中國公共安全管理現狀

第二章中國的自然災害及其管理

中國是受自然災害影響最為嚴重的國家之一，幾乎所有類型的自然災害在中國都有不同程度的發生。因此，中國政府與人民同自然災害的斗爭也有久遠的歷史，對于一些常見的災害如洪水等，積累了豐富的應對經驗。新中國成立后，中國陸續頒了許多與自然災害防治和應急管理相關的法規和條例，形成了政府統一領導、部分分工負責的管理體制，在自然災害的防治和災民救助與幫助災民恢復生產、生活方面發揮了巨大的作用。第一節中國自然災害概況

在原始社會和封建社會中，自然災害對人民的生命和生產、生活的打擊往往是毀滅性的。人類出于基本生存的需要，與自然災害展開了殊死的抗爭。可以說，與自然災害的斗爭伴隨著人類的整部發展史。一、自然災害的概念和種類自然災害是指由于自然原因而發生的對人類的生命、財產及其賴以生存的資源和環境造成威脅和損害的事件。依據形成發展過種的長短，自然災害可分為突發型與緩發型（或稱累積型）災害；依據因果關系可分為原生災害、次生災害和復合災害；依據災害的成因可分為氣象災害、海洋災害、地質災害、生物災害、宇宙災害等。（見表2.1）分類標準分類舉例形成發展過程的長短突發型（致災因子達到一定強度，在很短時間內迅速發展、爆發的災害）海嘯、龍卷風、火山爆發、地震、山洪等緩發型（致災因子經長期積累，使脅迫逐漸增強，直至造成的災害）干旱、冷害、溫害、森林病蟲害等因果關系原生災害（災害鏈中最早發生起主導作用的災害）

可以引發滑坡、漲石流的暴雨

次生災害（由原生災害誘導出的災害）

暴雨所引發的洪水、滑坡或泥石流

復合災害（多種災害伴隨發生的災害）臺風，包括風災、暴雨、巨浪、風暴潮災害成因氣象災害（由于大氣圈的異常活動和變異引發的災害）干旱、洪澇、低溫、高溫、風災、冰雹、沙塵暴、雪崩等

海洋災害（由于水圈異常活動和變異引發的災害）

風暴潮、海嘯、災害性海浪、冰山等地質災害（由于巖石圈的活動引發的災害）滑坡、崩塌、泥石流、地裂、地震、炎山噴發等生物災害（由于生物圈的異常活動引發的災害）農作物和森森病害及是害、農作物草害、畜禽病等宇宙災害（由于天體和宇宙異常現象引發的災害）隕石、強紫外線輻射殺傷、太陽電磁波紊亂等表2.1自然災害分類二、中國自然災害概況

中國是世界上自然災害最嚴重的國家之一。災害種類多、發生頻率高、分布地域廣、災害強度大、造成損失重大。從1949年至20世紀末，自然災害給中國造成的直接經濟損失多達數萬億元人民幣，年均損失約占國內生產總值（GDP）的3%~6%，約占財政收入的30%。其中20世紀50年代平均每年直接經濟損失476億元，60年代為564億元，70年代為635億元，80年代為760億元，90年代前半期就已超過1000億元。20世紀90年代至今，隨著社會經濟的進一步增長，自然災害帶來的經濟損失也更加巨大。從1998~2004年，年均直接經濟損失達2023億元。

同時，自然災害也造成重大的人員傷亡。見表2.2表2.21993~2004年中國災情統計

在所有的災害中，對中國影響最大的主要有：

氣象災害中的干旱、洪澇、熱帶氣旋、低溫迸凍害、冰雹；海洋災害中的風暴潮和海浪；地質災害中的地震、崩塌、滑坡、泥石流；生物災害中的農作物病蟲害、森林蟲害。

（一）氣象災害據世界氣象組織統計，氣象災害占自然災害的60%左右。在中國，氣象災害是最為廣泛、最為嚴重的自然災害。

1.干旱在中國，干旱是氣象災害中影響面最廣、最為常見的氣象災害。據統計，從公元前206年到1949年，中國幾乎每2年就要發生一次較大的旱災。1949年以來，每年因旱受災的農作物約達2000萬公頃。根據民政部公布的數字，在2000~2002年的3年間，因旱受災面積10121.7萬公頃，平均每年3373.9萬公頃，約占全部受災面積的66%；因干旱絕收1699.4萬公頃，約占全部絕收面積的66%；因干旱絕收1699.4萬公頃，約占全部絕收面積的68%。洪澇災害是指洪水災害與雨澇災害。洪災是指江河或人工水流泛濫造成的災害；澇災是由于長時間降雨產生大量的積水徑流，淹沒地勢較低處所造的災害。中國是世界上洪澇災害最嚴重的國家之一，特別是中國的東部和南部地區遭受的損失尤為嚴重。從公元前206年到1949年間，中國平均2年就會遭遇一次較大的洪澇災害。從1949年到2000年，中國因洪澇災害受災面積每年平均為920萬公頃，在2001~2003年的3年間，平均每年受災面積達1254萬公頃，呈逐年遞增趨勢。

2.洪澇3.熱帶氣旋熱帶氣旋是指在地球上熱帶或亞熱帶海洋地區出現的氣旋型旋渦。在中國，依據強度，熱帶氣旋可分為熱帶低壓、熱帶風暴、強熱帶風暴和臺風。中國是世界上受熱帶氣旋影響最嚴重的國家之一，平均每年約有7個熱帶風暴或臺風登陸。熱帶氣旋的影響范圍主要是太行山—武陵山以東地區，特別是東南沿海地區，具體包括遼寧、山東、浙江、福建、廣東、廣西、海南、臺灣等地。4.低溫凍害

寒潮、霜凍、大雪、結冰、冷雨等帶來的災害統稱為低溫凍害。由于高緯度地區聚集的強冷空氣入侵造成的大范圍劇烈降溫，并伴有大風、雨雪和凍害等現象的天氣過程叫寒潮。中國的低溫凍害以東北最為嚴重，其次是華北、西北和長江流域，華南地區受影響最輕。以2003年為例，中國農作物因低濁凍害而受災的面積達448.3萬公頃，絕收37.9萬公頃。5.冰雹

中國是世界上受冰雹影響最大的國家之一，為此每年會遭受幾億到十幾億元的經濟損失。冰雹大體沿著山系分布，受害最嚴重的地區是青藏高原，其次是北方山地地區以及云貴高原。

（二）海洋災害

中國瀕臨太平洋、渤海、黃海、東海以及南海海域，大陸海巖線總長度為18000千米，海島海巖線長14000千米。海洋提供的豐富資源和便利條件使我國東南沿海地區成為經濟發達區域，GDP占全國的58%，人口近5億，占全國的40%。但是，海洋在為中國帶來巨大的財富的同時，也帶來相當多的災害；而發達的經濟和密集的人口也使海洋災難造成的損失更加巨大。1991~2000年的10年間，海洋災害帶來的直接經濟損失平均每年129.4億元，最嚴重的1997年，高達310億元，死亡人口平均每年390余人。中國遭遇的海洋災害一般有風暴潮、海浪、赤潮、海冰等，其中以風暴潮和海浪災難最為嚴重。1.風暴潮

風暴潮是指由于大氣的擾動（通常為溫帶氣旋或臺風），海平面異常升高，使潮位遠遠超過正常潮位而漫溢至陸地的現象。根據誘發原因，風暴潮一般分為溫帶風暴潮和臺風風暴潮，中國是世界上少數能遭受到兩種風暴潮的國家之一。風暴潮是中國第一大海洋災害，其經濟損失約占全部海洋災害經濟損失的80%。中國歷史上死亡人數最多的風暴潮發生在清康熙三十五年的上海，共10萬余人喪生。僅在1989~1998年的10年間，風暴潮造成的直接經濟損失達1200多億元，死亡人口達2690人。

2.海浪

海浪是中國的第二大海洋災害，它是指由海面風產生的海面波動。海浪的波高一般是幾厘米至20米。浪高超過3米的大浪就可能對過往的絕大多數船只帶來威脅；而浪高超過6米的狂浪則會成為較大災害。據統計，在1966~1990年的25年間，中國近海及其鄰近海域出現了700次6米以上的狂浪。通過對1982~1990年中國海浪災害的統計可以看到，中國平均每年沉損2600艘船舶，死亡520人，每年的直接經濟損失約10億元。

3.赤潮赤潮是海水中某些小的浮游植物、原生動物或細菌，在一定環境條件下突發性地增殖聚積，引起一定范圍內一段時間的海水變色現象。赤潮并非總是紅色，還可在呈黃、綠或褐色。赤潮會威脅海洋生物的生存條件，毒害海洋生物，甚至間接造成海產品食用者的死亡。如1998年的赤潮，由于時間長、范圍大，經濟損失高達10億元。近20多年來，中國沿海的赤潮災害呈逐漸上升趨勢。20世紀70年代年均不到兩次，80年代年均近21次。90年代年均二三十次以上，而2001~2003年共發生264次，年均達到88次。

中國的海冰災害主要發生在渤海、黃海北部海區，海冰災害會導致船只滯留海中，中斷運輸、海上生產與海上工程；破壞船，造成人員傷亡、漏油、溢油等次生災害。中國在1947年、1957年、1969年和1977年等年份生過嚴重的海冰災害。特別是1969年1月下旬到3月中旬的海冰，使整個渤海幾乎全部被冰覆蓋，造成直接經濟損失近億元，間接經濟損失數億元。

4.海冰2008年5月12日汶川大地震2.滑坡、崩塌、泥石流

滑坡、崩塌、泥石流也是比較嚴重的地質災害，分布面積約占中國國土面積的45%，其中以西南、西北地區為主。據調查，全國有滑坡數萬條，坍塌數千處，災害性泥石流溝1.2萬條。從1949年至1990年，此類災害給中國至少造成100億元的直接經濟損失，年均死亡200余人。

2008年9月8日，山西襄汾潰壩事故，

共造成260人遇難。

（四）生物災害

中國主要的生物災害是農作物生物災害和森林生物災害。

農作物生物災害，是指對農作物有害的病、蟲、草、鼠等生物在一定條件下大量流行，使農作物大面積變質、減產甚至絕收的災害。中國重要的農作物生物災害約有1400種，其中包括550種病害、770種蟲害、60種草害和20種鼠害。中國每年因農作物災害損失200億公斤糧食、2億公斤棉花，經濟損失近百億元。森林生物災害，是指森林的微生物、昆蟲、鼠類超過一定的限度，使林木死亡、減產的災害。中國的森林生物災害主要包括5020種蟲害、2918種病寄存器和160多種鼠害。20世紀80年代以來，中國每年森林生物災害面積超過1億畝，林木生長量減少約1000萬立方米，因災枯死的森林面積約500萬畝。三、中國自然災害的特點

中國幅員遼闊，地形條件和環境條件復雜；瀕臨太平洋、渤海、黃海、東海以及南海海域，大陸海岸線總長度為18000千米；地處歐亞、太平洋和印度洋三大板塊交匯地帶；受季風氣候影響強烈；同時中國人中眾多，經濟欠發達，抗災能力相對較低……種種因素使中國的自然災害具有如下主要特點：

（4）災害具有地區性差異。如東北平原、三江平原以及青藏高原是低溫凍害的多發、重發區，其次是江淮平原，基本呈面狀分布。再如西南地區和青藏高原東南部是滑坡、泥石流的多發、重發區，其次是華中地區和黃土高原地區。（5）人為因素不可忽視。人口日益增長、掠奪式開發，這些都會對地球的環境產生影響，而這種影響達到一定程度，也會以自然災害的形式降臨。因此，在探討如何應對自然災害的時候，對人類自身的行為也要進行必要的檢討。第二節中國自然災害管理

一、自然災害相關法規和文件

災害立法是災害管理的制度保障。在與自然災害的不斷斗爭中，中國已經頒發了近百部防災、減災類的法律、法令。特別是近幾年來，中內和地方各級政府又制定了多項自然災害應急管理預案。在中國的自然災害管理逐步走向法制化的同時，也為我國綜合應急管理機制的形成和發展積累了寶貴的經驗。

目前，中國自然災害管理的法律、法規及相關文件主要包括：二、自然災害相關管理機構三、自然災害相關管理實務

鑒于中國自然災害管理是分災種、分部門進行的，因此，我們分別以地震、洪水災害為例，分析中國的自然災害管理的內容和過程，并探討作為災害救援主責部門的民政部的災害應急工作方法。（一）從地震防治看中國自然災害管理

（3）防震減災的宣傳、培訓。各級政府應當組織有關部門開展防震減災知識的宣傳教育，增強公民的防震減災意識，提高公民在地震災害中的自救、互救能力；加強對有關專業人員的培訓，提高搶險救災能力。（4）救災的資金與物質儲備。根據需要，地方政府在財政預算和物資儲備中應安排適當的抗震救災的資金與物資。

在此過程中相關部門應承擔各自的職責，如：衛生及相關部門：災區縣級以上地方政府組織衛生、醫藥和其他有關部門實施傷員醫療救助和衛生防疫等工作；民政及相關部門；災區縣級以上地方政府組織民政和其他有關部門，設置避難所和救濟物資供應點，提供救濟物資，妥善安排災民生活，做好災民的轉移和安置工作；審計部門：各級政府的審計部門應當加強對地震救災資金使用情況的審計監督，嚴防任何單位和個人截留、挪用地震救災資金和物資。（二）從洪水災害管理看中國的自然災害管理

洪水是中國發生比較頻繁的自然災害之一，在與洪水的常年斗爭中，中國積累了比較豐富的經驗，形成了比較完善的應急管理機制。有防污抗洪任務的縣級以上地方人民政府設立由有關部門、當地駐軍、人民武裝部負責人等組成的防汛指揮機構，在上級防汛指揮機構和本級人民政府的領導下，指揮本地區的防汛抗洪工作，其辦事機構設在同級水行政主管部門。國家防汛指揮機構制定長江、黃河、淮河、海河的防御洪水方案。跨省、自治區、直轄市的其他江河的防御洪水方案，由有關流域管理機構會同有關省、自治區、直轄市人民政府制定。有防汛抗洪任務的縣級以上地方人民政府根據流域綜合規劃、防洪工程實際狀況和國家規定的防洪標準等相關法規，制定防御洪水方案（包括對特大洪水的處置措施）。各級防汛指揮機構和承擔防汛抗洪任務的部門和單位，必須根據防御洪水方案做好防汛抗洪準備工作。各級人民政府防汛指揮機構根據當地的水情宣布進入緊張防汛期。在緊急防汛期內，氣象、水文、海洋、電信、運輸、電力、物資材料供應等有關部門應爭按照各自的職責保證防汛抗洪工作的進行。中國人民解放軍、中國人民武裝警察部隊和民兵應執行國家賦予的抗洪搶險任務。圖2.1中國備災機制示意圖災害相關部門科研機構及大學災害相關部門中央政府地方政府制定應急措施

（2）應對工作

1)緊急轉移災民2)各級政府組建的災害評估小組，迅速趕赴災區，對災情和災區的需求做出全面評估

3)采取多種方式，妥善安置緊急轉移出來的災民4)解決災民的吃穿困難5)解決治病問題6)組織發動救災捐贈（3）恢復工作

洪災過后，中央政府確定災后重建方針，同時對災民生活做出了妥善安排。據統計，用于災民吃、穿、住、治的款物總計達141.5億元，為幫助災區群眾渡過難關奠定了堅災的物資基礎。

1）幫助災民搶建過冬住房；

2）區別不同情況、采用不同方式解決災民的吃糧問題。（三）民政部的災害應急工作

民政部是中國專門負責災害救助的部門。2004年6月國家頒布實施了《民政部應對突發性自然災害工作規程》（以下簡《規程》），完善了此前的工作規程，確立了民政部災害應急工作的四級響應制度。《規程》還特別指出，如遇“事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等其他突發公共事件造成大量人員傷亡，需要緊急轉移安置或生活救助的”，也應按此工作規程操作。2004年民政部啟動此應急響應12次，其中四級6次、三級5次，二級1次。此四級響應制度分級依據是災害損失情況，詳見表2.4。表2.4民政部四級響應分級標準

災情分級省（自治區、直轄市）災害損失死亡人口（人）轉移安置人口（萬人）倒塌房屋（萬間）四級30~5010~3010~0三級50~10030~8010~15二級100~20080~10015~20一級200以上100以上20以上

進入響應狀態后，民政部應采取相應的措施，一般包括：管理、評估、發布災情和救災信息；協調有關部門落實中央的救災措施，安排災民轉移后的基本生活；派遣工作組，指導災區救災和災后重建工作；為災區調拔救災資金和物資；組級社會的救災捐贈，呼吁國際援助等。災情和救災工作穩定后，由有關部門人員確定響應狀態的終止。圖2.2一級響應啟動流程圖四、中國自然災害管理中存在的主要問題

中國的災害管理體