特定非金融機構反洗錢監管中的問題和建議

隨著我國反洗錢工作機制的逐步完善和反洗錢監管工作的不斷

深入，傳統金融機構反洗錢工作不斷提升，通過金融機構進行洗錢活

動難度越來越大，洗錢活動開始向反洗錢薄弱的非金融機構滲透?！疤?/p>

定非金融機構”是《反洗錢法》規定的應當履行反洗錢義務的主體，

但《反洗錢法》以及相關的反洗錢規章沒有明確規定“特定非金融機

構”的范圍，也沒有明確特定非金融機構應當履行哪些具體的反洗錢

義務，這導致反洗錢監管部門對特定非金融機構無法開展有效的監管

工作，使“特定非金融機構”游離于反洗錢監管之外，成為洗錢風險的

高發行業。

一、特定非金融機構的反洗錢立法和監管現狀

（一）反洗錢法規中的“特定非金融機構”

我國《反洗錢法》第三條規定“按照規定應當履行反洗錢義務的

特定非金融機構，應當依法采取預防、監控措施，…，履行反洗錢義

務”；第三十五條規定："應當履行反洗錢義務的特定非金融機構的范圍、

其履行反洗錢義務和對其監督管理的具體辦法，由國務院反洗錢行政主

管部門會同國務院有關部門制定:關于“特定非金融機構”的范圍及其應

當履行的反洗錢義務的內容和方式，法律和行政法規內有作出規定，反

洗錢主管部門（人民銀行）也沒有會同其他國務院部門出臺規章。

2018年中國人民銀行辦公廳出臺《關于加強特定非金融機構反洗

錢監管工作的通知》將特定非金融機構概括為四類：一是房地產開發

企業、房地產中介機構，二是貴金屬交易商、貴金屬交易場所、為貴

金屬交易提供服務的機構，三是會計師事務所、律師事務所、公證處

等中介機構，四是公司服務提供商。另外人民銀行出臺的《支付清算

組織反洗錢和反恐融資指引》規定了支付機構的反洗錢義務，《彩票

管理條例》有要求彩票業履行反洗錢職責的內容。在FATF《40+9條

建議》中規定的特定非金融機構更為廣泛，不僅包括賭場、不動產開

發、貴金屬、中介機構，還包括這些行業的從業人員以及獨立從事這

些業務的個人。

（二）特定非金融機構反洗錢立法概況

1、我國特定非金融機構的反洗錢立法

我國特定非金融機構反洗錢法律體系沒有建立，是立法上的空白

區域。如前所述，《反洗錢法》規定了特定非金融機構應當履行反洗

錢義務，但是對“特定非金融機構''的范圍、以及履行義務的具體內容

和管理辦法沒有做出明確規定，只是規定了“由國務院反洗錢行政主

管部門會同國務院有關部門制定”。人民銀行出臺的反洗錢文件中關

于特定非金融機構的內容，多是概括性的表述，缺少實際的具體內容,

而且文件效力較低，不具有可操作性。以2018年人民銀行出臺的《關

于加強特定非金融機構反洗錢監管工作的通知》為例，該《通知》只

有四條，且多是對有反洗錢基本制度的重申，類似指導性的文件，沒

有具體規定特定非金融機構的反洗錢義務，執行起來難度較大。

2、國際上的特定非金融機構反洗錢立法

FAFT在1996將特定非金融行業納入新修訂的《四十項建議》，

規定將第10?21條、第23條建議應用于非金融行業；2003年進一步

擴大了“特定非金融機構''的范圍，提升了特定非金融行業的反洗錢的

2

重要性；在2012年將“特定非金融行業”的反洗錢措施集中在“客戶盡

職調查”和“其他措施”兩項建議中，使“特定非金融行業”反洗錢義務更

加明顯和突出。歐盟在1991年頒布《關于防止利用金融系統洗錢的

指令》中要求成員國“關注特定非金融行業的洗錢行為“；并在2001

年、2005年第二、第三指令又擴大了特定非金融行業的范圍，對包括

房產經紀人、律師、寶石或貴金屬等經銷商在內的五類群體規定了反

洗錢義務。另外歐盟對“特定非金融行業"的認定是按照“業務”和“身

份”的雙重標準，不僅包括機構，也包括實際從事相關工作的個人。

美國2001年的《愛國者法案》明確在“非金融貿易”中一萬美元以上現

金交易的報告義務，并將包括房地產及其中介機構和從業人員在內的

一些“特定非金融”行業和個人納入反洗錢義務主體，并明確應當履行

的反洗錢義務。瑞士《反洗錢法》將反洗錢義務主體適用范圍延伸至

“特定非金融”領域的中介機構和個人，要求在從事代理他人理財、投

資、轉移資產的商業活動中，必須履行客戶身份識別義務。澳大利亞

在1992年的《金融交易報告法》中規定，一些非金融機構及從業人

員，在一定的條件下應該承擔大額交易（1萬澳元以上）報告義務，

不依法履行報告義務甚至會構成刑事犯罪，最高可判處2年監婪。

（三）特定非金融機構反洗錢監管現狀

特定非金融機構反洗錢制度不完善導致人民銀行開展監管工作

缺少法律依據，再加上特定非金融機構數量眾多、涉及面廣，各種原

因疊加導致對特定非行業的反洗錢監管始終沒有有效開展起來。調研

發現除支付機構以外，人民銀行及其分支機構沒將其他特定非金融納

入到反洗錢監管對象當中，沒有對其開展評級、走訪、質詢等日常監

管活動，更沒有對這些機構開展反洗錢檢查和做出反洗錢行政處罰。

3

不法分子通過低價購買不動產，再高價賣出，或者以他人名義購買房

屋，以達到洗錢的目的。在彩票銷售中，不法分子通過私下購買他人

中獎的彩票，在以本人名義兌獎，將非法資金洗白。

2、通過中介機構洗錢

律師事務所、會計師事務所等中介機構在客戶身份識別、大額交

易和可疑交易報告、交易記錄保存等方面尚未有明確詳細的義務規

定，利用會計事務所、律師事務所等中介機構通過專業的手段進行洗

錢活動隱蔽性強，洗錢金額大，成為不法分子進行洗錢活動的重要手

段。一些會計師事務所等中介機構幫助不法分子虛假注資成立空殼公

司，出具虛假財務報告虛構營業收入，再通過申報納稅使非法收益合

法化。律師事務所可以利用為客戶提供法律服務的便利幫助客戶洗

錢，較傳統的洗錢方式更為復雜和隱蔽，而且遠離監管，不易被發現。

比如一些律師在執業過程中，幫助貪污腐敗的犯罪分子轉移贓款，或

者為其洗錢提供指導；還有一些律師事務所在做股權收購、上市融資

等業務的法律服務中，幫助不法分子獲得配股，時候再將股份出售的

方式來洗錢。另外一些中介機構提供正當中介服務的名義幫助不法分

子洗錢。比如一些金融從業者在辦理信貸業務中部直接收取貸款人的

賄賂，而是通過中介機構，有中介機構以“咨詢費”、“服務費”的名義

收取資金，中介機構將贓款洗白后轉移給不法分子。

3、通過投資進行洗錢

特定非金融機構的資金流量大、交易額高，通過特定非金融行業

進行投資洗錢隱蔽性強，效率高。從法院宣判的案件來看，不法分子

通過房地產、貴金屬、古玩字畫、金融交易所等進行資產轉移、洗錢

的行為非常普遍，大多數的貪污賄賂案件的腐敗分子都直接或間接持

有大量房產。通過特定非金融機構進行投資洗錢的方式主要是以特定

5

非金融機構作為交易對手或者中介進行交易，買入投資產品，將贓款

轉化為實物，持有一定期限后在將其出售，轉化為貨幣。通過交易鏈

來掩飾非法資金的原來，在達到洗錢目的的同時，也實現了贓款的增

值。這種洗錢的投資對象主要是交易額大，價值不易評估、變現能力

不強的產品，比如房地產、貴金屬、奢侈品、古玩字畫等。以投資實

物黃金為例，黃金的價格波動呈現一定的周期性，不法分子在金價較

低的時候使用贓款購入黃金（無需實名登記，也無需提供資產合法證

明），可以長期持有保值，也可以在其需要使用資金時候將其出售，

完成洗錢。

4、利用典當進行洗錢。

隨著時代的發展，典當行業的的業務范圍日益擴大，典當物早已

不在局限于實物，擴展為包括股票、債券、理財產品等金融產品，以

及購物卡、加油卡等消費憑證，甚至包括了專利權權、所有權、使用

權等權利產品。通過典當行將典當物絕當處理而獲取資金進行洗錢成

為不法分子常用的手段，不法分子不法分子利用典當業務的金融行為

和處理絕當物的商業行為，將資產或實物進行所有權的轉移。洗錢行

為人將來源不明的財產或實物在典當行抵押融資，從典當行獲取資

金，但是一開始就沒打算將其贖回，將其絕當，這樣實現了將資產的

貨幣轉化，處理了贓款贓物，達到洗錢的目的。

三、特定非金融機構反洗錢監管難點

我國在金融業反洗錢方面積累了豐富的經驗，但對特定非金融行

業反洗錢工作卻沒有太多可供借鑒的經驗，現階段我國開展特定非金

融機構業反洗錢監管主要存在以下幾點問題。

（一）制度缺失導致監管空白

6

如文所述，特定非金融機構的反洗錢法律體系不健全，反洗錢監

管部門的反監管力度不夠，形成監管空白。這兩點原因相互影響，由

于沒有法律依據，故無法開展監管；沒有監管實踐，反過來又制約了

制度的制定。特定非金融機構的洗錢風險日益顯現：在制度層面，法

律體系沒有形成，具體的監管措施沒有制定，監管對象不明確，監管

手段不具體，前文已經介紹，在此不再贅述；在監管層面，監管部門

沒有開展有實質性的監管工作，沒有將客戶身份識別制度、大額交易

和可疑交易報告制度、資料和交易記錄保存制度落到實處。

由此可見，特定非金融機構無需履行上述反洗錢義務，不用接受

反洗錢監管，讓不法分子有機可乘，已經成為反洗錢監管的盲區和風

險的高發領域。

（二）行業復雜、機構眾多，監管難度較大

1、機構眾多難監管

相比金融機構，特定非金融機構機構數量眾多，不同機構的行業

類型、經營范圍、業務資質、員工素質都千差萬別，對特定非金融機

構開展反洗錢監管的難度遠大于傳統的金融機構。人民銀行作為金融

監管機構，并不了解特定非金融機構的業務情況，沒有監管的經營可

以借鑒。另外人民銀行等監管部門人員、精力有限，對金融機構開展

反洗錢監管都捉足見肘，面對數量龐大的特定非金融機構更會力不從心。

2、行業復雜難協調

特定非金融機構行業分布較廣，定非金融機構涉及房地產、貴金

屬、博彩、中介服務等多個行業，而且隨著發展還有可能擴大，主管

部門有住建、民政、商務、財政、司法等多個部門，以下機構、行業

可能涉及多個主管部門。比如寶玉石行業，其開采加工環節由國土部

門審批管，加工銷售由商務部門主管，出口銷售還要經過海關。如果

7

“開采-加工-流通-銷售”的鏈條發生在不同的區域，還會涉及不同地域的

主管部門。開展反洗錢監管離不開行業主管部門的配合，但是行業太多,

主管部門太多協調起來難度比較大。在金融機構的反洗錢監管方面，人

民銀行與銀保監會、證監會、國家外匯管理局等部門建立有部門協調機

制，但是在特定非金融機構的反洗錢監中，相關機制尚未建立。

3、信息壁壘難突破

特定非金融機構的行業壁壘導致信息壁壘，增加了監測、分析、

調查、取證以及監管的難度。特點非金融機構的信息壁壘主要表現在

兩個方面：一是某些行業對客戶的特殊保護。比如律師、會計師在執

業過程中有為其服務對象保密的義務，根據行業的準則不能做出對其

當事人不利的行為。比如律師在職業過程中，及時發現當事人有洗錢

的行為，也又為其保密的義務，如果舉報責會違反律師的職業道德。

二是信息共享程度低。洗錢行為的交易鏈條可能很長，涉及眾多機構、

行業，獲取完整的信息需要“穿透”不同的行業、機構。但是特定非金

融機構無需履行具體的反洗錢義務，其交易信息只有自己掌握，無需

向外提供，反洗錢監管部門也無法獲取特定非金融行業的交易信息。

（三）可疑交易甄別難

很多特定非金融行業不是實名制交易，比如彩票、貴金屬買賣等。

在后續的反洗錢調查中，監管部門無法獲取客戶身份信息，無法識別

收益所有人和實際控制人，更無法追蹤交易的資金來源和流向，對可

疑交易無法做出正確的判斷。還有一些特定非金融機構交易形式復

雜、價格多變，比如房地產交易“一房一價”，依據交易價格來判斷交

易是否可疑難度較大。特定非金融機構交易記錄要素缺失，沒有長期

X

的保存，交易發生以后就無跡可尋。特定非金融機構涉及行業眾多，

對于涉及多個特定非金融機構的交易監管部門無法對信息進行整合。

（四）行業整體缺乏風險意識

調研發現，特定非金融機構及其管理層和從業人員普遍沒有反洗

錢意識，不了解反洗錢工作的性質和內容。特定非金融機構反洗錢意

識缺失主要表現在兩個方面，一是不愿主動開展反洗錢工作。如前所

述，法律尚未明確特定非金融機構的反洗錢義務，特定非金融機構認

為履行反洗錢義務是一種“負擔”，不會帶來直接的收益，還會增加運

用成本，甚至影響業務開展。比如開展客戶身份識別就會導致喪失一

些“特殊”客戶群體，對利潤產生不利影響。二是對洗錢風險的放任。

一些特定非金融機構很清楚的某些業務或客戶有很高的洗錢風險，但

是出于監管空白和法律漏洞，開展這些業務游走在“灰色地帶”，不會

受到處罰、制裁，還能帶來很高的收益。比如利用POS機進行信用卡

套現行為，已經成為支付行業公開的秘密和最主要的盈利點。

四、意見建議

（一）完善特定非金融機構反洗錢立法

完善法律制度是解決特定非金融機構反洗錢監管中問題的關鍵

和前提。特定非金融機構涉及行業較多，分行業制定反洗錢制度難度

較大，建議由人民銀行牽頭制定特定非行業統一的反洗錢基本制度，

明確應履行反洗錢義務的特定非金融機構的范圍，履行反洗錢義務的

內容等。

1、明確“特定非金融機構”的范圍

《反洗錢法》未明確特定非金融機構的范圍，只有在制度層面明

確特定非金融機構的范圍，才能對其開展監管。應該盡快完善相關法

9

律法規，明確特定非金融機構涵蓋的行業、業務等。人民銀行出臺的

文件列舉特定非金融機構的范圍，但是有兩點不足：一是范圍過窄，

不夠全面，二是文件的層級不高，效力太低。筆者認為，應借鑒國外

和FATF《四十項建議》的做法，對特定非金融機構的界定應該采用“行

業+業務”雙重標準，不局限具體的行業，應該考慮其具體業務的洗錢

風險，并將相關行業的從業那人納入反洗錢監管。筆者認為根據我國

的反洗錢監管現狀，現階段應將房地產業、黃金珠寶交易行業、拍賣

典當行業、博彩業、律師事務所、會計師事務所機構等作為“特定非

金融機構”納入反洗錢監管。

2、將“特定非金融機構“反洗錢義務具體化

我國反洗錢"一法四令”對金融機構的反洗錢義務和履職責任都規

定的比較完善，明確具體，但是對“特定非金融機構''的反洗錢責任和

義務始終沒