地方政府債務風險現實背景分析綜述目錄TOC\o"1-2"\h\u23179地方政府債務風險現實背景分析綜述 12389（1）債務不斷累積，系統風險凸顯 13367（2）監管手段收緊，聚焦債務治理 226449（3）疫前穩增長，疫后去杠桿 49570（4）立足地區需要，轉型勢在必行 6債務不斷累積，系統風險凸顯上世紀90年代至今，我國地方政府為彌補地區財力不足和發展經濟，通過債務融資吸納了巨額社會資本，同時也積累了債務風險。根據國家審計署2010年、2013年政府性債務審計結果，我國地方政府債務余額2010年超過10萬億元，2013年6月底達到17.89萬億元。根據《國務院關于提請審議批準2015年地方政府債務限額的議案》，截至2014年末，我國地方政府債務余額達到24萬億元，其中政府負有償還責任的債務為15.4萬億元。龐大的債務規模及快速的增長速度，引起國內外高度關注。為規范對地方政府債務的管理和防范地方政府債務風險，中央政府積極出臺各項法律法規和政策措施。2015年開始，為緩解地方政府當期償債壓力，我國啟動地方政府債務置換計劃。在具體措施上，財政部堅持“開前門”“堵后門”并舉，一方面，通過推出土地儲備專項債、收費公路專項債和項目收益專項債，以制度創新拓展地方政府融資的規范化渠道；另一方面，陸續出臺多個文件，厘清地方政府和融資平臺債務的關系，并規范融資平臺的融資行為。在“開前門、堵后門”思路的指引下，地方政府存量隱性債務持續顯性化，2017-2019年僅考慮顯性債務的政府部門債務余額同比增速逐年攀升，但受GDP總量增加分母擴大影響，2017-2018年政府杠桿率反而略有小幅下降，2019年受積極財政政策下政府部門顯性債務增長加快和GDP增速回落影響，僅考慮顯性債務的政府部門債務余額同比增速較上年攀升2.5個百分點達到42.2%，基本上仍保持了相對平穩運行。與此同時，“堵后門”成效顯現，政府部門隱性債務得到了一定程度上的去化，中誠信國際分三個口徑測算的隱性債務增速均連續三年下降。數據來源：中誠信國際宏觀債務風險數據庫數據來源：中誠信國際宏觀債務風險數據庫圖1-12016—2020年中誠信國際分三個口徑測算的隱性債務增速2017年以來，各地債務違約事件相繼發生，且有愈演愈烈之勢。在去杠桿和嚴監管政策疊加的條件下，我國地方政府債務增速有所放緩，財政部數據顯示，截止2018年底，地方政府債務余額為18.38萬億元，同比增速11.63%。然而，在國內外不確定因素疊加的宏觀背景下，我國經濟仍面臨持續下行壓力，地方政府債務風險（尤其是隱性債務風險）不斷加大。目前，中央已出臺一系列防范地方政府債務風險的政策措施，但地方政府債務背后存在的體制機制性問題并沒有得到根本解決。2017年第五次全國金融工作會議提出嚴控地方政府債務增量，“終身問責，倒查責任”。2018年，中央經濟工作會議指出“打好防范化解重大風險攻堅戰”、“穩妥處理地方政府債務風險”，這已是連續第四年將“去杠桿”、“防范金融風險”作為經濟工作任務。2018年，在宏觀經濟下行壓力加大的背景下，為充分發揮地方政府債券尤其是專項債券在穩投資、擴內需和補短板方面的作用，財政部下發《關于做好地方政府專項債券發行工作的意見》等文件，銀保監會下發《關于商業銀行承銷地方政府債券有關事項的通知》。監管手段收緊，聚焦債務治理為防止城投類企業債務快速發展，給地方政府帶來債務風險。自2010年以來，一系列加強監督檢查的措施陸續出臺，中央政府不斷加強對中央和地方政府的融資平臺公司的監督檢查，明確提出了要逐步剝離中央和地方融資平臺公司的政府融資職責。近年，國務院、財政部陸續出臺以《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》為核心的限制地方政府運用平臺公司舉債的文件，2017年財序號年份政策文件主要內容12010《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》對融資平臺公司債務進行一次全面清理，并按照分類管理、區別對待的原則，妥善處理債務償還和在建項目后續融資問題。22011《關于切實做好2011年地方政府融資平臺貸款風險監管工作的通知》健全“名單制”管理系統，銀行在前期清理規范基礎上進行名單管理，報送監管機構并動態管理。32011《關于地方政府融資平臺貸款監管有關問題的說明》對平臺貸款要按照“保在建、壓重建、禁新建”的總體思路，將有限的信貸資源著重用于生產經營性的項目建成完工和投產上，嚴格按照政策要求管控新增平臺貸款，以實現全年“降舊控新”的總體目標。42013審計署24號公告公布了36個地方政府本級政府性債務審計結果。明確政府和企業的責任，政府債務不得通過企業舉借，企業債務不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風險自擔。政府與社會資本合作的，按約定規則依法承擔相關責任。加強政府或有債務監管。剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。52014《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》62016中共中央、國務院《關于深化投融資體制改革的意見》對投資項目審批探索建立并逐步推行首問負責制；探索不再審批的管理模式；建立創新多評合一的中介服務新模式；建立有序的項目儲備庫，使項目投資管理更加規范有序；試點金融機構依法持有企業股權；建設投資項目在線審批監管平臺。72017《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》全面組織開展地方政府融資擔保清理整改工作。82019《國務院關于推進國家級經濟技術開發區創新提升改革開放新高地的意見》支持地方人民政府對有條件的國家級經開區開發建設主體進行資產重組、股權結構調整優化，引入打造民營資本和外國投資者，開發運營特色產業園等園區，并在準人入、投融資、服務便利化等方面區給予支持。政部50號文明確規定融資平臺公司在境內外舉債融資時，應當向債權人主動書面聲明不承擔政府融資職能。2018年，我國為了進一步強化地方企業債券的用途管理，頒發了《關于進一步增強企業債券服務實體經濟能力，嚴格防范地方債務風險的通知》，使那些過度融資、期限與項目產出不匹配、無償債能力、指望循環發債延續資金鏈的融資平臺的轉型發展迫在眉睫。在政策法規的層面上，當地政府對企業進行融資的平臺喪失了一個最重要的商業貸款信用承諾背書，融資的能力被削弱，倒逼其他企業采取更為市場化的經營運作模式。面對新規，融資平臺必須盡快找準轉型方向，優化升級經營方式。表1-2近年針對融資平臺轉型發展的政策文件梳理資料來源：中國國家發展委員會網站、中國政府網今年以來，政策持續嚴抓地方政府存量風險化解和增量風險防范，防范化解隱性債務風險，對隱性債務實行穿透性監管，對地方政府隱性債務主體——融資平臺的監管繼續強化和細化。一方面，限制債務風險較高地區城投發債，嚴格把握對弱資質發行人的審核標準，增加量化指標監測，嚴控隱性債務增量；另一方面，國務院要求清理規范地方融資平臺公司，剝離其政府融資職能，對失去清償能力的要依法實施破產重整或清算，各地加強隱性債務問責，持續推進城投市場化轉型，推進存量債務風險化解。在我國經濟增速換擋、潛在增速下行的宏觀背景下，降杠桿不僅需要分母端做大經濟的蛋糕，還要輔以分子端壓降債務水平。歷史上所采取的地方隱性債務定向置換，是杠桿率從地方政府向中央政府的結構轉換，目前騰挪空間已經有限。未來杠桿率調控政策措施除了推動地方資產債轉股，清理僵尸企業，以及進一步推進混合所有制改革引入民間資本填補外，有序打破地方融資平臺債務剛兌則可能是長期面臨的艱難選擇。疫前穩增長，疫后去杠桿金融危機以來，中國經濟經歷了加杠桿和結構性去杠桿交替實施的過程，2008-2016年整體以加杠桿為主，從2016-2019年整體以去杠桿、穩杠桿為主。2016年下半年之后，隨著經濟穩中向好與風險的累積，宏觀調控重心轉向防風險，我國經濟出現了一輪明顯去杠桿的過程。2017年，銀監會、保監會、證監會等監管機構頻頻發布政策，去通道、去嵌套，推動金融風險緩釋的同時也帶動了非金融部門杠桿率的去化，2017年宏觀杠桿率增長明顯放緩。2018-2019年雖然去杠桿的力度有所弱化，但整體依然以穩杠桿、結構性去杠桿為主，穩杠桿的基調未發生大的變化，杠桿率增幅有限。為應對疫情沖擊，宏觀調控政策推動了一輪較為短暫的加杠桿過程，隨著經濟的逐步修復，宏觀政策對防風險的關注加大，中國經濟再度進入新一輪以政府部門去杠桿為主的結構性去杠桿過程，在一定程度上緩釋了金融風險，也為2020年疫情沖擊下的再度加杠桿騰出了一定空間。從負債端考慮，2020年全年地方債發行額達6.44萬億元，遠超2019年的4.36萬億元，其中專項債發行創新高，2020年發行額達到4.14萬億元。從資產端考慮，地方財政收入也面臨一定壓力，地方一般公共預算收入有所降低，地方一般公共預算支出卻有所增加。隨著國內疫情的有效控制，相機抉擇的宏觀調控政策。圖1-2金融危機以來我國宏觀杠桿率年度走勢為了對沖新冠疫情后的負面影響，我國出臺了一系列穩增長的積極財政政策，包括“赤字率提高至3.6%以上”“新增地方專項債額度增加至3.75億元”“發行萬億特別國債”等一系列財政組合拳。在寬松政策的帶動下，我國杠桿率快速上揚，2020年全年非金融部門杠桿率攀升24.6個百分點達到299.1%。分部門來看，2020年各部門杠桿率升幅均較大，非金融企業部門杠桿率攀升10.4個百分點達到180.9%，居民部門杠桿率攀升6.5個百分點達到68.2%。2020年政府部門杠桿率從2019年末的38.5%增長至45.6%數據來源：經濟參考報，《2020年度中國杠桿率報告：非金融企業部門下半年實現去杠桿》，增幅達7.1個百分點，達到有杠桿率數據統計以來的歷史最高水平。全年政府債務增長較快，尤其是地方政府專項債增長較多，但資金使用效率有限。地方政府專項債快速擴張，但對基建投資拉動有限。相比于2016下半年開始延續至2019年的上一輪去杠桿，本輪去杠桿保持了疫情前“總體穩杠桿”的基調，且繼續強調政府部門降杠桿，體現了“總體穩杠桿、結構性去杠桿”思路的延續。但是，隨著中美貿易沖突的升級和疫情沖擊，本輪去杠桿所面臨的內外環境和經濟運行情況有著明顯的不同，因此經濟運行所需要解決的困難和問題也有所不同。自2020年下半年已開始逐步調整，從對沖疫情的超常規穩增長政策逐步向常態化回歸。2021年3月國務院常務會議提出“保持宏觀杠桿率基本穩定，政府杠桿率要有所降低”，這是在2018年提出“結構性去杠桿”之后，第二次提出政府部門去杠桿，是繼“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要提出“保持宏觀杠桿率以穩為主、穩中有降”數據來源：經濟參考報，《2020年度中國杠桿率報告：非金融企業部門下半年實現去杠桿》立足地區需要，轉型勢在必行根據2019年我國“兩會”期間公布的數據，我國城鎮常住人口中城鎮化率已經提升到59.58％。在經濟大環境下，要進一步推進城鎮化進程、提高城鎮化率，更加需要地方政府設立的城投平臺持續發揮并適時擴大其融資功能、基礎設施建設管理功能。因此，國家在監管力度逐級加大、不斷規范中央和地方政府對融資平臺行為的同時，一系列關于扶持城投平臺實現轉型和發展的優惠政策相繼出臺。2015至2019年期間，運用政府債券置換存量較少的低息政府債務，為融資平臺爭取了過渡和重組的時間。圖1-3城鎮化率情況極其發展趨勢在支持地方經濟發展過程中，融資平臺主要負責為政府公共項目進行融資。同其他投融資公司相比，絕大多數地方政府投融資平臺無法憑借自身盈利能力償還借款，使得地方政府信用擔保行為極有可能轉化為中央財政代償風險。2012年之后，我國大力推進城鎮化建設，“地產＋基建”短平快的發展模式在推動地方經濟快速發展的同時，也為地方政府融資平臺帶來高額負債。2014年10月，國務院頒發《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（簡稱43號文件），拉開整治地方政府性債務序幕。作為政府債務管理頂層設計文件，43號文件建立了地方政府性債務管理工作的基礎政策框架，為地方政府投融資平臺的轉型提供基本方向。2018年財政部印發《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》，進一步強調強化地方政府性債務監管，要求不同性質的金融機構都要按照市場化方式運作，不得變相違規支持地方政府舉債。在中國經濟發展增速放緩的時代背景下，實現地方政府投融資平臺的市場化轉型，已經成為“十四五”期間投融資平臺轉型改革的必然方向。然而，地方投融資平臺要想實現市場化轉型，勢必會逐漸同政府相脫離，如此一來平臺又面臨無法通過政府渠道取得融資資金的尷尬境地。與此同時，部分地方政府投融資平臺本身收入不穩定，在監管政策逐漸趨嚴的大環境中，地方投融資與政府信用鏈接逐漸被割裂，“借新還舊”能力變弱，原有債務風險進一步凸顯。融資平臺市場化轉型能緩解區域分布兩極化現象，從銀保監會披露的2020年中國地方政府投融資平臺分布情況看，現階段中國地方投融資平臺分布呈現出兩極化狀態。排名第一的浙江省數量高達1000家，而海南、青海等省份不足100家。分區域來看，東部地區省份平臺數量明顯更多。伴隨中央政府監管政策逐漸加嚴，部分經濟發