合體和旅游景區，使土地資源得到了充分利用，實現了土地增值和經濟發展的雙贏。據統計，南海區通過集體經營性建設用地入市，土地利用效率提高了30%以上，農村集體經濟收入增長了50%以上，農民人均收入增長了20%以上。產權理論還強調產權的可交易性和可流轉性。在集體經營性建設用地入市中，允許土地產權的自由交易和流轉，能夠促進土地資源的合理流動和優化配置，提高土地的市場價值。通過建立健全的土地交易市場和交易規則，保障土地產權交易的公平、公正和透明，為土地資源的優化配置提供制度保障。2.3.2利益相關者理論利益相關者理論認為，企業的經營活動不僅要考慮股東的利益，還要考慮其他利益相關者的利益，如員工、消費者、供應商、社區等。在集體經營性建設用地入市中，涉及到農村集體經濟組織、農民、政府、企業等多個利益相關者，各利益相關者的利益訴求不同，需要通過合理的權利配置來平衡各方利益，實現共同發展。農村集體經濟組織和農民作為集體經營性建設用地的所有者，其利益訴求主要包括保障土地所有權、獲得合理的土地增值收益、參與土地開發利用決策等。在海南省文昌市的集體經營性建設用地入市實踐中，農村集體經濟組織通過民主決策程序，充分征求村民意見，制定了科學合理的入市方案，將閑置的集體建設用地出租給企業用于建設農產品加工廠。在這個過程中，農村集體經濟組織和農民不僅獲得了穩定的土地租金收入，還通過參與企業的生產經營，獲得了工資性收入和分紅收入，實現了土地增值收益的合理分配。同時，農村集體經濟組織和農民還積極參與土地開發利用決策，對土地用途、建設規劃等提出了自己的意見和建議，保障了自身的權益。政府作為土地市場的管理者和公共服務提供者，其利益訴求主要包括維護土地市場秩序、保障公共利益、促進城鄉統籌發展等。政府通過制定相關政策法規，規范集體經營性建設用地入市的程序和條件，加強對土地市場的監管，防止土地市場的無序競爭和非法交易，維護土地市場秩序。政府還通過征收土地增值收益調節金等方式，對土地增值收益進行合理調節，實現土地增值收益在國家、集體和個人之間的合理分配，保障公共利益。在廣西北流市的集體經營性建設用地入市改革中，政府制定了詳細的入市政策和操作流程，明確了入市的條件、程序和監管要求，加強了對入市交易的監管，確保了市場的公平、公正和有序。同時，政府加大了對農村基礎設施建設的投入，改善了交通、水電等條件，為集體經營性建設用地的開發利用提供了有力支持。政府還通過征收土地增值收益調節金，將部分土地增值收益用于農村公共服務設施建設和農民社會保障，促進了城鄉統籌發展。企業作為土地的使用者，其利益訴求主要包括獲得穩定的土地使用權、合理的土地價格、良好的投資環境等。在江蘇省連云港市贛榆區的集體經營性建設用地入市項目中，某企業通過競拍獲得了一塊集體經營性建設用地的使用權，用于建設工業廠房。在這個過程中，企業希望能夠獲得穩定的土地使用權，確保項目的順利實施。企業也希望能夠以合理的價格獲得土地，降低投資成本。企業還希望政府能夠提供良好的投資環境，包括完善的基礎設施、便捷的政務服務等，為企業的發展創造有利條件。因此，在集體經營性建設用地入市中，需要根據各利益相關者的利益訴求，合理配置權利，建立健全的利益協調機制，實現各方利益的平衡和共贏。通過明確各參與主體的權利和義務，規范土地交易行為，保障土地市場的公平、公正和有序；通過建立合理的收益分配機制，確保土地增值收益在各利益相關者之間得到合理分配，提高各利益相關者的積極性和參與度；通過加強政府的引導和服務，為集體經營性建設用地入市創造良好的政策環境和市場環境，促進城鄉要素的自由流動和優化配置。三、集體經營性建設用地入市參與主體權利配置現狀3.1權利配置的法律規定我國關于集體經營性建設用地入市參與主體權利配置的法律規定，主要體現在《憲法》《民法典》《土地管理法》《土地管理法實施條例》等法律法規中。這些法律法規從不同層面和角度，對各參與主體的權利進行了規定，為集體經營性建設用地入市提供了法律依據。《憲法》作為我國的根本大法，對農村集體土地所有權的歸屬作出了原則性規定?！稇椃ā返谑畻l第二款明確規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”這一規定從根本上確定了農村集體經營性建設用地的所有權歸農民集體所有，為后續相關法律法規對集體經營性建設用地入市參與主體權利的具體配置奠定了基礎?！睹穹ǖ洹纷鳛橐幏睹袷路申P系的重要法典，對集體土地所有權和建設用地使用權等相關權利進行了明確規定。在集體土地所有權方面，《民法典》第二百六十一條規定：“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有?！痹摋l款進一步明確了集體土地所有權的主體是本集體成員集體，強調了集體成員在集體土地所有權行使中的主體地位。在建設用地使用權方面，《民法典》第三百四十四條規定：“建設用地使用權人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權利，有權利用該土地建造建筑物、構筑物及其附屬設施?！彪m然該條款主要針對國有建設用地使用權，但對于理解集體經營性建設用地使用權的權能具有一定的參考意義。《土地管理法》作為調整土地關系的專門法律，對集體經營性建設用地入市參與主體的權利配置作出了較為詳細的規定。在入市主體方面，《土地管理法》第六十三條規定：“土地利用總體規劃、城鄉規劃確定為工業、商業等經營性用途，并經依法登記的集體經營性建設用地，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用，并應當簽訂書面合同，載明土地界址、面積、動工期限、使用期限、土地用途、規劃條件和雙方其他權利義務。前款規定的集體經營性建設用地出讓、出租等，應當經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意?！痹摋l款明確了集體經營性建設用地入市的主體是土地所有權人，即農民集體，并規定了入市的條件和程序，保障了農民集體在入市中的主體地位和決策權。在土地使用者權利方面，《土地管理法》規定土地使用者按照合同約定支付土地出讓金或租金后，依法取得集體經營性建設用地使用權，有權在規定的期限內按照約定的用途使用土地，并享有相應的收益權。在土地用途變更方面，《土地管理法》明確規定，土地使用者如需改變土地用途，必須依法辦理相關手續，經原批準機關批準后方可變更，以確保土地用途符合土地利用總體規劃和城鄉規劃的要求，保障土地資源的合理利用?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》作為《土地管理法》的配套法規，對集體經營性建設用地入市參與主體的權利配置進一步細化。在入市程序方面，《土地管理法實施條例》第四十一條規定：“土地所有權人應當依據規劃條件、產業準入和生態環境保護要求等，編制集體經營性建設用地出讓、出租等方案，并依照《土地管理法》第六十三條的規定，由本集體經濟組織形成書面意見，在出讓、出租前不少于十個工作日報市、縣人民政府。市、縣人民政府認為該方案不符合規劃條件或者產業準入和生態環境保護要求等的，應當在收到方案后五個工作日內提出修改意見。土地所有權人應當按照市、縣人民政府的意見進行修改。集體經營性建設用地出讓、出租等方案應當載明宗地的土地界址、面積、用途、規劃條件、產業準入和生態環境保護要求、使用期限、交易方式、入市價格、集體收益分配安排等內容。”該條款詳細規定了集體經營性建設用地入市方案的編制、申報和審批程序，明確了市、縣人民政府在入市過程中的監管職責，保障了入市程序的規范和透明。在收益分配方面，《土地管理法實施條例》規定農村集體經營性建設用地入市收益歸農村集體經濟組織所有，農村集體經濟組織應當將收益納入農村集體資產統一管理，并按照相關規定進行分配，確保收益用于農村集體經濟發展、公共服務設施建設和農民福利改善等方面，保障了農民的合法權益和農村集體經濟的可持續發展。3.2權利配置的實踐模式3.2.1典型地區實踐案例介紹浙江德清作為全國農村集體經營性建設用地入市改革試點縣之一，在權利配置方面進行了一系列積極探索，形成了一套較為完善的實踐模式。德清明確了三類入市主體，根據鎮、村、組三類集體經濟組織的不同形態和發育程度，結合區域條件，建立了“自主入市、委托入市、合作入市”三種實現形式。對于經濟實力較強、管理能力較好的鄉鎮集體經濟組織，由鄉鎮資產經營公司等全資下屬公司或其代理人作為入市實施主體，自主開展入市相關工作；村集體經濟組織則由村股份經濟合作社作為入市實施主體，負責本村集體經營性建設用地的入市事宜；對于村內其他集體經濟組織，若依法取得市場主體資格，可自行作為入市實施主體，若未取得，則委托村股份經濟合作社等代理人進行入市操作。在入市程序上，德清依托縣公共資源交易中心，搭建了城鄉統一的建設用地交易平臺，實現了集體經營性建設用地使用權交易項目的統一進場交易。實行統一的地價體系，修編完成了全縣城鄉統一的建設用地基準地價和租金體系，并明確每個地塊必須選擇2家以上評估公司進行評估后確定入市底價，確保地價的科學性和合理性。采用與國有土地交易“大同小異”的規則要求，鼓勵集體經濟組織實施招拍掛的公開交易形式，已入市土地采用掛牌、拍賣方式交易的比例達到96%，有效提高了土地交易的透明度和公平性。在收益分配方面，德清建立了土地增值收益在國家、集體和個人之間的合理分配機制。差別化確定調節金征收比例，綜合考慮工業地價與商業地價、不同規劃區對土地增值的影響，確定了按類別、有級差的征收模式；提出“實物形態、股權形態、現金形態”三類分配模式，將入市收益納入農村“三資”管理范圍，并開發了“農村集體經營性建設用地入市一體化信息管理平臺”，對資金征繳、分成、繳庫、支出、監管等各個環節進行系統統一管理，確保收益分配的規范和透明。貴州湄潭在集體經營性建設用地入市權利配置實踐中，也形成了具有自身特色的模式。湄潭規定集體經營性建設用地入市的主體是代表其所有權的農民集體，由農村集體經濟組織（即農村股份經濟合作社）在鎮人民政府（街道辦事處）和相關部門的指導下組織實施。入市范圍原則上限定在城鎮開發邊界以外，以村莊規劃確定的集中建設用地區為主，法律法規規定明確實施征收的除外。在入市條件上，要求權屬來源合法、四至清楚，已辦理土地登記；符合村莊規劃、用途管制及土地利用年度計劃要求；規劃確定為工業、商業等經營性用途；符合產業準入、生態環境保護等政策標準，具備開發利用的基本條件；由農村股份經濟合作社依法集體決策，并報縣人民政府核準。對于因歷史原因無法提供農用地轉用審批文件或建設用地批準文件的，以第三次全國國土調查成果為基礎，追溯到第二次全國土地調查成果，“二調”和“三調”土地利用現狀均為建設用地，且圖斑套合比達60%以上的，可作集體建設用地登記的依據。湄潭的入市方式主要包括出讓和出租。集體經營性建設用地使用權出讓，是指農村股份經濟合作社將集體經營性建設用地使用權在一定年限內讓渡給土地使用者，并由土地使用者支付土地使用權出讓價款的行為，地上有建筑物或構筑物的，應隨同轉移；集體經營性建設用地使用權出租，是指農村股份經濟合作社作為出租人將集體經營性建設用地使用權或隨同地上建筑物、其他附著物出租給承租人使用，由承租人支付土地使用權租金的行為。雙方需簽訂書面合同，載明土地界址、面積、用途、規劃條件、使用期限、交易價款等內容，并報縣自然資源局備案。3.2.2實踐模式的特點與成效分析浙江德清的實踐模式具有以下顯著特點：一是注重市場機制的作用，通過搭建統一的交易平臺、實行統一的地價體系和交易規則，充分發揮市場在土地資源配置中的決定性作用，提高了土地交易的效率和透明度。二是強調民主決策和農民主體地位，在入市主體確定、程序規定等方面，充分賦予農民和農民集體參與權、選擇權和決策權，保障了農民的合法權益。三是建立了完善的收益分配機制，通過差別化確定調節金征收比例和內部收益分配模式，以及開發信息管理平臺，實現了土地增值收益的合理分配和有效監管。德清的實踐模式取得了顯著成效。在促進土地流轉方面，截至目前，已完成農村集體經營性建設用地入市234宗，面積1928.56畝，成交金額5.37億元，有效盤活了農村土地資源，提高了土地利用效率。在增加農民收入方面，農村集體收益達到4.33億元，農民通過土地租金、分紅等形式獲得了更多的財產性收入，生活水平得到了顯著提高。在推動產業升級方面，吸引了大量社會資本投入，促進了農村一二三產業融合發展，推動了當地經濟的轉型升級。貴州湄潭的實踐模式特點鮮明：一是嚴格規范入市條件和程序，對入市的土地權屬、規劃用途、產業準入等方面進行了嚴格規定，確保了入市的合法性和規范性。二是強調政府的指導和監管作用，鎮人民政府（街道辦事處）和相關部門在入市過程中發揮了重要的指導和監管作用，保障了入市工作的順利進行。三是注重土地資源的合理利用，將入市范圍限定在城鎮開發邊界以外的集中建設用地區，有利于保護耕地和生態環境，實現土地資源的可持續利用。湄潭的實踐模式也取得了良好的成效。通過入市，有效盤活了農村閑置、低效存量集體建設用地，提高了土地利用效率，促進了農村產業發展。為農民提供了更多的就業機會和收入來源，增加了農民的財產性收入，提升了農民的生活質量。推動了農村基礎設施建設和公共服務水平的提升，改善了農村的生產生活條件，促進了鄉村振興戰略的實施。四、集體經營性建設用地入市參與主體權利配置存在的問題4.1權利主體界定模糊在集體經營性建設用地入市過程中，農民集體、集體經濟組織、村民委員會等主體之間的關系存在界定模糊的問題，這給權利配置和行使帶來了諸多困擾。從法律規定來看，我國《憲法》《土地管理法》等法律法規明確農村集體經營性建設用地歸農民集體所有，但“農民集體”是一個較為抽象的概念，缺乏明確的法律人格。在實際操作中，農民集體難以直接行使土地所有權，通常需要通過集體經濟組織或村民委員會來代表其行使權利。然而，對于集體經濟組織與村民委員會的具體職責和權限劃分，相關法律法規并未作出清晰明確的規定。在一些地區，集體經濟組織與村民委員會的職能存在交叉重疊的情況，導致在集體經營性建設用地入市決策、實施和收益分配等關鍵環節，容易出現主體不明、責任不清的問題。在某些農村地區，當涉及集體經營性建設用地入市的重大決策時，集體經濟組織和村民委員會可能會因為對自身權限的理解不同而產生分歧。集體經濟組織認為自己作為土地所有權的代表，有權獨立決定入市的相關事宜，而村民委員會則認為自己作為基層群眾性自治組織，對村莊事務具有全面管理的職責，也應在入市決策中發揮主導作用。這種分歧不僅會導致決策效率低下，還可能引發內部矛盾和糾紛，影響入市工作的順利推進。在集體經濟組織的法律地位方面，雖然《民法典》賦予了農村集體經濟組織特別法人資格，但在實際運行中，許多集體經濟組織的法人治理結構并不完善。一些集體經濟組織缺乏健全的決策機制、監督機制和財務管理機制，導致在集體經營性建設用地入市過程中，無法有效保障農民集體的利益。在一些集體經濟組織中，由于缺乏有效的監督機制，個別管理人員可能會利用職務之便，擅自處置集體經營性建設用地，損害農民集體的利益。村民委員會在代行集體經濟組織職能時，也存在一些問題。村民委員會的主要職責是社會管理和公共服務，在土地經營管理方面缺乏專業能力和經驗。一些村民委員會在集體經營性建設用地入市過程中，可能會因為缺乏對市場的了解和對土地價值的準確評估，導致土地出讓價格過低，損害農民集體的利益。村民委員會在決策過程中，可能無法充分反映農民的意愿和訴求，導致農民對入市工作的參與度和支持度不高。農民作為集體經營性建設用地的實際所有者之一，在權利主體界定中也面臨一些困境。農民個體在集體中的權利缺乏明確的界定和保障，在入市決策和收益分配過程中，農民的話語權相對較弱。一些地方在集體經營性建設用地入市過程中，沒有充分征求農民的意見，導致農民對入市方案不滿意，甚至引發群體性事件。農民的知情權、參與權和監督權難以得到有效落實，在入市信息公開、決策程序透明等方面，還存在較大的改進空間。4.2權利內容不完整集體經營性建設用地入市涉及的土地所有權、使用權等權利內容存在缺陷，影響了權利的有效行使和市場的正常運行。在土地所有權方面，集體土地所有權權能存在殘缺。雖然法律規定集體對土地享有所有權，但在實際操作中，集體土地所有權受到諸多限制，缺乏完整的處分權。集體經營性建設用地的用途變更往往受到嚴格的規劃管制，集體土地所有者在土地用途調整上缺乏自主性，即使市場需求發生變化，也難以根據實際情況靈活調整土地用途，導致土地資源無法實現最優配置。在一些地區，由于城市發展規劃的限制，集體經營性建設用地明明具備發展商業的潛力，但因不符合既定規劃，只能維持現狀，無法進行商業開發，造成了土地資源的浪費和經濟價值的損失。集體土地所有權在收益權方面也存在不足。盡管集體經營性建設用地入市后產生的增值收益歸集體所有，但在實際分配過程中，集體土地所有者往往難以獲得全部的增值收益。政府通過征收土地增值收益調節金等方式，對土地增值收益進行了部分截取。雖然這一做法旨在實現土地增值收益在國家、集體和個人之間的合理分配，保障公共利益，但在實際執行中，調節金的征收比例和使用方式缺乏明確的標準和規范，導致集體土地所有者的收益權受到一定程度的侵蝕。在某些地區，土地增值收益調節金的征收比例過高，使得集體土地所有者獲得的收益大幅減少，影響了集體和農民參與入市的積極性。從土地使用權角度來看，集體經營性建設用地使用權的權能也不夠完整。與國有建設用地使用權相比，集體經營性建設用地使用權在流轉、抵押、繼承等方面存在諸多限制。在流轉方面，集體經營性建設用地使用權的流轉范圍相對狹窄，大多只能在本集體經濟組織內部流轉，對外流轉受到嚴格限制，這在一定程度上限制了土地資源的優化配置和市場價值的實現。在一些經濟欠發達地區，由于本集體經濟組織內部缺乏投資和開發能力，集體經營性建設用地即使入市，也難以吸引到外部的優質資源和資金，導致土地開發利用效率低下。在抵押方面，雖然部分地區允許集體經營性建設用地使用權抵押融資，但金融機構對其認可度較低，貸款額度和期限受到嚴格限制。由于集體經營性建設用地使用權的市場價值評估缺乏統一標準，且存在較大的不確定性，金融機構為了降低風險，往往對抵押的集體經營性建設用地使用權設置較高的門檻和較低的貸款額度，這使得土地使用者難以通過抵押獲得足夠的資金支持，限制了土地的開發利用和項目的推進。在一些農村地區，企業通過集體經營性建設用地使用權抵押獲得的貸款額度僅為土地評估價值的30%-50%，遠遠無法滿足企業的資金需求，影響了企業的發展和投資積極性。在繼承方面，集體經營性建設用地使用權的繼承規則不夠明確，導致在實際操作中容易引發糾紛。由于缺乏明確的法律規定，繼承人在繼承集體經營性建設用地使用權時，可能會面臨諸多障礙，如土地用途變更、產權登記等問題，這不僅影響了繼承人的合法權益，也阻礙了土地資源的合理流轉和利用。4.3權利行使缺乏規范在集體經營性建設用地入市過程中，參與主體的權利行使缺乏規范，這主要體現在決策程序和監督機制等方面。從決策程序來看，部分地區在集體經營性建設用地入市決策過程中，存在程序不規范、不透明的問題。根據相關法律法規，集體經營性建設用地入市應當經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。然而，在實際操作中，一些農村集體經濟組織或村民委員會并未嚴格按照這一規定執行，存在未召開村民會議或村民代表會議，擅自決定入市事宜的情況；還有一些地方雖然召開了會議，但存在會議通知不及時、參會人員不符合規定、表決程序不規范等問題，導致決策結果不能真實反映農民的意愿。在某地區的集體經營性建設用地入市項目中，農村集體經濟組織在未提前通知全體村民的情況下，匆忙召開村民代表會議，且參會的村民代表人數未達到法定比例，就通過了入市方案。這種不規范的決策程序，引發了村民的強烈不滿，導致項目推進受阻，不僅損害了農民的合法權益，也影響了集體經營性建設用地入市的順利進行。監督機制的缺失也是權利行使缺乏規范的重要表現。在集體經營性建設用地入市過程中，缺乏有效的內部監督和外部監督機制，難以對各參與主體的權利行使進行有效約束。在內部監督方面，農村集體經濟組織內部的監督機構往往形同虛設，缺乏獨立性和權威性，無法對集體經濟組織的決策和經營活動進行有效監督。一些農村集體經濟組織的監事會成員由內部人員兼任，與管理層存在利益關聯，在監督過程中往往不敢或不愿行使監督職責，導致監督失效。在外部監督方面，政府相關部門對集體經營性建設用地入市的監督存在薄弱環節。雖然政府部門承擔著對入市活動進行監管的職責，但在實際工作中，由于監管力量不足、監管手段有限等原因，難以對入市的各個環節進行全面、深入的監督。一些地方政府部門對入市項目的審批把關不嚴，對土地用途變更、交易價格等關鍵環節缺乏有效監管，導致一些違規行為得不到及時糾正和處理。在一些地區，部分企業通過與農村集體經濟組織勾結，在集體經營性建設用地入市過程中，擅自改變土地用途，將工業用地用于商業開發，以獲取更高的經濟利益。由于缺乏有效的監督機制，這種違規行為長期未被發現，不僅違反了土地用途管制制度，也損害了集體和農民的利益。還有一些農村集體經濟組織在土地出讓過程中，存在暗箱操作、低價出讓等問題，由于缺乏外部監督，這些問題未能得到及時揭露和查處，導致土地資源的流失和市場秩序的混亂。權利行使缺乏規范還體現在對農民知情權、參與權和監督權的忽視上。在集體經營性建設用地入市決策和實施過程中，一些農村集體經濟組織或村民委員會未能充分保障農民的知情權，不及時向農民公開入市相關信息，導致農民對入市的具體情況了解不足。在參與權方面，農民往往缺乏實質性的參與渠道，無法真正參與到入市決策和實施過程中，只能被動接受決策結果。在監督權方面，農民雖然有監督的權利，但由于缺乏有效的監督途徑和手段，難以對入市過程中的違規行為進行監督和舉報。這種對農民權利的忽視，容易引發農民的不滿和抵觸情緒，影響集體經營性建設用地入市的順利推進和社會的和諧穩定。4.4利益分配機制不合理在集體經營性建設用地入市過程中，利益分配機制不合理是一個突出問題，主要體現在政府、集體和農民之間的利益分配失衡，嚴重影響了各方參與入市的積極性和公平性。從政府與集體、農民之間的利益分配來看，土地增值收益調節金的征收存在諸多問題。雖然征收土地增值收益調節金旨在實現土地增值收益在國家、集體和個人之間的合理分配，保障公共利益，但在實際執行中，調節金的征收比例缺乏科學合理的依據。在一些地區，調節金征收比例過高，導致集體和農民獲得的土地增值收益大幅減少。據相關調查數據顯示，在某些試點地區，土地增值收益調節金的征收比例高達50%以上，使得集體和農民在土地入市后實際獲得的收益所剩無幾，嚴重影響了他們的積極性。這種過高的征收比例，使得集體和農民在土地增值收益分配中處于不利地位，無法充分享受到土地入市帶來的紅利。土地增值收益調節金的使用也缺乏明確規范，導致資金使用效率低下，未能充分發揮其應有的作用。一些地方政府將調節金主要用于城市建設和基礎設施投資，對農村地區的投入相對較少，未能實現土地增值收益反哺農村的目標。在一些城市，大量的土地增值收益調節金被用于城市的高樓大廈建設和豪華市政設施建設，而農村地區的道路、水電、教育、醫療等基礎設施卻依然落后，農民的生活條件并未得到實質性改善。這種不合理的資金使用方式，進一步加劇了城鄉發展的不平衡，違背了集體經營性建設用地入市改革的初衷。在集體與農民之間的利益分配方面，也存在著分配比例不合理和分配程序不規范的問題。部分農村集體經濟組織在分配土地入市收益時，留存比例過高，用于向農民分配的部分較少。一些集體經濟組織將土地入市收益的70%以上留存，用于發展集體經濟或其他用途，而農民只能獲得剩余的30%以下的收益。這種分配方式導致農民的實際收益減少，無法充分體現農民作為土地所有者的權益。在某地區的集體經營性建設用地入市項目中，村集體經濟組織將土地入市收益的80%留存，用于投資建設村辦企業，而農民僅獲得了20%的收益。由于村辦企業經營不善，農民不僅沒有從企業發展中獲得更多的利益，反而因為企業虧損而面臨收益減少的風險。分配程序不規范也是一個突出問題。一些農村集體經濟組織在分配土地入市收益時，未經過民主決策程序，擅自決定收益分配方案，導致農民的知情權、參與權和決策權得不到保障。在某村莊，集體經濟組織在未召開村民會議或村民代表會議的情況下，私自決定將土地入市收益的大部分用于村干部的福利發放和村集體的形象工程建設，而農民對此毫不知情。這種不規范的分配程序，引發了農民的強烈不滿和抗議，導致了集體與農民之間的矛盾激化，影響了農村社會的和諧穩定。利益分配機制不合理還體現在不同地區之間的差異較大。一些經濟發達地區，由于土地市場需求旺盛，土地增值收益較高，集體和農民能夠獲得相對較多的收益；而在經濟欠發達地區，土地市場需求不足，土地增值收益較低，集體和農民獲得的收益也相應較少。這種地區差異進一步加劇了區域發展的不平衡，不利于實現城鄉一體化發展的目標。在東部沿海經濟發達地區，集體經營性建設用地入市后的土地增值收益每畝可達數百萬元，集體和農民能夠從中獲得較為可觀的收益；而在中西部一些經濟欠發達地區，土地增值收益每畝僅幾萬元甚至更低，集體和農民的收益微薄，難以滿足其發展需求。五、影響集體經營性建設用地入市參與主體權利配置的因素5.1法律法規不完善當前，我國集體經營性建設用地入市相關法律法規在權利界定、行使、保護等方面存在諸多不足，給參與主體的權利配置帶來了較大的不確定性。在權利界定方面，雖然《土地管理法》等法律法規對集體經營性建設用地入市參與主體的權利進行了規定，但部分條款較為原則性，缺乏具體的實施細則，導致在實際操作中權利邊界模糊。對于農村集體經濟組織與農民在土地所有權中的具體權利劃分，法律規定不夠明確。農村集體經濟組織作為土地所有權的代表，在行使權利時，與農民個體的權利如何協調，缺乏清晰的界定。這使得在土地出讓、出租等交易過程中，容易出現農村集體經濟組織擅自決策，忽視農民權益的情況，引發農民的不滿和糾紛。在一些地區，農村集體經濟組織在未充分征求農民意見的情況下，就將集體經營性建設用地出讓給企業，農民對土地交易的具體情況和收益分配一無所知，導致農民與農村集體經濟組織之間的矛盾激化。在權利行使方面，法律法規對參與主體權利行使的程序和方式規定不夠完善。集體經營性建設用地入市的決策程序雖然規定了需經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，但對于會議的召集、通知、表決等具體程序，缺乏詳細的規范。這使得在實際操作中，容易出現決策程序不規范、不透明的問題，影響農民的參與權和決策權。一些農村集體經濟組織在召開村民會議時，未提前通知全體村民，或者參會人員不符合法定比例，就匆忙進行表決，導致決策結果不能真實反映農民的意愿。法律法規對土地使用者在土地開發利用過程中的權利行使限制不夠明確，容易引發土地閑置、浪費等問題。一些企業在取得集體經營性建設用地使用權后，由于缺乏有效的監管和約束，擅自改變土地用途，或者長期閑置土地，造成土地資源的浪費和低效利用。在權利保護方面，法律法規對參與主體權利受到侵害時的救濟途徑和法律責任規定不夠健全。當農民的土地權益受到侵害時，雖然可以通過訴訟等方式尋求救濟，但由于相關法律法規的不完善，導致農民在維權過程中面臨諸多困難。在一些土地糾紛案件中，由于法律規定不明確，法院在判決時缺乏明確的依據，使得農民的合法權益難以得到有效保障。法律法規對侵害集體經營性建設用地入市參與主體權利的行為，處罰力度不夠，缺乏有效的威懾力。一些企業或個人為了謀取私利，故意侵犯農民或農村集體經濟組織的土地權益，但由于法律處罰較輕，導致這些違法行為屢禁不止。法律法規的不完善還體現在與其他相關法律法規的銜接不夠緊密。集體經營性建設用地入市涉及土地管理、城鄉規劃、房地產等多個領域，需要與《城鄉規劃法》《房地產管理法》等法律法規相互協調配合。然而，目前這些法律法規之間存在一些矛盾和沖突，導致在實際操作中出現無所適從的情況。在土地用途變更方面，《土地管理法》規定了嚴格的審批程序，但《城鄉規劃法》在規劃調整方面的規定與《土地管理法》存在不一致之處，使得土地使用者在申請土地用途變更時，面臨不同部門的不同要求，增加了辦事難度和成本。5.2土地產權制度缺陷我國現行的土地產權制度存在諸多缺陷，對集體經營性建設用地入市參與主體的權利配置產生了深遠影響。集體土地所有權主體虛位是一個突出問題。根據我國法律規定，農村集體土地歸農民集體所有，包括鄉（鎮）農民集體、村農民集體和村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體。“農民集體”是一個抽象的集合概念，缺乏明確的法律人格和獨立的意志表達機制。在實際操作中，農民集體難以直接行使土地所有權，往往需要通過農村集體經濟組織或村民委員會來代行。然而，農村集體經濟組織的法律地位和組織形式在法律上并不明確，部分地區的農村集體經濟組織存在組織不健全、管理混亂等問題，導致其在行使土地所有權時缺乏權威性和有效性。村民委員會作為基層群眾性自治組織，其主要職責是社會管理和公共服務，在土地經營管理方面缺乏專業能力和經驗，難以充分代表農民集體的利益行使土地所有權。這種主體虛位的狀況，使得集體土地所有權的行使缺乏明確的責任主體，容易導致土地資源的浪費和低效利用，也為土地權益糾紛埋下了隱患。集體土地所有權權能不完整，嚴重限制了集體經營性建設用地入市的活力和效益。在使用權方面，集體土地的使用受到嚴格的用途管制，主要用于農業生產，限制了土地的多元化利用。在一些地區，盡管集體經營性建設用地具備發展商業、旅游等產業的潛力，但由于土地用途管制的限制，無法進行相應的開發利用，導致土地資源的閑置和浪費。在收益權方面，集體土地所有權的收益權受到諸多限制。在土地征收過程中，集體土地所有者往往只能獲得較低的補償，而土地增值收益的大部分被政府和開發商獲取。在集體經營性建設用地入市后，土地增值收益的分配也存在不合理的情況，集體土地所有者獲得的收益相對較少，影響了其參與入市的積極性。在處分權方面，集體土地所有權的處分權受到嚴格限制，集體土地不得隨意出讓、轉讓、抵押，這使得集體土地在市場上的流動性較差，無法充分發揮其經濟價值。土地產權登記制度不完善，也給集體經營性建設用地入市參與主體的權利配置帶來了困難。目前，我國土地產權登記存在登記機構不統一、登記信息不完整、登記程序不規范等問題。不同地區的土地產權登記機構可能不同，導致登記信息的整合和共享困難，增加了土地交易的成本和風險。一些土地產權登記信息存在缺失或錯誤，如土地權屬、面積、用途等信息不準確，影響了土地產權的明晰和交易的安全。登記程序的不規范，如登記申請、審核、公示等環節存在漏洞，容易導致土地產權糾紛的發生。這些問題的存在，使得土地產權的確認和保護存在不確定性，影響了集體經營性建設用地入市的順利進行。5.3地方政府管理與干預地方政府在集體經營性建設用地入市過程中，在土地規劃、審批、監管等方面發揮著重要作用，其管理與干預行為對參與主體的權利配置產生了深遠影響。在土地規劃方面，地方政府通過制定土地利用總體規劃和城鄉規劃，對集體經營性建設用地的用途、布局和開發強度等進行規劃引導。合理的土地規劃能夠確保集體經營性建設用地的開發利用符合區域發展戰略和產業布局要求，提高土地資源的利用效率。然而，在實際操作中，部分地方政府的土地規劃存在不合理之處。一些地方政府在制定規劃時，未能充分考慮農村集體經濟組織和農民的意愿和需求，導致規劃與實際情況脫節。在某些地區，地方政府為了追求短期的經濟增長，將大量集體經營性建設用地規劃為工業用地，忽視了農村的生態環境和文化特色，導致農村的可持續發展受到影響。一些地方政府的土地規劃缺乏前瞻性和靈活性，難以適應市場變化和產業升級的需求。在市場需求發生變化時，由于規劃調整的程序繁瑣，導致集體經營性建設用地無法及時調整用途，造成土地資源的浪費。在審批環節，地方政府對集體經營性建設用地入市的審批程序和標準直接影響著參與主體的權利實現。嚴格的審批程序有助于保障入市的合法性和規范性，但如果審批程序過于繁瑣、審批標準過高，將會增加入市的成本和難度，阻礙集體經營性建設用地的正常流轉。在一些地區，集體經營性建設用地入市需要經過多個部門的審批，涉及眾多的審批環節和手續，導致入市周期過長，企業和農村集體經濟組織的積極性受到打擊。一些地方政府的審批標準不明確，存在隨意性和主觀性，使得企業和農村集體經濟組織在申請入市時面臨不確定性，增加了入市的風險。在監管方面，地方政府對集體經營性建設用地入市的監管力度和方式，關系到市場秩序的維護和參與主體的權益保障。有效的監管能夠防止土地市場的違法違規行為，確保土地資源的合理利用和市場的公平競爭。然而，目前部分地方政府的監管存在薄弱環節。一些地方政府對集體經營性建設用地入市的監管不到位，對土地用途變更、交易價格等關鍵環節缺乏有效監督，導致一些企業和農村集體經濟組織擅自改變土地用途、低價出讓土地等違法違規行為時有發生。在一些地區，部分企業在取得集體經營性建設用地使用權后，擅自將工業用地改為商業用地，獲取高額利潤，而地方政府未能及時發現和制止，損害了集體和農民的利益。一些地方政府的監管手段落后，缺乏信息化、智能化的監管工具，難以對土地市場進行實時、動態的監管，影響了監管的效率和效果。地方政府在土地增值收益分配中的調節作用也對參與主體的權利配置產生重要影響。地方政府通過征收土地增值收益調節金等方式，對土地增值收益進行合理調節，旨在實現土地增值收益在國家、集體和個人之間的合理分配，保障公共利益。然而，在實際操作中，土地增值收益調節金的征收比例和使用方式存在不合理之處。一些地方政府征收的土地增值收益調節金比例過高，導致集體和農民獲得的土地增值收益減少，影響了他們參與入市的積極性。一些地方政府對土地增值收益調節金的使用缺乏規范和監督，資金使用效率低下，未能充分發揮其應有的作用，也影響了集體和農民的權益。5.4集體經濟組織發展水平集體經濟組織作為集體經營性建設用地入市的核心主體，其發展水平對參與主體的權利配置有著至關重要的影響。集體經濟組織的經濟實力是影響權利配置的重要因素之一。經濟實力較強的集體經濟組織，在集體經營性建設用地入市過程中往往具有更大的話語權和決策權。這些集體經濟組織通常擁有較為雄厚的資金、技術和人才資源，能夠對集體經營性建設用地進行有效的開發和利用。它們可以自主投資建設基礎設施，提升土地的開發價值，吸引更多的企業和項目入駐，從而在土地交易中獲得更有利的條件。在一些經濟發達地區的農村，集體經濟組織通過多年的積累和發展，具備了強大的經濟實力。它們能夠獨立承擔集體經營性建設用地的前期開發成本，如土地平整、通水通電通路等基礎設施建設，使土地達到“三通一平”或“五通一平”的標準，大大提高了土地的吸引力和競爭力。在與企業的談判中，這些集體經濟組織能夠憑借自身的實力，爭取到更高的土地出讓價格、更有利的合作條件和更多的收益分配權，從而保障了集體和農民的利益。相反，經濟實力較弱的集體經濟組織在集體經營性建設用地入市中則面臨諸多困難。由于缺乏資金和技術支持，它們往往難以對土地進行有效的開發和利用，土地的價值難以得到充分體現。在土地交易中，這些集體經濟組織可能處于弱勢地位，不得不接受較低的土地價格和不利的合作條件，導致集體和農民的收益受損。在一些經濟欠發達地區的農村，集體經濟組織由于經濟基礎薄弱，缺乏資金進行土地開發，只能將土地以較低的價格出租或出讓給企業，且在合作中無法爭取到更多的權益，如參與企業的經營管理、獲得更多的分紅等。這種情況下，集體和農民雖然獲得了一定的收益，但與土地的實際價值相比，仍存在較大差距，影響了他們參與入市的積極性。集體經濟組織的管理能力也對權利配置產生重要影響。管理能力較強的集體經濟組織，通常具有完善的法人治理結構、科學的決策機制和有效的監督機制。在集體經營性建設用地入市過程中，它們能夠充分發揮民主決策的作用，廣泛征求村民的意見和建議，制定出科學合理的入市方案。這些集體經濟組織能夠嚴格按照法律法規和政策要求，規范土地交易行為，保障交易的公平、公正和透明。在江蘇省連云港市贛榆區的一些農村，集體經濟組織通過建立健全的管理機制，在集體經營性建設用地入市決策過程中，組織村民代表進行充分討論和表決，確保了入市方案符合村民的利益。在土地交易過程中，嚴格按照招標、拍賣、掛牌等公開方式進行，避免了暗箱操作和低價出讓等問題，保障了集體和農民的合法權益。而管理能力較弱的集體經濟組織，往往存在決策不民主、管理不規范、監督不到位等問題。在集體經營性建設用地入市決策中，可能存在少數人說了算的情況，忽視村民的意愿和利益，導致決策失誤。在土地交易過程中，可能出現違規操作、合同不規范等問題，給集體和農民帶來損失。在一些農村地區，集體經濟組織由于管理不善，在集體經營性建設用地入市時，未經過充分的市場調研和評估，就盲目與企業簽訂土地出讓合同，導致土地價格過低，且合同中對土地用途、開發期限、收益分配等關鍵條款約定不明確，引發了一系列糾紛，損害了集體和農民的利益。集體經濟組織的發展水平還會影響其在土地增值收益分配中的地位。經濟實力和管理能力較強的集體經濟組織，在土地增值收益分配中往往能夠爭取到更多的份額，用于發展集體經濟、改善農村基礎設施和提高農民福利。它們可以通過合理的收益分配機制，將部分收益用于農村教育、醫療、養老等公共服務設施建設，提升農村居民的生活質量。而經濟實力和管理能力較弱的集體經濟組織，在土地增值收益分配中可能處于劣勢，獲得的收益較少，難以滿足農村發展和農民生活改善的需求。一些集體經濟組織由于缺乏有效的管理和運營能力，在土地增值收益分配中，無法合理規劃和使用資金，導致資金浪費或被挪用，無法發揮應有的作用。六、完善集體經營性建設用地入市參與主體權利配置的建議6.1明確權利主體與范圍通過立法明確農民集體作為土地所有權主體的具體組織形式和法律地位，賦予其獨立的法人資格，使其能夠獨立行使土地所有權。根據我國農村的實際情況，可考慮將農村集體經濟組織作為農民集體行使土地所有權的主要組織形式，明確其在集體經營性建設用地入市中的主體地位和職責。農村集體經濟組織應按照現代企業制度的要求，建立健全的法人治理結構，設立成員大會、理事會、監事會等組織機構，明確各機構的職責和權限，確保決策的科學性和民主性。成員大會作為農村集體經濟組織的最高權力機構，負責決定集體經營性建設用地入市的重大事項，如入市方案、收益分配方案等；理事會作為執行機構，負責具體實施入市工作；監事會作為監督機構，負責監督理事會的工作，保障農民集體的利益。在一些經濟發達地區的農村，已經建立了較為完善的農村集體經濟組織，通過股份制改革等方式，將農民的土地量化為股權，農民成為股東，參與集體經濟組織的管理和收益分配。在這些地區，農村集體經濟組織在集體經營性建設用地入市中發揮了積極的作用，能夠充分代表農民集體的利益，保障農民的權益。例如，江蘇省蘇州市的一些農村，通過成立土地股份合作社，將農民的土地集中起來，統一進行規劃和經營，在集體經營性建設用地入市過程中，土地股份合作社與企業進行談判，爭取到了較好的土地出讓條件和收益分配方案，使農民獲得了更多的收益。進一步明確農村集體經濟組織與村民委員會的職責分工。農村集體經濟組織主要負責集體經營性建設用地的經營管理和收益分配等經濟事務，而村民委員會則主要承擔基層社會管理和公共服務等職責。在集體經營性建設用地入市過程中，村民委員會應積極配合農村集體經濟組織的工作，協助其開展土地權屬調查、村民意見征求等工作，但不得干預農村集體經濟組織的自主經營權。同時，建立健全農村集體經濟組織與村民委員會之間的溝通協調機制，確保兩者在工作中能夠相互配合、相互支持，共同推進集體經營性建設用地入市工作。在實際操作中，可通過制定相關的規章制度或村規民約，明確農村集體經濟組織與村民委員會的職責邊界和工作流程。在某地區的農村，制定了《農村集體經營性建設用地入市工作管理辦法》，明確規定農村集體經濟組織負責制定入市方案、組織土地交易等工作，村民委員會負責組織村民會議、宣傳政策等工作，兩者在工作中各司其職，有效避免了職責不清、推諉扯皮等問題的發生。明確農民作為土地所有者之一的權利和地位，保障農民在集體經營性建設用地入市中的知情權、參與權、決策權和監督權。在入市決策過程中，應充分征求農民的意見，通過召開村民會議、村民代表會議等形式，讓農民充分表達自己的意愿。農村集體經濟組織在制定入市方案時，應將方案向全體村民公示，征求村民的意見和建議，并根據村民的反饋進行修改完善。在收益分配方面，應確保農民能夠獲得合理的收益，制定公平合理的收益分配方案，保障農民的財產權益。為了保障農民的監督權，應建立健全信息公開制度，及時向農民公開集體經營性建設用地入市的相關信息，包括入市方案、交易過程、收益分配等情況，讓農民能夠全面了解入市工作的進展和結果。同時，建立健全投訴舉報機制，暢通農民的監督渠道，對于農民反映的問題和意見，應及時進行調查處理，保障農民的合法權益。在一些農村地區，通過建立農村集體“三資”監管平臺，將集體經營性建設用地入市的相關信息納入平臺管理，實現了信息的公開透明，方便了農民的監督。農民可以通過手機APP或電腦終端，隨時查詢集體經營性建設用地入市的相關信息，對發現的問題可以及時進行投訴舉報，有效保障了農民的監督權。6.2健全權利內容體系完善集體土地所有權權能，賦予集體土地所有者更加完整的處分權。在符合土地利用總體規劃和城鄉規劃的前提下，允許集體土地所有者根據市場需求，自主決定集體經營性建設用地的用途變更和開發方式，提高土地資源的配置效率。建立健全集體土地所有權的收益分配機制，明確土地增值收益的分配原則和比例，確保集體土地所有者能夠獲得合理的收益。在制定土地增值收益分配方案時，應充分考慮集體土地所有者的權益，結合土地的區位、用途、開發成本等因素，合理確定集體土地所有者的收益比例。同時，加強對土地增值收益分配的監管，確保收益分配的公平、公正和透明。在一些經濟發達地區，已經開始探索賦予集體土地所有者更多的處分權。在廣東省佛山市南海區，當地政府允許集體土地所有者在符合規劃的前提下，將集體經營性建設用地用于發展高端制造業、現代服務業等產業，提高了土地的利用價值和經濟效益。在收益分配方面，南海區建立了科學合理的土地增值收益分配機制，明確規定集體土地所有者獲得的土地增值收益不得低于總收益的50%，保障了集體土地所有者的權益。通過這些改革措施，南海區的集體經營性建設用地入市取得了顯著成效，土地資源得到了優化配置，農村集體經濟得到了快速發展，農民的收入水平也大幅提高。充實集體經營性建設用地使用權的權能，擴大其流轉范圍，允許其在符合規定的條件下，在更大范圍內流轉，提高土地資源的流動性和市場價值。完善集體經營性建設用地使用權的抵押制度，明確抵押的條件、程序和風險防范措施，提高金融機構對集體經營性建設用地使用權抵押的認可度，拓寬土地使用者的融資渠道。在一些地區，通過建立農村產權交易中心，為集體經營性建設用地使用權的流轉提供了平臺，促進了土地資源的合理流動。在抵押融資方面，一些地方政府出臺了相關政策，鼓勵金融機構開展集體經營性建設用地使用權抵押業務，并建立了風險補償機制，降低了金融機構的風險，提高了集體經營性建設用地使用權抵押的可行性。明確集體經營性建設用地使用權的繼承規則，保障繼承人的合法權益。在制定繼承規則時，應充分考慮土地的特殊性和集體經濟組織的利益，明確繼承人的資格、繼承方式和繼承后的權利義務。在一些農村地區，由于缺乏明確的繼承規則，導致集體經營性建設用地使用權在繼承過程中出現了糾紛，影響了土地的正常使用和流轉。因此，有必要通過立法或政策規定，明確集體經營性