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PPP基礎知識普及手冊

（第一版）

二。一六年二月

目錄

1.ppp產生的背景是什么？.......................................................1

2.什么是PPP?關鍵特征有哪些？.................................................1

3.BT是PPP嗎？................................................................2

4.承包商為什么必須接PPP項目？................................................3

5.哪些項目較適用于PPP?.......................................................3

6.承包商能接什么樣的PPP項目？................................................4

7.PPP項目的主要參與者有哪些？分別承擔什么角色？.............................4

8.政府承諾一般應包含哪些內容？................................................6

9.地方政府融資平臺公司可以作為政府方的實施機構嗎？...........................7

10.什么是PPP項目的前提條件？PPP項目生效常見的前提條件有哪些？分別應由誰承擔？8

11.PPP操作包括哪幾個階段？各階段又分別包括哪些內容？........................9

12.PPP合同體系包含哪些文件？.................................................10

13.如何發起PPP項目？........................................................12

14.PPP項目通過何種方式選定社會資本？........................................12

15.為什么PPP項目選擇社會資本適用政府采購法律制度？........................12

16.什么是競爭性磋商？適用范圍有哪些？.......................................13

17.競爭性磋商與競爭性談判采購方式有哪些聯系和區別？........................14

18.競爭性磋商的基本流程是什么？.............................................14

19」|么是物有所值評價和財政承受能力論證？如何開展？..........................15

20.什么是項目公司？其有哪些職責？為何要設立項目公司？PPP項目中項目公司的設立方

式有幾種？.....................................................................16

21.什么叫再融資？在PPP項目中融資方享有哪些權利？..........................17

22.PPP項目用地一般如何取得？一般采用什么操作方式？.........................17

23.PPP項目中取得土地使用權等相關權利需要承擔什么費用？如何進行分擔？.......18

24.項目公司在土地使用權方面享有哪些權利？一般受到什么限制？................19

25.什么是政府方對項目建設的監督和介入？實踐中需要注意什么？................19

26.因項目公司原因導致無法按期開始運營，需要承擔什么后果？..................20

27.PPP項目公司中為何會有股權變更限制？通常情況下股權變更包括哪些范圍？....21

28.什么是股權變更鎖定期？如何確定鎖定期限？有何例外情形？..................22

29.PPP項目的付費機制包括哪幾類？............................................22

30.如何把握政府付費中調價機制的制定？.......................................23

31.哪些項目適用于使用者付費？使用者付費有哪幾種定價方式？政府參與定價有哪幾種方

式？............................................................................24

32.政府可行性缺口補助包括哪些方式？.........................................25

33.PPP項目公司全生命周期中一般涉及到哪些保函？..............................25

34.PPP項目中由誰負擔購買保險的義務？一般包括哪些保險類別？.................26

35.什么是法律變更？法律變更會帶來哪些后果？..................................28

36.PPP項目有哪些運作方式？如何選擇不同的方式？.............................28

37.如何確定PPP項目的合作期限？..............................................29

38.在什么情況下PPP項目的合作期限可以延長？什么情況下項目結束？............30

39.PPP項目中哪些行為可以認定為政府違約？....................................31

40.PPP項目中的政府監督權包括哪些內容？......................................31

41.PPP招標文件中有哪些常見法律風險？........................................33

42.PPP項目的風險分配框架如何確定？..........................................34

43.PPP項目一般涉及到哪些風險？..............................................34

44.項目終止后有哪些處理機制？回購補償一般有幾種支付方式？..................35

45.項目移交一般包括哪些內容？移交費用應當如何分擔？.........................37

46.PPP項目的爭議解決方式應選擇仲裁還是訴訟？國內或者國際仲裁？............37

47.如何保證財政補貼的到位？..................................................39

48.PPP項目中的稅收優惠是怎樣的？............................................39

49.B0T模式的高速公路項目，在實踐中應重視哪些特定條款？.....................40

50.非營利性養老機構項目PPP運作模式是怎么樣的？.............................42

享利益，在使作為參與者的私人部門、民營企業或機構取得相對平和、長期穩定

投資回報的同時，還需要控制私營部門可能的高額利潤。再者雙方需風險共擔，

在PPP中，公共部門與私營部門合理分擔風險的這一特征，是其區別于公共部門

與私營部門其他交易形式的顯著標志，建立科學合理的風險分擔機制，是各方目

標的共同實現的有力保障。

除以上三點外，PPP具備的項目融資的特征，此為其最重要特質之一。PPP

項目的融資非主要依賴項目主辦人的資信或有形資產，債權人主要考慮項目本身

是否可行以及項目的現金流量和收益是否足以償還貸款，因此PPP利用項目的期

望收益、資產和合同權益融資，使得債權人對項目主辦人的其它資產沒有追索權

或僅有有限的追索權，還款保證僅限于項目資產、項目合同協議下的利益和權益。

3.BT是PPP嗎？

BT模式雖然也體現“公私合作”的理念，但其本質乃是墊資行為，因為BT

模式下，項目建成即移交，一般周期為3至5年，政府需為項目籌集資金，僅僅

是短暫的延緩付費時間，并沒有起到緩解財政壓力的作用，財政部明確規定“PPP

項目合作期限不得低于10年”，BT模式不屬于PPP模式顯而易見，具體來說，

存在以下幾個方面的區別：

第一融資主體不同。BT模式下項目融資的主體是政府，相當于墊資的概念;

PPP模式下融資主體由政府轉移到由政府和社會資本方或社會資本方獨立組建

的項目公司，政府不再以工程回購的形式逐年回購，從政府的角度大大降低了政

府債務風險，降低財政壓力。

第二政府與社會資本的關系發生變化。在BT模式下，政府與施工方實際上

一種雇傭關系，社會資本先墊資建設，政府再回購，在PPP模式下，政府與社會

資本的這種雇傭關系轉變為合作關系，合作最重要的概念就是風險共擔，利益共

享，而在BT模式下所有的風險都由政府來承擔。

第三在PPP模式下必須加入運營（operate）的概念。BT實際上就是建設一

一移交，對施工方來說移交完整個項目就結束了，PPP模式中則有關鍵環節運營。

無論是BOT或是BTO都是PPP模式，加入運營的好處在于通過社會資本方專業持

續的運營，一方面使項目能夠產生收益；另一方面通過專業化的運營降低項目整

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個生命周期的運營成本，包括投融資成本、運營成本，提高收益，實際上提高資

產的運營效率。

第四PPP模式下，項目的規劃設計都是由項目公司主導進行，因此往往會從

市場化的角度考慮，從而避免了項目建起來之后很難運營的問題。而在BT模式

下，項目的規劃設計完全是由政府主導進行，政府在規劃設計的時候，不會過多

的去考慮后續維護運營的問題，所以現在有很多已經建成的項目轉化成PPP項

目，就是因為政府主導項目規劃設計所產生的弊端，其主要體現在運營方面。

另外，BT模式下的分期回購和PPP模式下的政府購買服務，從表面上看很

相似，但BT模式下分期是以約定的固定或相對固定收益，而PPP則是加入運營

的概念，政府購買服務或者補貼需視情況而定。

4.承包商為什么必須接PPP項目？

承包商的傳統工程項目正在急劇減少，PPP是承包商未來新建工程項目的唯

一主要來源。2014年8月國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》中指

出，政府支出全部納入預算，通過平臺公司大舉負債建設成為過去時，地方政府

舉債被嚴格限制在地方債和PPP兩條途徑。而地方債主要用于替換到期債務，地

方政府要搞新建項目，因此開啟新的項目需要以PPP模式為依托。這也是各地政

府對PPP熱情高漲的原因；同時，項目投資巨大可以替代傳統工程，各地紛紛推

薦PPP項目，項目范圍涵蓋水利設施、市政設施、交通設施、公共服務、資源環

境等多個領域，目前預計全國擬推介及已推介PPP項目投資額超過20萬億。

5.哪些項目較適用于PPP?

根據國家發展改革委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投

資[2014]2724號）的相關內容，界定PPP模式主要適用于政府負有提供責任又

適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。燃氣、供電、供水、供熱、污水

及垃圾處理等市政設施，公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設施，醫療、

旅游、教育培訓、健康養老等公共服務項目，以及水利、資源環境和生態保護等

項目均可推行PPP模式；各地的新建市政工程以及新型城鎮化試點項目，應優先

考慮采用PPP模式建設。

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盡管大量項目均可采用PPP模式推進，但根據實踐中的操作案例及經驗，依

然可總結出最適用于PPP項目的項目種類。對于大型的資木密集型項目如資源開

發、基礎設施，若未來現金流可為銀行貸款提供保障，則項目融資是最佳融資模

式，按照融資易難為序，最適用于PPP的項目如下：（1）采礦/油/氣，處理廠/

輸送管/儲存庫等/,鑒于產品的緊缺特性，擁有國內外兩大市場，但涉及資源的

儲量需已經探明同時保證該類產品在國際上無禁售限制；（2）電廠、供水或廢

水/物處理廠，該類項目由政府購買產品或者服務，由政府支付運營成本及還本

付息，進入運營期后可收取的費用相對較有保障；（5）地鐵、輕軌項目，該類

項目投資大、低價收益少、用戶群對價格敏感，同時施工難度和內部結算方式可

能導致較大風險；（6）鐵路、機場、港口、集裝箱檢測，此類項目收益影響因

素難以控制，貨物量和旅行人數受國際經濟和政治形勢等影響較大；（7）其他

公益性項目。

6.承包商能接什么樣的PPP項目？

PPP項目按照現金流覆蓋率分為經營性項目、準經營性項目和非經營性項

目。通過對財政部公布的第二批示范項目的分析，非經營性及準經營性項目數量

似乎遠不到50機但是，如果按照投資額來看，情況完全不同。第二批示范項目

的總投資額6589億元，在所有行業中交通以總投資3888.92億元遙遙領先，其

次是市政1027.02億元，水務906.99億元，剩下7個行業總投資加總僅為765.71

億元。其他所有行業總投資加總之和都不及交通一個行業。據此估計，非經營性

及準經營性項目投資額占到貶政部二批示范項目總投資80%以上。鑒于項目建設

和移交均是承包商所擅長，因此承包商適合做絕大多數PPP項目，包括舊城改造

（保障房）、產業園、市政道路、非收費公路、園林綠化等非經營性項目，及地

下綜合管廊、地鐵、體育、文化等準經營性項目。

7.PPP項目的主要參與者有哪些？分別承擔什么角色？

從廣義上看，PPP項目的參與者可分為兩大類，即政府和社會資本。

根據財政部《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》

（財金［20141113號）第十條的規定：政府或其指定的有關職能部門或事業單位

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可作為項目實施機構，負責項目準備、采購、監管和移交等工作；同時根據發改

投資[2014]2724號《關于開展政府和社會資木合作的指導意見》的規定，按照

地方政府的相關要求，明確相應的行業管理部門、事業單位、行業運營公司或其

他相關機構，作為政府授權的項目實施機構，在授權范圍內負責PPP項目的前期

評估論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合

作期滿移交等工作。

從以上財政部113號文和發改委2724文來看，有關于政府方的實施機構并

不一致，財政部更傾向于政府部門，發改委確定的實施機構的范圍似更大些。但

PPP項目重要主體及其角色的仍得以確定，政府可直接作為PPP項目主體，也可

以授權指定其他實施機構，其主要任務包括對項目的可行性進行分析并組織招

標，最終確定項目開發主體并授予特許經營權，提供政策、融資協助等支持。

在社會資本的參與主體方面，根據發改委《政府和社會資本合作項目通用合

同指南》，簽訂項目合同的社會資本主體，應是符合條件的國有企業、民營企業、

外商投資企業、混合所有制企業，或其他投資、經營主體；而在財政部的113

號文第二條的規定中，社會資本是指已建立現代企業制度的境內外企業法人，但

不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業。財政部主要是考慮是否

會增加政府的債務，所以明確排除了政府融資平臺和其他控股國有企業。

除此之外，PPP項目的主要參與者還包含其他主體：

（1）項目公司，其是PPP項目的實施者，從政府或授權機構獲得建設和經

營項目的特許權，負責項目從融資、設計、建設和直至項目最后的移交等全過程

的運作，項目特許期結束，經營權或所有權轉移時，項目公司清算并解散；

（2）銀行等金融機構，在項目公司或其參與者提供履約保函或擔保函的前

提下向項目公司提供貸款，獲得穩定回報；

（3）產品購買者或接受服務者（公共用戶），公共產品和服務的最終使用

者，理論上獲得高品質、高效率、物有所值的產品或回報；

（4）咨詢公司，利用PPP項目方面豐富的經驗和案例為PPP項目其它參與

方提供項目運作的指導和咨詢意見，主要工作包括組織盡職調查、設計基礎設施

PPP項目方案，設計項目交易結構和招商程序，設定邊界條件、遴選標準等，建

立財務模型并進行商業預測分析，編制招商文件，組織實施招標或競爭性談判等

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公開競爭性招商程序，參與商務談判及協助簽訂項目特許經營協議等；

（5）其它參與方，包括設計單位，保險公司，運營公司，建設單位，材料

供應商等也都在PPP模式運作過程中發揮者重要的作用。

8.政府承諾一般應包含哪些內容？

為了確保PPP項目的順利實施，在PPP項目合同中通常會包括政府承諾的內

容，用以明確約定政府在PPP項目實施過程中的主要義務。實踐中較為常見的政

府承諾如下：

（一）付費或補助

在采用政府付費機制的項目中，政府按項目的可用性、使用量或績效來付費

是項目的主要回報機制；在采用可行性缺口補助機制的項目中，也需要政府提供

一定程度的補助。對于上述兩類項目，按照合同約定的時間和金額付費或提供補

助是政府的主要義務。在一些供電、供氣等能源類項目中，可能會設置“照付不

議”的付費安排，即政府在項目合同中承諾一個最低采購量，如果項目公司按照

該最低采購量供應有關能源并且不存在項目公司違約等情形，不論政府是否需要

采購有關能源，其均應按照上述最低采購量付費。

（二）負責或協助獲取項目相關土地權利

在一些PPP項目合同中，根據作為一方簽約主體的政府方的職權范圍以及項

目的具體情形不同，政府方有可能會承諾提供項目有關土地的使用權或者為項目

公司取得相關土地權利提供必要的協助。

（三）提供相關連接設施

一些PPP項目的實施，可能無法由項目公司一家獨自完成，還需要政府給予

一定的配套支持，包括建設部分項目配套設施，完成項目與現有相關基礎設施和

公用事業的對接等。例如，在一些電力項目中，除了電廠建設本身，還需要建設

輸電線路以及其他輔助連接設施用以實現上網或并網發電，這部分連接設施有可

能由政府方建設或者由雙方共同建設。因此，在這類PPP項目中，政府方可能會

承諾按照一定的時間和要求提供其負責建設的部分連接設施C

（四）辦理有關政府審批手續

通常PPP項目的設計、建設、運營等工作需要獲得政府的相關審批后才能實

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施。為了提高項目實施的效率，一些PPP項目合同中，政府方可能會承諾協助項

目公司獲得有關的政府審批。尤其是對于那些項目公司無法自行獲得或者由政府

方辦理會更為便利的審批，甚至可能會直接規定由政府方負責辦理并提供合法有

效的審批文件。但政府承諾的具體審批范圍以及承諾的方式，需要根據法律法規

的有關規定、項目具體情況以及獲得相關審批的難易程度作具體評估。

（五）防止不必要的競爭性項目

在采用使用者付費機制的項目中，項目公司需要通過從項目最終用戶處收費

以回收投資并獲取收益，因此必須確保有足夠的最終用戶會使用該項目設施并支

付費用。鑒此，在這類項目的PPP項目合同中，通常會規定政府方有義務防止不

必要的競爭性項目，即通常所說的唯一性條款。例如，在公路項目中，通常會規

定政府承諾在一定年限內、在PPP項目附近一定區域不會修建另一條具有競爭性

的公路。

（六）其他承諾

在某些PPP項目合同中也有可能規定其他形式的政府承諾。例如，在污水處

理和垃圾處理項目中，政府可能會承諾按時提供一定量的污水或垃圾以保證項目

的運營。

9.地方政府融資平臺公司可以作為政府方的實施機構嗎？

地方政府投融資平臺，是指各級地方政府成立的以融資為主要經營目的的公

司，包括不同類型的城市建設投資、城建開發、城建資產公司。地方政府給予劃

撥土地、股權、規費等資產，必要時再輔之以財政補貼等作為還款承諾，使其在

資產和現金流上可以達到融資標準，實現融資目的，把資金運用于市政建設、公

共事業等項目。

從財政部113號文和發改委2724文來看，有關于政府方的實施機構并不一

致，財政部規定：政府或其指定的有關職能部門或事業單位可作為項目實施機構;

發改委規定：明確相應的行業管理部門、事業單位、行業運營公司或其他相關機

構，作為政府授權的項目實施機構。后者確定的實施機構的范圍似更大些。那么

政府是否可以指定地方政府融資平臺公司作為實施機構？我們認為，通過對PPP

產生背景及國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》來看，地方政府融資

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平臺公司不宜作為政府方的實施機構。

地方政府融資平臺作為特定時期中國特色的產物，自上世紀90年代組建以

來，作為政府推進城市建設、改進民生的重要手段，做出了巨大的歷史貢獻，但

隨著融資平臺不斷發展壯大的同時，規模虛增、負債高、盈利差等問題凸顯，潛

在的風險也越來越大。國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》要求“剝

離融資平臺公司的政府融資職能，融資平臺不得新增政府性債務”，同時明確“政

府債務不得通過企業舉借，企業債務不得推給政府償還”，一直以來銀行等資金

機構看重的融資平臺“政府背景”將逐漸失去價值，政府背書、政府信用等將逐

漸失去效用，未來平臺公司將作為一般性企業，其融資能力將取決于有效資產、

未來盈利能力等。因此，從過去及未來平臺公司的發展與轉型來看，平臺公司不

適合作為政府的實施機構，其作為與國企幾乎無異的公司，承擔責任及相應權限

有限，難以形成對社會資本的吸引，不利于維護社會資本的利益。

10.什么是PPP項目的前提條件？PPP項目生效常見的前提條件有哪些？分別應

由誰承擔？

（一）前提條件，也叫先決條件，是指PPP項目合同的某些條款生效所必須

滿足的特定條件。對項目公司而言，在項目開始實施前賦予其一定的時間以完成

項目的融資及其他前期準備工作，并不會影響項目期限的計算及項目收益的獲

取。而對政府方而言，項目公司只有滿足融資交割、審批手續等前提條件才可以

正式實施項目，有利于降低項目的實施風險。

（二）常見的前提條件。根據項目具體情況的不同，在項目正式實施之前需

要滿足的前提條件也不盡相同，根據財政部印發的《PPP項目合同指南（試行）》，

常見的前提條件包括：

1.完成融資交割一一通常由項目公司負責滿足。完成融資交割是PPP項目合

同中最重要的前提條件，只有確定項目公司及融資方能夠為項目的建設運營提供

足夠資金的情況下，項目的順利實施才有一定保障。融資交割通常是指：項目公

司已為項目建設融資的目的簽署并向融資方提交所有融資文件，并且融資文件要

求的就本項目獲得資金的所有前提條件得到滿足或被豁免。

2.獲得項目相關審批一一由項目公司或政府方負責滿足,如果項目公司可以

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自行且快捷地獲得相關審批，則該義務可由項目公司承擔；如果無政府協助項目

公司無法獲得相關審批，則政府方有義務協助項目公司獲得審批；如果相關審批

屬于政府方的審批權限，則應由政府方負責獲得。

3.保險已經生效一一由項目公司負責滿足。在PPP項目中，保險是非常重要

的風險轉移和保障機制o政府方為了確保項目公司在項目實施前已按合同約定獲

得了足額的保險，通常會將保險（主要是建設期保險）生效作為全部合同條款生

效的前提條件。常見的安排是：項目公司已根據項目合同中有關保險的規定購買

保險，且保單已經生效，并向政府方提交了保單的復印件。

4.項目實施相關的其他主要合同已經簽訂一一由項目公司負責滿足。在一些

PPP項目合同中，政府方為進一步控制項目實施風險，會要求項目公司先完成項

目實施涉及的其他主要合同的簽署工作，以此作為PPP項目合同的生效條件。常

見的安排是：項目公司已根據項目合同中有關規定簽訂工程總承包合同及其他主

要分包合同，并且向政府方提交了有關合同的復印件。

5.其他前提條件。在PPP項目合同中雙方還可能會約定其他的前提條件，例

如，項目公司提交建設期履約保函等擔保。

11.PPP操作包括哪幾個階段？各階段又分別包括哪些內容？

政府與社會資本合作（PPP）項目操作的五個階段：

（1）項目識別：項目識別階段的主要功能是挑選適合采用PPP模式的項目，

包括項目發起、項目篩選、物有所值評價和財政承受能力論證四個步驟。項目識

別環節的各項工作主要由政府負責。

（2）項目準備：政府或其指定的有關職能部門或事業單位可作為項目實施

機構，負責項目準備、采購、監管和移交等工作。該階段包括項目管理架構的組

建、實施方案編制及審核，該階段最核心的環節是項目實施方案的編制。

（3）項目采購：項目實施機構應根據項目需要準備資格預審文件，發布資

格預審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構參與資格預審，驗證項目能否

獲得社會資本響應和實現充分競爭，并將資格預審的評審報告提交財政部門（政

府和社會資本合作中心）備案；項目有3家以上社會資本通過資格預審的，項目

實施機構可以繼續開展采購文件準備工作、響應文件的評審、談判及合同簽署。

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（4）項目執行:項目執行主要包括項目公司設立、融資管理、績效檢測與支

付和中期評估；社會資木可依法設立項目公司，政府可指定相關機構依法參股項

目公司；項目融資由社會資本或項目公司負責，項目實施機構應根據項目合同約

定，監督社會資本或項目公司履行合同義務，定期監測項目產出績效指標，編制

季報和年報，并報財政部門（政府和社會資本合作中心）備案；項目實施機構應

每3-5年對項目進行中期評估，重點分析項目運行狀況和項目合同的合規性、適

應性和合理性。

（5）項目移交：項目實施機構或政府指定的其他機構應組建項目移交工作

組，根據項目合同約定與社會資本或項目公司確認移交情形和補償方式，制定資

產評估和性能測試方案；社會資本或項目公司應將滿足性能測試要求的項目資

產、知識產權和技術法律文件，連同資產清單移交項目實施機構或政府指定的其

他機構，辦妥法律過戶和管理權移交手續；項目移交完成后，財政部門（政府和

社會資本合作中心）應組織有關部門對項目產出、成本效益、監管成效、可持續

性、政府和社會資本合作模式應用等進行績效評價。

12.PPP合同體系包含哪些文件？

在PPP項目中，項目參與方通過簽訂一系列合同來確立和調整彼此之間的權

利義務關系，構成PPP項目的合同體系。PPP項目的合同通常包括PPP項目合同、

股東協議、履約合同（包括工程承包合同、運營服務合同、原料供應合同、產品

或服務購買合同等）、融資合同和保險合同等。其中，PPP項目合同是整個PPP

項目合同體系的基礎和核心。

1.PPP項目合同

PPP項目合同是政府方與社會資本方依法就PPP項目合作所訂立的合同。PPP

項目合同是其他合同產生的基礎，也是整個PPP項目合同體系的核心。

在項目初期階段，項目公司尚未成立時，政府方會先與社會資本（即項目投

資人）簽訂意向書、備忘錄或者框架協議，以明確雙方的合作意向，詳細約定雙

方有關項目開發的關鍵權利義務。待項目公司成立后，由項目公司與政府方重新

簽署正式PPP項目合同，或者簽署關于承繼上述協議的補充合同。

2.股東協議

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股東協議由項目公司的股東簽訂，用以在股東之間建立長期的、有約束力的

合約關系。項目投資人訂立股東協議的主要目的在于設立項目公司，由項目公

司負責項目的建設、運營和管理，因此項目公司的股東可能會包括希望參與項目

建設、運營的承包商、原料供應商、運營商、融資方等主體C

3.履約合同

(1)工程承包合同：項目公司一般只作為融資主體和項目運營管理者而存

在，本身不一定具備自行設計、采購、建設項目的條件，因此可能會將部分或全

部設計、采購、建設工作委托給工程承包商，簽訂工程承包合同。項目公司可以

與單一承包商簽訂總承包合同，也可以分別與不同承包商簽訂合同

(2)運營服務合同。根據PPP項目運營內容和項目公司管理能力的不同，項

目公司有時會考慮將項目全部或部分的運營和維護事務外包給有經驗的專業運

營商，并與其簽訂運營服務合同。

(3)原料供應合同。有些PPP項目為了防控原料供應風險，項目公司通常會

與原料的主要供應商簽訂長期原料供應合同，并且約定一個相對穩定的原料價

格。

(4)產品或服務購買合同。根據PPP項目付費機制的不同，項目產品或服務

的購買者可能是政府，也可能是最終使用者。以政府付費的供電項目為例，政府

的電力主管部門或國有電力公司通常會事先與項目公司簽訂電力購買協議，約定

雙方的購電和供電義務。

4.融資合同

從廣義上講，融資合同可能包括項目公司與融資方簽訂的項目貸款合同、擔

保人就項目貸款與融資方簽訂的擔保合同、政府與融資方和項目公司簽訂的直接

介入協議等多個合同。其中，項目貸款合同是最主要的融資合同。

5.保險合同

由于PPP項目通常資金規模大、生命周期長，負責項目實施的項目公司及其

他相關參與方通常需要對項目融資、建設、運營等不同階段的不同類型的風險分

別進行投保。通常可能涉及的保險種類包括貨物運輸險、工程一切險、針對設計

或其它專業服務的職業保障險、針對間接損失的保險、第三者責任險。

6.其他合同

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在ppp項目中還可能會涉及其他的合同，例如與專業中介機構簽署的投資、

法律，技術,財務、稅務等方面的咨詢服務合同。

13.如何發起PPP項目？

政府和社會資本合作項目由政府或社會資本發起，以政府發起為主。

（1）政府發起。財政部門（政府和社會資本合作中心）應負責向交通、住

建、環保、能源、教育、醫療、體育健身和文化設施等行業主管部門征集潛在政

府和社會資本合作項目。行業主管部門可從國民經濟和社會發展規劃及行業專項

規劃中的新建、改建項目或存量公共資產中遴選潛在項目。

（2）社會資本發起。社會資本應以項目建議書的方式向財政部門（政府和

社會資本合作中心）推薦潛在政府和社會資本合作項目。

14.PPP項目通過何種方式選定社會資本？

根據財政部113號文的規定，項目采購應根據《中華人民共和國政府采購法》

及相關規章制度執行，采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性

磋商和單一來源采購。項目實施機構應根據項目采購需求特點，依法選擇適當采

購方式；公開招標主要適用于核心邊界條件和技術經濟參數明確、完整、符合國

家法律法規和政府采購政策，且采購中不作更改的項目。發改委的2724號文也

規定：”按照《招標投標法》、《政府采購法》等法律法規，通過公開招標、邀

請招標、競爭性談判等多種方式，公平擇優選擇”合作伙伴.

15.為什么PPP項目選擇社會資本適用政府采購法律制度？

將PPP項目選擇合作者的過程納入政府采購管理的主要考慮是：

一是PPP是政府從公共服務的“生產者”轉為“提供者”而進行的特殊采購

活動。我國政府采購法第二條第七款規定“本法所稱服務，是指除貨物和工程以

外的其他政府采購對象”，龍政府采購服務做了兜底式定義C從法律定義上看，

并未將PPP項目排除在政府采購范圍之外；同時，世界主要國際組織和國家在選

擇PPP合作方時都遵循政府采購規則，并把服務和工程特許經營權的授予也視為

政府采購公共服務的一種方式，將其納入政府采購監管。因此，將PPP項目選擇

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合作者的過程納入政府采購管理，可以進一步促進我國政府采購制度與國際規則

對接，也符合世界貿易組織《政府采購協定》（GPA）對政府采購的定義一一為

了政府目的以任何合同方式開展的采購活動。

二是我國政府采購法規定了公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價、單一

來源五種采購方式，并授權監管部門認定新的采購方式。這些法定采購方式（包

括競爭性磋商方式），能夠比較好地適用于PPP項目采購中公開競爭、選擇性競

爭和有限競爭的情況，并充分實現“物有所值”的價值目標，使PPP項目采購更

具可操作性。

16.什么是競爭性磋商？適用范圍有哪些？

競爭性磋商采購方式是貶政部首次依法創新的采購方式，核心內容是“先明

確采購需求、后競爭報價”的兩階段采購模式，倡導“物有所值”的價值目標。

其主要內容是指采購人、政府采購代理機構通過組建競爭性磋商小組（以下簡稱

磋商小組）與符合條件的供應商就采購貨物、工程和服務事宜進行磋商，供應商

按照磋商文件的要求提交響應文件和報價，采購人從磋商小組評審后提出的候選

供應商名單中確定成交供應商的采購方式。

《磋商辦法》規定了五種適用情形：一是政府購買服務項目；二是技術復雜

或者性質特殊，不能確定詳細規格或者具體要求的；三是因藝術品采購、專?利、

專有技術或者服務的時間、數量事先不能確定等原因不能事先計算出價格總額

的；四是市場競爭不充分的科研項目，以及需要扶持的科技成果轉化項目；五是

按照招標投標法及其實施條例必須進行招標的工程建設項目以外的工程建設項

目。其中，前三種情形主要適用于采購人難以事先確定采購需求或者合同條款，

需要和供應商進行溝通協商的項目；第四種情形主要適用于科研項目采購中有效

供應商不足三家，以及需要對科技創新進行扶持的項目；第五種情形主要適用于

政府采購工程類項目，并與招標投標法律制度和《政府采購非招標采購方式管理

辦法》（財政部令第74號）做了銜接。綜合來看，競爭性磋商采購方式在政府

購買服務、PPP、科技創新扶持、技術復雜的專用設備等項目采購中將具有較高

的可操作性和適用性。

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17.競爭性磋商與競爭性談判采購方式有哪些聯系和區別？

競爭性磋商和競爭性談判兩種采購方式在流程設計和具體規則上既有聯系

又有區別：在“明確采購需求”階段，二者關于采購程序、供應商來源方式、磋

商或談判公告要求、響應文件要求、磋商或談判小組組成等方面的要求基本一致;

在“競爭報價”階段，競爭性磋商采用了類似公開招標的“綜合評分法”，區別

于競爭性談判的“最低價成交”O之所以這樣設計，就是為了在需求完整、明確

的基礎上實現合理報價和公平交易，并避免競爭性談判最低價成交可能導致的惡

性競爭，將政府采購制度功能聚焦到“物有所值”的價值目標上來，達到“質量、

價格、效率”的統一。

18.競爭性磋商的基本流程是什么？

項目采用競爭性磋商采購方式開展采購的，按照下列基本程序進行：

（1）采購公告發布及報名

競爭性磋商公告應在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上發布。提交響

應文件的時間自公告發布之E起不得少于10So

（2）資格審查及采購文件發售

已進行資格預審的，評審小組在評審階段不再對社會資本資格進行審查。允

許進行資格后審的，由評審小組在響應文件評審環節對社會資本進行資格審查。

項目實施機構可以視項目的具體情況，組織對符合條件的社會資本的資格條件，

進行考察核實"采購文件的發售期限自開始之日起不得少于5個工作日°

（3）采購文件的澄清或修改

提交首次響應文件截止之日前，項目實施機構可以對已發出的采購文件進行

必要的澄清或修改，澄清或修改的內容應作為采購文件的組成部分。澄清或修改

的內容可能影響響應文件編制的，項目實施機構應在提交首次響應文件截止時間

至少5日前，以書面形式通知所有獲取采購文件的社會資本；不足5日的，項目

實施機構應順延提交響應文件的截止時間。

（4）響應文件評審

項目實施機構應按照采購文件規定組織響應文件的接收卻開啟。

評審小組對響應文件進行兩階段評審：

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第一階段：確定最終采購需求方案。評審小組可以與社會資本進行多輪談判,

談判過程中可實質性修訂采購文件的技術、服務要求以及合同草案條款，但不得

修訂采購文件中規定的不可談判核心條件。實質性變動的內容，須經項目實施機

構確認，并通知所有參與談判的社會資本。具體程序按照《政府采購非招標方式

管理辦法》及有關規定執行。

第二階段：綜合評分。最終采購需求方案確定后，由評審小組對社會資本提

交的最終響應文件進行綜合評分，編寫評審報告并向項目實施機構提交候選社會

資本的排序名單。具體程序按照《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》及有

關規定執行。

（5）確認社會資本談判

項目實施機構應成立專門的采購結果確認談判工作組。按照候選社會資本的

排名，依次與候選社會資本及與其合作的金融機構就合同中可變的細節問題進行

合同簽署前的確認談判，率先達成一致的即為中選者。確認談判不得涉及合同中

不可談判的核心條款，不得與排序在前但已終止談判的社會資本進行再次談判。

19.什么是物有所值評價和財政承受能力論證？如何開展？

（1）物有所值（ValueforMoney,VFM）,是指一個組織運用其可利用資源所

能獲得的長期最大利益。VFM評價是國際上普遍采用的一種評價傳統上由政府提

供的公共產品和服務是否可運用政府和社會資本合作模式的評估體系，旨在實現

公共資源配置利用效率最優化。

財政部門（政府和社會資本合作中心）會同行業主管部門，從定性和定量兩

方面開展物有所值評價工作。定量評價工作由各地根據實際情況開展。定性評價

重點關注項目采用政府和社會資本合作模式與采用政府傳統采購模式相比能否

增加供給、優化風險分配、提高運營效率、促進創新和公平競爭等。定量評價主

要通過對政府和社會資本合作項目全生命周期內政府支出成本現值與公共部門

比較值進行比較，計算項目的物有所值量值，判斷政府和社會資本合作模式是否

降低項目全生命周期成本。

（2）財政承受能力論證，是指識別、測算PPP項目的各項財政支出責任，科

學評估項目實施對當前及今后年度財政支出的影響，為PPP項目財政管理提供依

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據。開展ppp項目財政承受能力論證，是政府履行合同義務的重要保障，有利于

規范PPP項目財政支出管理，有序推進項目實施，有效防范和控制財政風險，實

現PPP可持續發展。

財政承受能力論證的結論分為“通過論證”和“未通過論證”?！巴ㄟ^論證”

的項目，各級財政部門應當在編制年度預算和中期財政規劃時，將項目財政支出

責任納入預算統籌安排?！拔赐ㄟ^論證”的項目，則不宜采用PPP模式。

通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，可進行項目準備。

20.什么是項目公司？其有哪些職責？為何要設立項目公司？PPP項目中項目公

司的設立方式有幾種？

（1）項目公司是依法設立的自主運營、自負盈虧的具有獨立法人資格的經

營實體。項目公司可以由社會資本（可以是一家企業，也可以是多家企業組成的

聯合體）出資設立，也可以由政府和社會資本共同出資設立。但政府在項目公司

中的持股比例應當低于50%,且不具有實際控制力及管理權。

（2）項目公司的職責是負責與政府機構簽訂特許協議；負責與承包商簽訂

建設施工合同，接受保證金，同時接受分包商或供應商保證金的轉讓，與經營者

簽訂經營協議；負責同商業銀行簽訂貸款協議等。

（3）在項目融資活動中，設立項目公司具有非常重要的作用：第一，通過

建立項目公司，把項目資產的所有權集中在項目公司上，這樣便于進行管理。第

二，通過建立項目公司，將項目融資的債務風險和經營風險大部分限制在項目公

司中，項目公司根據其資產負債表承擔有限責任。項目公司的成立表明貸款人的

有限追索不能追索到項目發起人的母公司，項目公司直接承擔項目的債務，資產

和現金流量是還款的唯一來源。第三，通過建立項目公司，便于吸收其他投資者。

在股權式的經營中，如果有新的投資者加入項目，不必重新劃分項目資產，只要

項目公司發行新股票或轉讓原有項目公司股份即可實現。第四，項目公司可以是

一個實體，即實體擁有項目管理所必須資產的公司，實際的項目運作則委托給富

有生產管理經驗的管理公司負責。

（4）PPP項目的設立方式主要有兩種，一為新設公司，二為利用現有公司

增資入股。

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21.什么叫再融資？在PPP項目中融資方享有哪些權利？

（一）為了調動項目公司的積極性并保障融資的靈活性，在一些PPP項目合同

中，還會包括允許項目公司在一定條件下對項目進行再融資的規定。再融資的條

件通常包括：再融資應增加項目收益且不影響項目的實施、簽署再融資協議前須

經過政府的批準等。此外，PPP項目合同中也可能會規定，政府方對于因再融資

所節省的財務費用享有按約定比例（例如50%）分成的權利。

（二）為了保證項目公司能夠順利獲得融資，在PPP項目合同中通常會規定

一些保障融資方權利的安排。融資方在提供融資時最為關注的核心權利包括：

（1）融資方的主債權和擔保債權。如果項目公司以項目資產或其他權益（例

如運營期的收費權）、或社會資本以其所持有的與項目相關的權利（例如其所持

有的項目公司股權）為擔保向融資方申請融資，融資方在主張其擔保債權時可能

會導致項目公司股權以及項目相關資產和權益的權屬變更。因此，融資方首先要

確認PPP項目合同中已明確規定社會資本和項目公司有權設置上述擔保，并且政

府方可以接受融資方行使主債權或擔保債權所可能導致的法律后果，以確保融資

方權益能夠得到充分有效的保障。

（2）融資方的介入權。由于項目的提前終止可能會對融資方債權的實現造

成嚴重影響，因此融資方通常希望在發生項目公司違約事件巨項目公司無法在約

定期限內補救時，可以自行或委托第三方在項目提前終止前對于項目進行補救。

為了保障融資方的該項權利，融資方通常會要求在PPP項目合同中或者通過政

府、項目公司與融資方簽訂的直接介入協議對融資方的介入權予以明確約定。

22.PPP項目用地一般如何取得？一般采用什么操作方式？

大部分的PPP項目，尤其是基礎設施建設項目或其他涉及建設的項目，均會

涉及到項目用地問題，由哪一方負責取得土地對于這類項目而言非常關鍵。在

PPP實踐中，通常根據政府方和項目公司哪一方更有能力、更有優勢承擔取得土

地的責任的原則，來判定由哪一方負責取得土地。

實踐中，根據PPP項目的簽約主體和具體情況不同，土地使用權的取得通常

有以下兩種選擇：

（一）由政府方負責提供土地使用權。

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1.主要考慮因素：如果簽署PPP項目合同的政府方是對土地使用權擁有一定

控制權和管轄權的政府或政府部門（例如，縣級以上人民政府），在PPP項目實

施中，該政府方負責取得土地使用權對于項目的實施一般更為經濟和效率，主要

原因在于：一方面，在我國的法律框架下，土地所有權一般歸國家或集體所有，

由對土地使用權有一定控制力的政府方負責取得土地使用權更為便利（根據我國

法律，除鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準可使用農民集體所有的

土地外，其他的建設用地均須先由國家征收原屬于農民集體所有的土地，將其變

為國有土地后才可進行出讓或劃撥）；另一方面，根據《土地管理法》及其他相

關法律的規定和實踐，對于城市基礎設施用地和公益事業用地以及國家重點扶持

的能源、交通、水利等基礎設施用地，大多采用劃撥的方式，項目公司一般無法

自行取得該土地使用權。

2.具體安排：政府方以土地劃撥或出讓等方式向項目公司提供項目建設用地

的土地使用權及相關進入場地的道路使用權，并根據項目建設需要為項目公司提

供臨時用地。項目的用地預審手續和土地使用權證均由政府方辦理，項目公司主

要予以配合。上述土地如涉及征地、拆遷和安置，通常由政府方負責完成，該土

地的征用補償、拆遷、場地平整、人員安置等工作，并向項目公司提供沒有設定

他項權利、滿足開工條件的凈地作為項目用地。

（二）由政府方協助項目公司獲得土地使用權。

如果項目公司完全有權、有能力根據我國法律規定自行取得土地使用權的，

則可以考慮由項目公司自行取得土地使用權，但政府方應提供必要的協助。

23.PPP項目中取得土地使用權等相關權利需要承擔什么費用？如何進行分擔？

在取得土地使用權或其他相關權利的過程中可能會涉及的費用包括：土地出

讓金、征地補償費用（具體可能包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青

苗補償費等）、土地恢復平整費用以及臨時使用土地補償費等。

實踐中，負責取得土地使用權與支付相關費用的有可能不是同一主體。通常

來講，即使由政府方負責取得土地權利以及完成相關土地征月和平整工作，也可

以要求項目公司支付一定的相關費用。具體項目公司應當承擔哪些費用和承擔多

少，需要根據費用的性質、項目公司的承擔能力、項目的投資回報等進行綜合評

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估。例如，實踐中項目公司和政府方可能會約定一個暫定價，項目公司在暫定價

的范圍內承擔土地使用權取得的費用，如實際費用超過該暫定價，對于超出的部

分雙方可以協商約定由政府方承擔或由雙方分擔。

24.項目公司在土地使用權方面享有哪些權利？一般受到什么限制？

PPP項目合同中通常會約定，項目公司有權在項目期限內獨占性地使用特定

土地進行以實施項目為目的的活動。根據我國《土地管理法》規定，出讓國有土

地使用權可以依法轉讓、出租、抵押和繼承；劃撥國有土地使用權在依法報批并

補繳土地使用權出讓金后，可以轉讓、出租、抵押。

由于土地是為專門實施特定的PPP項目而劃撥或出讓給項目公司的，因此

在PPP項目合同中通常還會明確規定，未經政府批準，項目公司不得將該項目涉

及的土地使用權轉讓給第三方或用于該項目以外的其他用途,除PPP項目合同中

的限制外，項目公司的土地使用權還要受土地使用權出讓合同或者土地使用權劃

撥批準文件的約束，并且要遵守《土地管理法》等相關法律法規的規定。

政府方的場地出入權：1.政府方有權出入項目設施場地。為了保證政府對項

目的開展擁有足夠的監督權，在PPP項目合同中，通常會規定政府方出入項目設

施場地的權利。2.條件和限制。但政府方行使上述出入權需要有一定的條件和限

制，包括：一為僅在特定目的（雙方可在PPP項目合同中就“特定目的”的具體

范圍予以明確約定）下才有權進入場地，例如檢查建設進度、監督項目公司履行

PPP項目合同項下義務等；二是履行雙方約定的合理通知義務后才可入場；三要

需要遵守一般的安全保衛規定，并不得影響項目的正常建設加運營。

25.什么是政府方對項目建設的監督和介入？實踐中需要注意什么？

為了能夠及時了解項目建設情況，確保項目能夠按時開始運營并滿足合同約

定的全部要求，政府方往往希望對項目建設進行必要的監督或介入，并且通常會

在PPP項目合同中約定一些保障政府方在建設期的監督和介入權利的條款。

政府對項目建設的監督和介入權利主要包括：（D定期獲取有關項目計劃

和進度報告及其他相關資料；（2）在不影響項目正常施工的前提下進場檢查和

測試；（3）對建設承包商的選擇進行有限的監控（例如設定資質要求等）；（4）

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在特定情形下，介入項目的建設工作；等等。

這種政府方的監督和介入權應該有多大，也是項目建設條款的核心問題。需

要強調的是，PPP項目與傳統的建設采購項目完全不同，政府方的參與必須有一

定的限度，過度的干預不僅會影響項目公司正常的經營管理以及項目的建設和投

運，而且還可能將本已交由項目公司承擔的風險和管理角色又攬回到政府身上，

從而違背PPP項目的初衷。

26.因項目公司原因導致無法按期開始運營，需要承擔什么后果？

如果項目公司因自身原因沒有按照合同約定的時間和要求開始運營，將可能

承擔如下后果

（1）一般的后果：無法按時獲得付費、運營期縮短。通常來講，根據PPP

項目合同的付費機制和項目期限機制，如果項目公司未能按照合同約定開始運

營，其開始獲得付費的時間也將會延遲，并且在項目合作期限固定、不分別設置

建設期和運營期且沒有正當理由可以展期的情況下，延遲開始運營意味著項目公

司的運營期（即獲得付費的期限）也會隨之縮短。

（2）支付逾期違約金。一些PPP項目合同中會規定逾期違約金條款，即如

果項目公司未能在合同約定的日期開始運營，則需要向政府方支付違約金。需要

注意的是，并非所有的PPP項目合同中都必然包括逾期違約金條款，特別是在逾

期并不會對政府方造成很大損失的情況下，PPP項目合同中的付費機制和項目期

限機制已經足以保證項目公司有動機按時完工，因而無需再另行規定逾期違約

金。如果在PPP項目合同中加入逾期違約金條款，則應在項目采購階段對逾期

可能造成的損失進行評估，并據此確定逾期違約金的金額和上限（該上限是項目

融資方非常關注的要點）。

（3）項目終止。如果項目公司延誤開始運營日超過一定的期限（例如，200

日），政府方有權依據PPP項目合同的約定主張提前終止該項目。

（4）履約擔保。為了確保項目公司按時按約履行合同，有時政府方也會要求

項目公司以履約保函等形式提供履約擔保。如果項目公司沒有按照合同約定運營

項目，政府方可以依據雙方約定的履約擔保機制獲得一定的賠償。

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27.PPP項目公司中為何會有股權變更限制？通常情況下股權變更包括哪些范

圍？

（一）對社會資本而言，其希望通過轉讓其所直接或間接持有的部分或全部的

項目公司股權的方式，來吸引新的投資者或實現退出。保障其自由轉讓股權的權

利，有利于增加資本靈活性和融資吸引力，進而有利于社會資本更便利地實現資

金價值。因此，社會資本當然不希望其自由轉讓股份的權利受到限制。

但從政府方角度考慮，項目公司自身或其母公司的股權結構發生變化，可能

會導致不合適的主體成為PPP項目的投資人或實際控制人，進而有可能會影響項

目的實施。鑒此，為了有效控制項目公司股權結構的變化，在PPP項目合同中一

般會約定限制股權變更的條款。

（一）在不同PPP項目中，政府方希