彭希哲復旦大學老齡研究院院長、教授艾靜怡復旦大學老齡研究院博士后朱勤復旦大學社會發展與公共政策學院教授張浩鵬復旦大學社會發展與公共政策學院碩士研究生2（一）需求端：照料需求不斷增加，人群之間呈現結構性特征老年人口數量不斷增多：我國人口老齡化正在進入加速提升階段，2022年我國60歲及以上年齡的老年人口已經超過2.8億，在未來10多年間將快速增長，到2050年，將超過5億人，占比將達到38.81％，同時80歲及以上高失能人口數量增加的同時失能率下降：老齡化特別是高齡化使得失能半失能人口規模不斷擴大，但健康行為的改變和社會經濟狀況的改善也可能降低老年人群失能率2。研究預測，在綜合考716.8萬人上升到1045.8萬人，2050年失能人口總量將達到5472.3萬人4。女性以及高教育人群中，健康改善趨勢在不同人群之間并未平等體現，社會經濟地位較低的人群健（二）供給端：我國照料資源分布不均，城鄉區域差異較大養老機構規模不斷擴大：自2013年以來，在多項激勵工具的作用下相當一批養老機構陸續成從429.5萬張增長為535.9萬張。照料資源分配不均：這可能存在幾點原因，第一，沿海發達地區由于居民消費能力、政府支持力度等原因，養老機構的發展速度以及服務質量遠高于其他地區；第二，城市內部也存在郊區養老資源閑置，市中心養老資源不足的情形；第三，廣大農村地區老齡化程度嚴重，養老需求旺盛，但養老機構囿于盈利能力、人員招聘等方面的原因，較少進入農村養老市場，社會化的養老服務供給（三）支付端：財富積累逐步增長，支付能力日益提升人均收入水平持續上升：隨著我國社會經濟不斷發展，個體收入持續增加，數據顯示我國城鄉居民的人均可支配收入不斷增長，由2016年的2.38萬元增長到2022年的3.69萬元，上升了3.重度失能的定義為任何一項ADL活動或IADL活動都需要幫助。3復旦大學老齡研究院FUDANINSTITUTEONAGEING55%7。老年消費潛力日益凸顯：與2014年相比，2020年我國城鄉老年人口人均消費支出增長至16307元，增幅約為10.5%，老年人在日常消費、醫療健康、社交娛樂和養老金融方面的支出比例均有明顯增長8。估計在人均消費中等增長速度背景下，2050年老年消費規模為49.9萬億，占總消費比重為35.1%，占GDP比重為12.5%9。（四）政策端：多重國家戰略疊加帶來時間緊迫性和任務復雜性時間的緊迫性：2035年我國將基本實現社會主義現代化，與此同時我國也將在2035年前后多個重要戰略時間點的重疊給我們應對老齡化的同時推進百年目標帶來了一定緊迫性，而長期護理任務的復雜性：長護險的實施符合多重戰略的發展要求，是亟待完成的工作，而這同時涉及多健康中國發展戰略將老年人作為重點人群，并且對我國長期護理體系建設做了戰略布局，黨的二十（五）長期護理保險在應對老齡化和養老服務中的作用意義需要個人、家庭、社會和國家建立風險共擔機制來積極應對。長期護理保險通過利益調節以及責任分擔作用的發揮，能夠在體現社會公平和保障民生的同時，促進社會整體護理能力的提高，保證市4（一）中國式現代化的發展要求和“以人民為中心”的發展理念與中國式現代化的發展要求相一致：中國老年人口規模居世界首位且仍在迅速擴大，保障中國老年人口福利是實現全體人民共同富裕等目標過程中必須充分考量的背景和條件，也蘊含了人口規模巨大帶來的機遇。長期護理保險作為提升老年福利，彌合照料缺口的重要工具，與中國式現代化契合我黨“以人民為中心”的發展理念：長期護理保險采用“資金互濟，風險分擔”模式，緩解老年貧困、化解失能風險，并提高全體老年人獲得感（二）我國擁有一核多元的治理結構以及家庭優勢一核多元的治理結構為長護險的有效實施提供治理保障：中國的“一核多元”治理結構，在提升系統運轉效率的同時能夠實現不同地區和主體之間的統一協同性，符合長期護理保險實施進程中對于跨部門跨地區協同性的要求，同時通過協調短期目標和中長期戰略，能夠平衡長護險“應急性”家庭養老的文化背景為長護險的逐步推廣提供緩沖地帶和有效支撐：家庭是最具中國特色的本源型傳統，是我國長期護理體系運轉中的重要一環。盡管隨著人口和社會變遷加速，當代中國家庭功能受到磨損，但來自家庭的支持仍是我國老年人養老保障和照料的主要來源，這也為長護險的早（三）社會保障網的完善構建和長期護理制度的模式選擇社會保障網逐步完善的需求：黨的二十大報告提出“社會保障體系是人民生活的安全網和社會運行的穩定器”。織牢我國的社會保障網將是未來一段時間內我國社會保障事業的重點工作，長護長期護理制度的模式選擇考量：目前國際長期護理制度主要采用三種模式：社會保險、社會福利和社會救助。相比于其他模式，社會保險模式具有以下優勢：資金來源多渠道，制度廣覆蓋，對社會養老服務供給的拉動作用更為顯著。但是對資金籌集能力和治理監管能力方面的要求也更高。從我國的制度變遷和文化傳統來看，長期護理保險模式在長期更具有可行性。但是短期之內采用哪5復旦大學老齡研究院FUDANINSTITUTEONAGEING2020年9月新增了14個試點城市。截止2022年3月，全國層面已有49個國家級試點城市和數據來源：Han,X.,Liu,Z.,&Zheng,W.TheSpilloverEffectofLong-TermCareInsuranceonSpousalLaborSupply:ExistenceandMechanisms.AvailableatSSRN4340635.總體而言，各地方在國家相關政策文件的指導下，結合各自經濟發展條件因地制宜地制定了長從籌資來源來看，各地幾乎都采取了醫保基金、財政劃撥、慈善捐助等方面的支持，以擴充長6從覆蓋人群來看，各自在扎實覆蓋城鎮職工基本醫療保險參保人員的基礎上，逐漸將覆蓋面擴從保障內容來看，服務項目中基本生活照料和相關的醫療護理都有涉及，大多覆蓋了機構護理和居家護理乃至社區護理，但是具體的給付人群及其從評估標準來看，各地主要是覆蓋中重度失能人群和重度失能人群，但是具體的評估方法有所從經辦監管來看，政府自行經辦和社會力量參與合作模式均有出現，各類商業保險公司在承辦長護險試點近7年，在社會和經濟方面均取得了不少成就。近日，在國家醫療保障局舉行的2023年下半年例行新聞發布會上，國家醫保局辦公室副主任付超奇介紹，截至2023年6月底，（一）長期護理保險的社會成效1、滿足更多失能老年人的照料需求，顯著減輕家庭照料者負擔滿足照料需求，減輕經濟負擔，提升老年人群獲得感：截至2022年，護險待遇，人均待遇支付水平達到8642元/年1減負約1.4萬元。研究也發現，中國的長期護理保險實施使老年人家庭的非健康類消費支出增加了15.7%14，同時也改善了老年人的自評健康水平和死亡率15。減輕家庭照料者負擔，改變家庭內部分工：長期護理保險在減輕家庭負擔方面也發揮了重要作用。長護險顯著降低了家庭照料者的照料時長16。這使得女性的就業概率、潛在工作2、制度規則不斷創新，各地開展區域性探索政策先行試點后續推廣的形式有利于了解不同社17.于新亮,左雅璇,馮霄漢等.長期照護保險、女性就業與勞動平權——基于世代交疊模型和合成控制法的研究[J].財經研18.于新亮,黃俊銘,康琢等.老年照護保障與女性勞動參與——基于中國農村長期護理保險試點的政策效果評估[J].中國農村經7復旦大學老齡研究院FUDANINSTITUTEONAGEING與多市場主體協助方式創新：南通探索引入社會力量參與經辦，采取購買第三方服務經辦與政府部門監督相結合的管理模式，公開招標遴選商業保險公司作為經辦方，通過多方協作有效結合政地方探索因地制宜的制度規則：重慶由于試點初期勞動年齡人口較少、社會化機構不足，建立了現金補貼和服務補貼的雙重補貼形式，并且僅補貼重度失能人群，這在初期能夠有效的提升老年（二）長期護理保險的經濟成效1、推動照護服務產業發展，創造就業崗位擴大了相關服務機構的規模，推動市場化的競爭格局。截至2021年底，全國49個試點城市長期護理保險定點服務機構共6819個激活護理人才市場，創造就業崗位：截至2023年6月，試點地區定點服務機構護理人數達33萬人，是試點初期（2017年）的近10倍。照護行業就業崗位的增加也有利于男女在勞動參與2、節約醫保基金支出，促進不同社會保障項目之間的平衡緩解醫保運行壓力，平衡各類社保項目：長期護理保險顯著降低了老年人的醫療服務使用次數和相關支出，有效節約了醫保基金20，同時這種替代效應并沒有以損害中老年人健康為代價,一定程度上還改善了他們的精神健康水平及身體疼痛（一）制度框架有待厘清，政策體系化尚未完成參保對象及其待遇水平規定的碎片化：比如區分不同醫保類型人員，可能會增加逆選擇和基金經辦模式上的碎片化：從全國層面來看，管理機制上有政府部門自主經辦和社會力量參與經辦8從其他國家經驗來看，以立法形式為長期護理保險制度確定統一框架和制度模式是常用做法，其中德國、盧森堡、日本和韓國均以專門立法的形式推行了長期護理保險制度。這能為長期護理保2、基金可持續性有待提升，籌資渠道較為單一籌資渠道較為單一，籌資獨立性不足：目前大部分試點城市都將醫保基金劃轉作為主要籌資來源之一，只有個別城市新增了企業繳費。然而在老齡化程度持續加深的人口發展態勢下，我國醫保基金本身已面臨“系統老齡化”的問題，基金支出增速遠超GDP增長率22。相關研究測算表明，未來基金運行面臨調整重重，相關資金儲備較少：荷蘭長護險運行40余年的經驗表明24，除人口老年結構老化的影響外，還會面臨因高質量照護服務需求增加和照護部門勞動生產率增長速度相對較慢所帶來的照護服務價格上漲問題，導致長期護理保險基金支出增長高于預期。因此，需綜代際公平有待考量：德國和日本的實踐證明，隨著老年人口撫養比的持續上升，未來出生隊列的繳費率也將不斷上漲25。已有一些試點城市實行了長期護理保險制度的終身繳費制，如蘇州、寧代內公平仍有一定提升空間：長期護理保險制度的具體實施效果存在較大的代內差異。如城鄉居民參保者的福利改善比城鎮職工參保者更少26，農村參保人與城鎮參保人實際獲益有所差異，這4、評估標準參差不齊，失智人群有待納入各地也正在將該標準融入各地自行制定的評估方案內，但是評估機構、評估流程等方面仍然有待進評估標準對于失智人群的關注有待加強：目前國家醫保局制定的評估標準中，老年人的認知能力只是其中一個部分。若失智老人不存在軀體活動能力障礙，或者在評估時處于疾病穩定期，可能5、護理項目匹配性仍待提升，個性化與標準化難以統一9復旦大學老齡研究院FUDANINSTITUTEONAGEING補貼項目與內容與老年人需求的適配性可進一步提升：大多數試點城市都以提供生活照料類服務為主，醫療護理類項目很少，利用率也不高。上海數據表明，使用頻率最高的前10項均為基本現有補貼項目可擴大范圍：除生活照料和醫療護理服務外，只有個別城市提供了預防性照護、康復照護、輔具租賃和心理疏導等多樣化的服務內容，難以滿足失能老人及其家庭照料者的多樣化服務項目的個性化與標準化屬性有待平衡：為促進服務過程的標準化，試點城市制定了服務項目清單，并對各個項目的服務時間做出了規定。然而這在提高了標準化程度的同時，會導致獲得的（二）配套資源尚未跟進，長護體系有待完善現有人才數量與質量雙重不足：照護服務屬于勞動密集型行業，從業人員的數量和質量是衡量照護質量優劣的關鍵因素。而我國現階段的照護勞動力仍處于短缺狀態，據估計，目前我國對養老護理員的需求達600萬名，但是目前相關從業人員只有50崗位吸引力有待優化：由于社會地位不高、職業前景不佳、福利待遇較差，護理員行業難以吸2、商業長護險產品較少，尚未構建多層次商業長護險產品有待補充：相關統計數據顯示，2020年人身險公司長護險保費收入約為人民幣123億元，僅占健康險保費的1.5%左右30，商業長護險的影響商業長護險與政府長護險尚未形成協同效應：由于目前政府主導的長護險制度在全國范圍內尚未鋪開，難以在評估標準、服務標準和監管標準等方面給商業長護險提供精算支撐，一定程度上限監管主體有待明晰：長護險運行過程中，受益人、評估機構、定點服務機構和第三方經辦機構等主體行為都存在一定模糊地帶31。比如，參保人在失能等級評估時高報失能程度；評估機構和服監管體系尚未形成：服務質量評價和監管體系的明確化和統一化是行業健康發展的重要要求，盡管各地在基金監管和服務監管方面引入了信息化和智能化的建設系統，第三方監管主體也逐步納它一方面能夠提升老年生活質量，另一方面能夠助力銀發經濟的發展，有利于老齡化背景下經濟長根據國際經驗和我國各地已開展的長護險試點，我們認為長護險未來的制度建設應重點圍繞以下幾個方向：一是明確長護險的底層邏輯，指引具體制度設計；二是改進長護險的籌資、評估、待資源配套以及覆蓋人群方面提升制度的公平性；四是完善長護險配套資源建設，構建長護險未來發（一）明確長護險底層邏輯，形成長護險的制度依據我國開展長護險試點近七年，具體制度設計各地因地區差異有所不同，未來長護險成為全國性的政策是大勢所趨，這要求我們明確長護險的基本定位和底層邏輯，讓各地在制定政策細節時有據明晰長護險的政策目標，確立是構建普惠性制度還是加強兜底補缺性福利。政策目標的選政府的福利目標與財政能力共同決定，目前我國大部分開展長護險的地區都是遵循普惠性原則，這有利于制度試錯完善、老年福利普惠性改善和相關養老產業發明確長護險的基本定位，是廣覆蓋還是關注重點人群。關注重點人群定位則意味著長護險主要覆蓋重度失能人群的需求，這種模式下資金運行壓力更小，更適合于初期試點推行，但是對于養老確立長護制度的運營模式，是社會保險、社會福利還是社會援助項目。盡管目前我國的長護險是以社會保險命名，但是大部分地區的資金籌集并非獨立社會保險的籌資模式，而更像是醫療保險（二）提升長護險運行效率，推進資源優化配置和可持續發展復旦大學老齡研究院FUDANINSTITUTEONAGEING在確立長護險底層邏輯的基礎之上，長護險的可持續性發展有賴于籌資、評估和待遇環節的制度設計，以實現繳費負擔與待遇水平的動態平衡，進而實現在一定的資金預算約束下盡可能充分激加強制度銜接和整體性：在長護險之前，民政部門就針對老年護理出臺了許多政策和補貼，未來各地應將已有項目與長護險有機整合，加拓寬保障項目范圍：目前長護險主要是覆蓋失能后的護理階段，未來可考慮將預防性服務、輔項目設立兼顧標準化和靈活性：長護險護理服務項目的設計應兼顧標準化和靈活性，標準化要求服務項目清單對