淺談如何規范基層行政執法行為監察綜合室王彥福主要內容

一、什么是依法行政二、依法行政的基本要求三、淺談如何規范基層行政執法行為【案例1】2009年10月14日7時許，浦東新區閘航路、召泰路路口附近，一名年約20歲的年輕人站在路中央攔車。此時，上海龐源建筑機械工程有限公司的司機孫中界正駕駛一輛金杯面包車路過。看到這名年輕人無公交車、出租車可搭乘后，他順道開車將其送到了1.5公里外的目的地。引言

然而，就是這不到5分鐘的善意之舉，卻被浦東新區城市管理行政執法局認定為“非法營運”為了證明自己的清白，年僅18歲的孫中界竟然選擇了自殺，用刀砍向了自己的手腕。所幸同事及時制止，才沒有釀成慘劇。但其手指被割傷，需住院治療。上海釣魚執法事件

依法行政就是行政機關行使行政權力、管理公共事務必須由法律授權并依據法律規定。

一、什么是依法行政依法行政的概覽內涵：

國家行政機關及其工作人員依據憲法和法律賦予的職責權限，在法律規定的職權范圍內，對國家各項公共事務依法進行管理的活動，并對其違法的行政行為承擔法律責任的活動。

依法行政的起步階段（1978-1989建立健全各項法律制度依法行政的觀念從無到有地確立起來，行政合法性問題開始受到關注將依法“治事”作為依法行政的中心，尚未準確認識依法行政的本質依法行政的發展階段（1989-1996）《行政訴訟法》——重要里程碑“各級政府都要依法行政，嚴格依法辦事”——八屆人大一次會議《政府報告》（1993）《國家賠償法》（1994）《行政處罰法》（1996）依法行政的全面推進階段（1996——）《全面推進依法行政實施綱要》合法行政合理行政程序正當高效便民誠實守信權責統一有限政府責任政府服務政府誠信政府陽光政府基層公務員行政執法的現狀執法程序隨意化執法職責“一體化”執法受經濟利益驅動，以權謀私行政執法缺乏有效地監督機制和約束機制，缺乏科學完善的行政執法過錯責任追究制度（一）何謂“行政”

正確理解“行政”是掌握“依法行政”這個重要問題的起點，因為這涉及到依法行政適用對象。

行政的概念在我國日常生活中運用的相當廣泛，人們往往把行政等同于“管理”，凡是有“管理”的地方即被冠以“行政”。管理的部門稱為行政科、室、處，管理人員稱為行政干部、行政人員等，甚至有人將行政解釋為后勤，也有人把非專業的雜物也稱為行政。

“依法行政”所指的行政是有特定含義的，專指國家行政機關或者法律、法規和規章授權行使行政權力的社會組織以及國家行政機關委托行使行政權力的社會組織或個人，對國家與公共事務所進行的決策、組織、管理和執行的活動。從這個含義中，可以發現“依法行政”的“行政”包括四層意思：

民警何某駕警車外出執行公務，這是事實，但他到學校接送小孩的行為顯然不屬于執行公務，沒有運用行政權力，認定該行為是否屬于公務，是否在運用行政權力，不是看時間，也不是看使用的工具，而是看該行為的目的和功能。所以，何某違章撞人時，雖然用的是警車，雖然時間仍在上班時間（尚未回單位），但接送小孩的實際目的及功能，決定了此時他在從事私務，而不是公務，沒有行使行政權力，由此不是“依法行政”中的“行政”。正確理解“依法”是掌握“依法行政”這個重要問題的關鍵，因為這涉及到依法行政的依據?！胺ā钡念愋?/p>

“依法行政”中的“法”的類型非常廣泛，包括：（1）憲法；（7）法律解釋；（2）法律；（8）行政措施；（3）行政法規；（9）其他規范性文件。（4）地方性法規；（5）自治條例和單行條例；（6）行政規章；（二）何謂“依法”

侯某不服，認為四川省政府對此有明確規定：大中專在校學生，雖然戶口、糧食關系已轉到學校，但還需要家庭負擔的，原定承包的土地面積可以不退還農業集體經濟組織。結業分配后，當地土地所有者可將其土地收回，另行調整承包經營面積。故以此為由請求官渡鎮人民政府解決。官渡鎮人民政府根據某市市委辦公室《關于完善土地承包和搞活土地經營使用權若干問題的通知》中關于“在完善土地承包中的一些具體問題的處理，應充分尊重本社群眾意見，只要多數人同意就行”的文件精神，以及

二、依法行政的基本要求（1）合法行政是管理社會的底線權力的取得須獲得法律授權權力的行使不與法律相抵觸（一）合法行政——打造“有限政府”（2）如何做到合法？

第一，依法行政必須首先依照憲法行政。第二，上位法高于下位法。

【案例6】重慶電信事件

2004年4月，四川某市法院審理一起男方提起的離婚案。依據女方的申請，法官為了收集男方的證據，前往重慶移動公司，欲查詢男方手機通話清單。移動公司認為法院無權查詢，予以拒絕。法院對該公司罰款3萬元，責令協助調查。1.依法行政首先依憲行政

【研究】湖南省人大常委會法工委認為：（1）通信秘密是憲法賦予公民的基本權利，限制該項權利,僅限于憲法明文規定的特殊情形。（2）移動用戶的通話詳單記載了大量的個人隱私和秘密，屬于憲法保護的通信秘密范疇。

因此，法院調查取證不能違反憲法的規定。

【結局】

全國人大常委會法工委發文：《關于如何理解憲法40條、民事訴訟法65條、電信條例66條的交換意見

》（[2004]3號文件）,明確表態：“同意湖南省人大常委會法工委的意見”。2.上位法高于下位法

行政機關在適用行政法規范時，當存在法律、行政法規、地方性法規、規章及其他規范性文件時，必須優先適用法律，再適用其他規范性文件。依法行政之“法”，包括憲法、法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章等規范性文件，但行政機關在實施行政管理時，所依之“法”主要是法律。

陳某未辦理捕漁許可證，非法捕漁，被縣漁政管理人員查扣，根據福建省人大《實施漁業法辦法》，沒收陳某的漁船和船上的魚網等漁具，陳某不服，訴至縣法院。

全國人大的《漁業法》規定：“無捕漁許可證擅自進行捕撈，情節嚴重，可以沒收漁具。”

但福建省《辦法》規定：“無捕漁許可證擅自進行捕撈，情節嚴重，可以沒收漁船?！薄景咐?】【結局】

最高人民法院發出《司法解釋》，指出：由于《漁業法》只規定了可以沒收漁具，而福建省的《漁業法實施辦法》卻規定了可以沒收漁船。因此，地方性法規與《漁業法》不一致。地方性法規的規定與法律的規定不一致的，應當執行法律。

漁具——直接用于捕撈和采收水域中經濟動物的各種工具的總稱。為提高捕撈效率而為漁具配置的儀器、儀表等輔助設備以及漁船和機械裝備等不屬于漁具的范圍。（二）合理行政——樹立“以人為本”的理念行政機關實施行政管理，應當遵循公平、公正的原則。

歧視的表現：

（1）立法上的歧視：對法律上人人平等的違背

平等權是實現其他權利之權利。（2）適用上的歧視：選擇性執法

【案例8】在中國，城管問題不完全是一個法律問題，它還包含一種觀念，城市有沒有一種“包容的精神”？討論：城管做法一：

同情攤販謀生艱難，不予理睬

違背了合法行政的要求攤販占道經營,違背《城市綜合治理條例》是違法行為。對其實行管理,是城管人員的法定職責，因同情而不予理睬，屬行政不作為，沒有堅持“合法行政”；做法二：

依據《城市綜合治理條例》，沒收這些小攤販的商品違背了“合理行政”的要求。執法人員在執法過程中采取不適當的執法手段，方式粗暴，給當事人造成了經濟損失，違背了合理行政的要求。做法三：

給小攤販講道理，說明占道經營的危害性，勸其離開符合合法行政、合理行政的要求執法人員勸小攤販離開是執行《城市綜合治理管理條例》，履行管理職責，屬于“合法行政”。行政管理人員在依法行政時，應采取必要、適當的手段。該城管人員在可以采用的多種手段中，選擇了避免損害當事人權益的方式，通過說服教育勸其離開，這說明城管人員堅持了“合理行政”。（三）程序正當——打造“陽光政府”除涉及國家秘密和依法受到保護的商業秘密、個人隱私外，行政機關實施管理應當公開，注意聽取公民、法人和其他組織的意見；要嚴格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關系人的知情權、參與權和救濟權。

重點注意兩點：（一）程序優先概念；（二）行政公開觀念西安市城市管理監察總隊隊長徐志強等執法人員發現福星堂裝飾公司存在圍檔設置不合格等問題，當場作出行政處罰3000元決定。經調查，該中隊在執法中存在四處不符合法規的地方：首先是文書書寫不規范，只說明違反了市容條例，并未詳細注明是哪條哪款，而且未讓當事人簽字確認；其次，《行政處罰法》規定，執法人員當場只能作出最高罰款1000元的處罰決定，而該中隊作出3000元的處罰決定；第三，《行政處罰法》規定，執法人員當場收繳罰款最高只能是20元，收繳3000元屬于嚴重違法；第四，罰款未撕夠足額票據。

【案例9】

城市管理監察總隊的執法人員應當根據《行政處罰法》第36條至41條所規定的作出行政處罰決定的一般程序來對福星堂裝飾公司作出罰款處罰決定，必須經過四個步驟：調查取證；告知當事人處罰事實、理由、依據和有關權利；聽取當事人的陳述、申辯或舉行聽證；作出處罰決定。（四）、高效便民——建設“服務政府”行政機關應當遵守法定時限，積極履行法定職責，提高辦事效率，提供優質服務，方便公民、法人和其他組織。關鍵——有“服務政府”的理念

現在我國各地方都建立了“行政審批中心門都集中在一起辦公，公民許多事情在這一中心可以一次性辦理。這幾年，我國政府一直在簡化行政審批手續，進行集中統一辦理。（五）、誠實守信——打造“誠信政府”要求行政機關公布的信息應當全面、準確、真實。非因法定事由并經法定程序，行政機關不得撤銷、變更已經生效的行政決定。強調——“誠信政府”的理念。誠信度最高的5個職業群體信用最差的5個職業群體——《小康》雜志影響政府公信力的主要因素

——國家行政學院教授薄貴利（六）、權責統一——建設“責任政府”重點——“責任政府”的理念?！皺嗔υ谀睦铮熑尉驮谀睦??！睂τ诶习傩斩?，體現在哪里？——行政賠償！行政補償!震驚全國的“殺妻”冤案【案例11】行使權力必須承擔責任，承擔責任反過來促進權力的正確行使，二者不可分割，相輔相成。11年冤獄申請國家賠償437萬元，最后，獲賠償45萬余元。

1、要依法決策。防止越權決策，違法決策。

2、要健全決策程序。把公眾決策、專家咨詢、風險評估、合法審查和集體討論決定，作為決策的必經程序。

3、要強化法律責任。要建立健全重大決策跟蹤反饋和評比制度，實現決策和決策責任統一。

【三拍干部：拍腦袋、拍胸脯、拍屁股】（四）嚴格依法辦事政府只能行使法律賦予的權力，所有行政行為都要于法有據，程序正當。1、政府要依法履行各項職能沒有法律、法規、規章的規定，行政機關不得作出影響公民、企業、其他社會組織權益和增加他們義務的決定。湖南邵陽聘千人替城管執法罰款可提成80%2、要進一步規范執法行為

要按照規范執法、公正執法、文明執法的要求，進一步加強和改善行政執法。（1）要規范執法主體，界定執法權限，減少執法層級，整合執法資源，推進綜合執法；（2）要進一步完善行政執法程序，規范執法流程，依法細化、量化自由裁量權。（3）要改進執法方式，不得粗暴對待當事人，不得侵害執法對象的人身權利和人格尊嚴。

（4）要進一步完善執法經費保障機制，不與罰沒收入掛鉤。（5）要嚴格執行執法人員資格制度，狠抓執法紀律和職業道德教育，全面提高執法人員素質。（6）嚴格落實執法責任制，對違法者要嚴肅追究責任。（五）全面推進政務公開

公開透明，讓權力在陽光下運行，是現代政府的重要特征。

2008年5月1日，《政府信息公開條例》實施，它將信息公開變成了政府的法定義務。【法例】《政府信息公開條例》第9條

行政機關對符合下列基本要求之一的政府信息，應當主動公開：

（1）涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；（2）需要社會公眾廣泛知曉或者參與的；（3）反映本機構設置、職能、辦事程序等情況的；（4）其他依照法律法規和有關規定應當主動公開的。

縣級以上各級政府及其部門應當依照本條例第9條的規定，重點公開下列政府信息：（1）行政法規、規章和規范性文件；（2）國民經濟和社會發展規劃、專項規劃區域規劃；（3）國民經濟和社會發展統計信息；（4）財政預算、決算報告；（5）行政事業性收費的項目、依據、標準；（6）政府集中采購項目的目錄、標準及實施情況；【法例】《政府信息公開條例》第12條三、淺談基層干部如何依法行政一、當前行政執法中存在的問題二、規范行政執法行為的對策與措施三、省監察廳規范基層執法行為提高行政執法能力專項活動（一）當前行政執法中存在的問題

（一）、執法人員素質不高，依法行政意識不強。一是由于基層部門缺編嚴重，行政和事業人員混崗使用，執法人員調整頻繁，執法隊伍新兵多，有的不熟悉法律、法規，不懂執法程序等；（一）當前行政執法中存在的問題

二是有的執法人員為民服務意識不強，工作方法簡單，野蠻執法、粗暴執法。如城管追趕違規擺攤設點人員、強行收繳商品，工商人員面對農民入市賣菜未交管理費采取粗暴方式強行趕出市場等；廣州城管掐住女商販脖子押上警車（一）當前行政執法中存在的問題

（一）當前行政執法中存在的問題

四是個別人員政治素質不高，執法動機不純，主觀上存在以權謀私思想，造成隨意執法，利用職權吃、拿、卡、要時有發生；個別食品監督執法部門到小面館吃面不付錢，證照辦理或年檢中不給好處不辦理或拖著不辦等（一）當前行政執法中存在的問題

（二）、執法隨意性大，處置不規范。一是重罰輕糾。二是隨意簡化辦事程序。三是隨意決定處置方式。一是重罰輕糾。一些執法部門在工作中只注重對違法違規人員實施經濟處罰，而對違法行為可能產生的嚴重后果及采取有效措施去糾正做的不夠，致使一些違法違規現象屢屢存在。如個別工商、質監執法人員對市場上銷售假冒偽劣商品業主只罰不糾，以沒收和罰款了事，而對已售出的存在嚴重隱患的產品不認真追查。又如一些執法部門在對超載超高車輛處理過程中，執法人員只注重罰款和卸載了事，而對加高車箱現象背后的安全隱患問題不注意追查，不督促進行拆除，不建章立制，采取措施從源頭杜絕。（一）當前行政執法中存在的問題二是隨意簡化辦事程序。有的執法人員在執法中不嚴格按照規定的亮證、告知等程序執法，如縣路政隊對企業違規占地搭建執法中，在調查核實案件后未告知企業就采取了強制拆除。個別工商、衛生等執法人員將沒收財物、停業整頓等一般程序案件作簡易程序案件處理，一味圖簡單省事。（一）當前行政執法中存在的問題【案例12】工商局作出行政處罰是否違反法定程序？

【案例12】【案例12】（一）當前行政執法中存在的問題【案例13】本案有哪些地方違反了《行政處罰法》?

【案例13】（一）當前行政執法中存在的問題【案例14】郭甲是運煤司機，一日運煤經過309國道某交通檢查站時，執勤人員宋丙（身著交通警察制服，佩帶執勤袖章）向郭甲走過來，遞給了郭甲一張處罰決定書，說：“交20元錢再走?！惫捉舆^處罰決定書，見上面印的全部內容是：根據有關規定罰款20元。決定書印著某省某市交通大隊的印章。郭甲對宋丙說：“為什么要罰我？”宋丙說：“你超載。”郭甲辯稱：“我只拉半車煤，怎么就超載？”宋丙不耐煩地說：“讓你交你就交，口羅嗦什么”。郭甲說：“不說清楚，我就不交”。這時，宋丙又遞過一張處罰決定書，并說：“就你這態度，再罰20元。”郭甲怕爭辯不下，又要罰款，只好交了40元錢離去，宋丙未出具收據。本案中交通檢查站執勤人員宋丙對司機郭甲所實施的罰款的行政處罰違反了行政處罰法的規定，具體體現在以下幾個方面：（1）罰款決定沒有事實根據。行政機關實施行政處罰，是以當事人確實存在違法行為為前提的，違法行為的構成又以存在違法事實為條件。因此，作出行政處罰，必須首先查明當事人是否有違法事實。行政處罰法第30條明確規定，對于違反行政管理秩序的行為，依法應當給予行政處罰，行政機關必須查明事實；違法事實不清的，不得給予行政處罰。本案中宋丙對郭甲所實施的罰款行為，沒有對事實進行查實，是在沒有事實依據的情況下作出的處罰。（2）未向當事人郭甲說明理由和告知權利，直接給予處罰。行政處罰法第31條規定，行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出處罰決定的事實、理由及依據，并告知當事人依法所享有的權利。本案中宋丙未對郭甲說明任何事項，就直接交付了罰款決定書。（3）不聽取郭甲的陳述和申辯。根據行政處罰法第6條和第32條的規定，當事人有權進行陳述和申辯。行政機關必須充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據，應當進行復核；當事人提出的事實、理由或者證據成立的，行政機關應當采納；行政機關不得因為當事人申辯而加重處罰。本案中宋丙不僅不聽取郭甲的申辯，反而因郭甲的申辯對其加罰20元。（4）處罰決定書的內容不符合行政處罰法的規定。行政處罰法第34條第2款對當場處罰的處罰決定書應載明的事項作了具體規定，當場處罰的行政處罰決定書應當載明當事人的違法行為、行政處罰依據、罰款數額、時間、地點以及行政機關名稱，并由執法人員簽名或者蓋章。本案是適用簡易程序，即當場處罰程序進行的罰款，其處罰決定書只有罰款數額和行政機關印章兩項，其他事項沒有載明；決定書中“根據有關規定”字樣不能作為處罰依據，處罰依據應當明確具體，寫明根據哪部法律、法規的哪一條款。（5）實施處罰有告知當事人復議與訴訟的權利。對行政處罰不服，當事人有權申請復議或者起訴。在處罰過程中，執法人員應告知當事人申請復議和起訴的權利，以及申請復議或者提起訴訟的期限。行政處罰法第39條規定，行政處罰決定書中應載明不服行政處罰決定，申請復議或者提起行政訴訟的途徑和期限。本案中行政處罰決定書中沒有載明此項內容，宋丙也未口頭告知郭甲。（6）當場收繳罰款未向當事人郭甲出具收據。行政處罰法第49條規定，行政機關及其執法人員當場收繳罰款的，必須向當事人出具省、自治區、直轄市財政部門統一制發的罰款收據；不出具財政部門統一制發的罰款收據的，當事人有權拒絕繳納罰款。本案中宋丙收繳了郭甲當場繳納的40元罰款后，未向郭甲出具省級財政部門統一制發的收據。（一）當前行政執法中存在的問題一是個別執法人員以權代法。以行政命令代執法，以個別人的意見代替執法，以不規范的檢查方式代替執法。對經常能為部門提供點贊助或與領導關系“好”的服務對象，全面開展的執法檢查也可依個人感情和關系來決定執法方式和處罰。對關系不熟或不給好處的，則秉公執法甚至重從處理，而對有關系或給了好處的違法對象，則可以大事化小，小事化了，網開一面，或意向性地去轉轉看看，走走過場，而對所謂關系不到位自身又存在違規的行業，如排污企業、煤礦企業等，本來一月搞一次的執法檢查，則采取周周搞或隔三差五地查，弄得企業不得安寧，不得不為執法部門或相關領導進貢。民工扔煙頭跪求免罰女城管:讓他跪著（一）當前行政執法中存在的問題二、規范行政執法行為的對策與措施監察機關是全面履行監督檢查的機關，規范行政執法行為，要嚴格依照《行政許可法》和《行政監察法》，著力在教育管理，制度建設，監督檢查三個環節上下功夫，才能有效促進行政執法行為的進一步規范。二、規范行政執法行為的對策與措施（一）要以素質教育為重點，加強行政執法隊伍建設。（二）要以完善執法責任制為主題，嚴格監督考核辦法。（三）要以信訪專項糾風為突破，嚴肅查處違法亂紀行為。二、規范行政執法行為的對策與措施（一）要以素質教育為重點，加強行政執法隊伍建設。一是強化執法人員的培訓教育，提高其政治素質和執法水平。二是強化執法干部隊伍建設，提高執法的公信力。二、規范行政執法行為的對策與措施三、省監察廳規范基層執法行為提高行政執法能力專項活動工作方案一、指導思想、基本原則和工作目標二、主要任務三、保障措施三、省監察廳規范基層執法行為提高行政執法能力專項活動工作方案一、指導思想、基本原則和工作目標（一）指導思想。（二）基本原則。（三）主要目標。一、指導思想、基本原則和工作目標一、指導思想、基本原則和工作目標（二）基本原則。堅持政府主導的原則，強化政府和行政執法部門的第一責任，加強組織領導，各負其責，協調聯動；堅持改革創新的原則，堅決突破觀念、體制特別是利益的“雷區”，以重點突破帶動和活躍全局，推進工作開展；堅持典型引導的原則，確定工作聯系點，充分發揮典型示范作用，總結經驗，及時推廣，并嚴肅查處典型案件，樹立鮮明導向。一、指導思想、基本原則和工作目標二、主要任務（一）規范基層執法行為（二）提升執法隊伍素質（三）加強機制制度建設（四）加大財政保障力度（一）規范基層執法行為1、科學合理配置機構編制。2、加強行政執法主體資格管理3、清退無證執法人員。4、合理劃分執法環節。5、嚴格

規范執法程序。6、規范行政執法文書。7、制定完善和落實行政處罰自由裁量權標準。（二）提升執法隊伍素質1、改進行政執法作風。2、強化執法為民理念。3、提高執法人員專業素質。此項工作任務由各行政執法部門組織落實，2013年底前完成工作任務，2014年組織檢查整改，2015年總結提高。（三）加強機制制度建設1、堅持完善落實好現有機制制度。2、積極穩步推進行政執法體制改革。3、積極探索推進行政執法機制制度建設。（四）加大財政保障力度各級政府要理順行政執法部門行政執法經費保障渠道，建立責任明確、管理規范、投入穩定的經費保障機制，保障行政執法部門的執法經費。各級財政部門要保障行政執法機關工作經費和行政執法人員工資，從根本上解決部分行政執法部門自收自支以罰養人的現狀，逐步提高行政執法隊伍裝備水平，保障行政執法工作正常開展。行政執法機關不得向執法機構下達罰沒款指標，不得自行提高人員經費標準或擴大實施范圍。要加強和完善收支兩條線管理，完善相關制度，嚴格實行罰繳分離。要建立健全本部門經費使用與管理的各項規章制度及內控機制，加強經費收支和財務管理，配合各級財政部門開展行政執法經費績效考評工作。三、保障措施（一）建立組織，加強領導。（二）強化監督，全力推進。（三）創新方式，注重引導。（四）強化追究，促進規范。（一）建立組織，加強領導。成立省規范基層執法行為提高行政執法能力專項活動工作領導小組，成員由省監察廳、省財政廳、省編委辦、省政府法制辦組成，辦公室設在省監察廳，負責組織、推進、督導、檢查和總結。省財政廳、省編委辦、省政府法制辦按照各自職責，牽頭組織開展、指導、監督所承擔的工作任務。省政府各執法部門要負責組織好本系統工作（垂管系統要直接延伸到基層），各市政府要組織好本地區工作，認真研究部署，查找行政執法中存在的突出問題，有針對性地制定實施方案，明確工作機構，組織開展好專項活動。（二）強化監督，全力推進。（三）創新方式，注重引導。鼓勵支持部分系統和地區改革創新、先行先試，用切實可行的措施和新的科技手段規范基層執法，用機制制度創新提高行政執法能力。省領導小組辦公室（監察廳）要選擇部分重點系統和市、縣（區）作為試點聯系單位，及時總結推廣典型經驗，推進工作向縱深發展，務求取得實際效果。（四）強化追究，促進規范。各級監察機關要加大案件查處力度，強化責任追究，堅決糾正行政執法中濫用職權、辦事不公、假公濟私等行為，對執法違法行為，發現一起，查