公共管理學公共管理目標學習目標公共組織處于特定的社會系統中，它在堅持外部目標的同時也注重實現內部目標。外部目標是公共組織的宗旨和合法性所在，內部目標則是實現外部目標的依托。通過學習本章，要掌握公共管理目標的含義，以及基本結構；理解公共管理目標的特點，了解公共管理目標的類型；最后，要能夠運用本章的相關理論分析和解決公共組織的目標管理問題。

本章內容公共管理目標概述

1公共管理目標的結構與類型

2公共組織的外部目標與內部目標3公共組織的目標管理4第一節公共管理目標概述公共管理目標的含義公共管理目標(publicmanagementobjections)是指公共組織為了實現特定的未來狀態而設定的一種可以激勵組織及其成員投入特定資源、并且可以用作組織管理工具的公共導向。1．強制性，強制性是由公共組織的特性所決定的，公共組織是依法設立的，它必須遵守特定的公共組織法規，其職責、功能與目標在相當大程度上是由上一級組織或權力機關所決定。

２．服務性在具有強制性的同時，公共管理目標也具有服務性，它服務于公民、公共組織及其成員。３．和諧性，為了應對這些不同公共管理目標要求，公共管理目標往往表現為一定程度的和諧性，在維持和諧狀態中不斷向前發展。

4．復雜性公共管理目標具有復雜性，包含了經濟目標、文化與社會目標，縱向目標與橫向目標，分類目標與綜合性目標第一節公共管理目標概述公共管理目標的特征5．動態性，公共管理生態理論認為，公共組織的職能及行使往往與所處的公共管理環境相一致，同樣，公共管理目標也與公共組織所處的公共管理環境相適應。

第一節公共管理目標概述公共管理目標的作用

1．導向作用，任何一個公共組織都是為了實現特定的公共管理目標而建立的，公共管理目標在無形中扮演著引導組織及其成員的努力方向的作用。2．激勵作用，它可以激勵公共組織及其成員為了獲取組織未來的發展而放棄對組織資源的即時消費。3．整合作用，公共組織為了實現公共管理目標，必須將自身的組成部門根據目標屬性進行有機的分工與整合，合理配置工作部門和人力、物力資源。4．管理工具作用， 為了實現特定公共管理目標，組織中的各個部門和成員必然承擔一定的工作任務，這些工作任務完成的進度、質量可以通過客觀、公正的考核得以體現，這不僅有助于合理運用獎懲手段調動組織成員的工作積極性，而且有助于提高組織成員的工作能力，從而提高公共組織的整體管理水平。第二節公共管理目標的結構與類型公共管理目標的結構

contentscontentscontents+5year+5year縱向橫向內部外部戰略戰術第二節公共管理目標的結構與類型公共管理目標的類型

12345社會目標強調公平導向、以人為本。社會目標的主要制定和實施主體是各級政府的民政部門、勞動與社會保障部門。文化目標

消極目標：公共組織的消極目標是一種具有較強的限制性的目標，它主要是用來規制特定主體的某種行為，以免公共利益受到損害。

積極目標:極目標是一種具有較強的發展性和激勵性的目標，它主要用來調動特定主體的積極性，從正面引導行為主體朝向公共組織希望的方向發展。

經濟目標

第四節公共組織的目標管理記者問他花了多少錢，老武用濃重的陜北口音說：“還不清楚，正算呢！公共組織發展是指公共組織為適應內外環境及條件的變化，適時、有效地對組織的目標、結構及組成要素等進行調整和修正。累計報銷住院醫藥費億元，其中縣內億元，縣外億元。神木縣縣委書記郭寶成認為，神木縣經濟近年來快速發展，去年，全縣財政總收入達到億元，拿出一部分錢來改善民生，完全有條件。消極目標：公共組織的消極目標是一種具有較強的限制性的目標，它主要是用來規制特定主體的某種行為，以免公共利益受到損害。記者問他花了多少錢，老武用濃重的陜北口音說：“還不清楚，正算呢！公共組織由于承擔著政治責任，無法單獨追求效率而是要兼顧政治多元性和回應性，沒有降低成本的動力和競爭壓力；一般而言，在成熟的組織中推行目標管理比較容易，執行目標管理的成本也比較低，原因是成熟組織的文化比較穩定，組織認同感高，組織成員間比較熟悉，容易合理配置目標與人力和其他資源。經過核查，2005年至2007年3年全縣醫藥費用情況，計算出全縣40萬人口年醫藥費用的大概需求為億元。其次，權力機關、司法機關和公共組織整合這些關于公共服務的需求，產生提供公共服務的和計劃，以及具體的公共項目。第三節公共組織的外部目標與內部目標1．目標執行的前提條件請評析神木縣政府進行的資源管理做法。”說話的工夫，結算單從窗口遞出來，共4263元，由老武負擔元。第三節公共組織的外部目標與內部目標公共管理目標的二分法外部目標是公共組織存在和發展的根據和導向

內部目標是公共組織實現外部目標的依托

第三節公共組織的外部目標與內部目標公共組織的外部目標1．維護社會公平(1)社會公平是指機會公平和結果公平的統一、生產行為激勵機制和社會正義供給制度的有機統一。(2)維護社會公平的機制:生產行為激勵機制和社會正義供給制度2．提高社會生產效率(1)社會生產效率是對一個社會的生產投入與產出、成本與收益的比例關系的衡量。(2)提高社會產生率的機制:編制國民經濟和社會發展規劃，制定產業，調控規模和速度，具體運作和監管重大工程項目，提高社會人力資本的存量和質量，協調區域發展，穩定宏觀經濟形勢，改革人事管理體制，開發和保護自然資源，促進科技進步、加快自主創新步伐(3)資源配置效率高。第四節公共組織的目標管理目標管理中的“目標”需要具備三個屬性：目標是什么，目標如何排序，選擇實現目標的策略。(4)有利于組織發展。目標滾動法是一種漸進式目標制定方法，它的思路是在實現組織發展的同時又盡可能地回避風險，在過去信息的基礎上逐漸改變現狀、實現組織的未來目標。最后，要能夠運用本章的相關理論分析和解決公共組織的目標管理問題。如果沒有明確的公共管理目標，以及圍繞公共管理目標進行的組織資源配置，組織資源就無法根據效率原則得到合理配置，組織內部會展開激烈的資源爭奪。公共組織的外部目標與內部目標(2)提供目標管理信息。第三節公共組織的外部目標與內部目標目標管理的實施需要發揮組織成員的自我管理能力，因此，高素質的組織成員更容易自覺地執行公共管理目標。目標管理的思路是通過民主參與、自我管理來充分發揮組織成員的創造性與才能，減少不必要的組織領導干預，倡導結果取向，這樣就可以節約管理成本，減少組織沖突。因此，目標管理可能會導致管理縫隙。首先，公共組織應當把回應社會公眾作為一種理念堅持下來。老武的孫子因肺炎住院22天。第三節公共組織的外部目標與內部目標公共組織的外部目標

３．回應社會公眾的要求

(1)回應社會公眾的要求是指公共組織通過獲取社會公眾對政府管理的各種要求，并將這些要求進行整合，然后根據公共組織的實際情況，采取具體行動對這些要求加以滿足和實現的行為過程。(2)回應社會公眾要求的機制:首先，公共組織應當把回應社會公眾作為一種理念堅持下來。其次，公共組織應當把回應社會公眾要求的目標納入工作議程中去，把任務在組織成員中間進行分解，使組織成員能夠根據自己的工作職責自主地回應社會公眾的要求。最后，公共組織還要建立、完善和實施考核機制，系統、雙向、開放地考察其回應效果。第三節公共組織的外部目標與內部目標公共組織的外部目標4．提供公共服務(1)提供公共服務的內涵。提供公共服務是公共組織的安身立命之所在，這是它區別于其他組織的顯著特征。提供公共服務意味著公共組織向社會公眾提供市場主體所不能、不愿提供的公共產品和服務，它的作用在于通過稅收機制為社會成員提供均等而持續的服務，保障每個成員的基本生活權利和法律規定的各項公民權利。(2)公共服務的主要內容與范圍：提供經濟基礎；提供各種具體的公共服務；協調與解決團體沖突；維護公平競爭；保護自然資源；向弱勢群體提供必需的商品和服務；保持經濟穩定。(3)提供公共服務的機制：首先，社會成員通過各種方式向政府表達自己對公共服務的需求。其次，權力機關、司法機關和公共組織整合這些關于公共服務的需求，產生提供公共服務的和計劃，以及具體的公共項目。最后，以政府公共組織為主通過各種方式執行其和計劃，管理公共項目。累計報銷住院醫藥費億元，其中縣內億元，縣外億元。請評析神木縣政府進行的資源管理做法。否則，公共組織無法得知自己已經具備的能力和所處的位置，組織會處于無序狀態。2．制定公共管理目標的方法與技術公共組織是以系統方式存在的，組織自身的不同目標以及不同組織之間的目標需要符合系統和協調的原則，否則會引發沖突和混亂。第三節公共組織的外部目標與內部目標公共管理目標管理是一個系統的循環過程，主要環節包括目標的制定、執行與協調，監督、評估和反饋引發的再循環1．強制性，強制性是由公共組織的特性所決定的，公共組織是依法設立的，它必須遵守特定的公共組織法規，其職責、功能與目標在相當大程度上是由上一級組織或權力機關所決定。內部目標是公共組織實現外部目標的依托為了提高實現公共管理目標的效率，提高組織士氣，應該合理組合公共管理目標，將戰略與戰術、內部與外部目標進行科學、合理的組合，推動公共組織和諧發展。奧蒂奧納對目標管理的理解是程序性的，他認為目標管理是一種程序性活動，通過組織上、下層級的管理人員一起來確定組織的共同目標，并以對組織成員的期望結果來規劃每一位成員的主要責任范圍，同時以此指導各部門的活動，并評估每一位成員的貢獻。1．導向作用，任何一個公共組織都是為了實現特定的公共管理目標而建立的，公共管理目標在無形中扮演著引導組織及其成員的努力方向的作用。目標管理是一個系統的過程，各個環節之間銜接很緊，目標與資源的配置高度相關。老武告訴記者，住院前交了3000元押金，只要把多余的錢拿回來就行了。目標管理是一個系統的過程，各個環節之間銜接很緊，目標與資源的配置高度相關。第三節公共組織的外部目標與內部目標公共組織的內部目標1．管理資源(1)公共組織的資源。公共組織為了維持正常運轉和實現特定目標，必須擁有、管理特定的組織資源。

1．管理資源(2)公共組織的資源管理。在公共部門戰略管理的視角下，公共組織的資源管理和戰略規劃能力、公共政策能力和項目管理能力一起構成戰略管理的一部分。

第三節公共組織的外部目標與內部目標公共組織的內部目標２．績效管理

(1)公共組織中的績效管理是指，績效管理主體通過設定明確的績效目標和測量標準，對組織成員及組織自身的工作成效進行測量并據此得出考核結果，采取相應的獎懲措施以提高公共組織績效的管理活動。２．績效管理

(2)績效管理機制。公共組織績效管理機制是一個復雜的系統，它由績效管理的主體、原則、測量標準和獎懲制度等因素組成。

第三節公共組織的外部目標與內部目標公共組織的內部目標３．機關管理(1)機關管理的內涵。機關在這里是指狹義的由公共組織的人員、財務、設備等組成的辦公處所，它是公共組織成員的日常工作場所。３．機關管理(2)機關管理實踐。機關管理實踐活動是由公共組織領導、專門負責人員和機構具體實施的，我國各級公共組織分別設有相應級別的機關事務管理局。

第三節公共組織的外部目標與內部目標公共組織的內部目標4．組織發展

(1)組織發展的內涵。公共組織發展是指公共組織為適應內外環境及條件的變化，適時、有效地對組織的目標、結構及組成要素等進行調整和修正。

4．組織發展

(2)組織發展的機制。第一，公共組織發展的影響變量、主體與方式。第二，公共組織發展的程序、策略與克服阻力的對策。

第四節公共組織的目標管理目標管理的含義(1)杜拉克的觀點。著名的管理學家杜拉克認為目標管理是“目標”與“管理”的結合，為了使目標可以被管理或方便被管理，在制定目標的過程中就要盡量使目標具有可操作性及量化特性。目標管理中的“目標”需要具備三個屬性：目標是什么，目標如何排序，選擇實現目標的策略。目標管理中的“管理”需要具備四個屬性：目標認知，責任與權力，資源整合，目標決策。(2)奧蒂奧納的觀點。奧蒂奧納對目標管理的理解是程序性的，他認為目標管理是一種程序性活動，通過組織上、下層級的管理人員一起來確定組織的共同目標，并以對組織成員的期望結果來規劃每一位成員的主要責任范圍，同時以此指導各部門的活動，并評估每一位成員的貢獻。(3)韋里奇的觀點。韋里奇從系統工程的視角對目標管理進行了闡釋，他認為目標管理是“一套廣泛的管理系統，以系統的方式整合諸多管理的關鍵活動，有意識地引導組織與個人目標的有效完成”。第四節公共組織的目標管理目標管理的含義目標管理(managementbyobjections)是一項圍繞公共管理目標開展的系統管理活動，它的目的在于提高實現組織及其成員個人目標的效率，它采取的主要管理方式包括目標制定過程中的共同參與、目標執行過程中的責任與控制。

第四節公共組織的目標管理目標管理的含義２．目標管理的演進(1)從企業組織到公共組織的轉變。由于所有權上的根本不同，企業組織一向堅持效率和利潤導向，對于提高管理效率的方法和技術的追求和實踐非常積極。公共組織由于承擔著政治責任，無法單獨追求效率而是要兼顧政治多元性和回應性，沒有降低成本的動力和競爭壓力；加之公共組織的目標具有模糊性，因而公共組織通常表現為效率低下，進取心不足。隨著政府面臨的財政壓力逐漸加大，公共組織面臨的提高效率的壓力越來越大，實施目標管理的呼聲日益高漲。因此，源自企業組織的目標管理被大量引入公共組織中，如圖3-2第四節公共組織的目標管理目標制定1．制定公共管理目標的原則(1)民主參與。公共管理目標具有指向與激勵作用，目標的執行需要調動組織成員的責任心與榮譽感，這就需要通過民主參與的方式使公共管理目標得到成員的認同，使組織成員自愿承擔起責任，強化自我控制能力，從而有效地實現公共管理目標。(2)系統協調。公共組織是以系統方式存在的，組織自身的不同目標以及不同組織之間的目標需要符合系統和協調的原則，否則會引發沖突和混亂。公共組織所處理的公共事務具有系統性，這些事務的處理需要協調不同的公共組織，因此，公共管理目標的制定需要符合系統協調原則。人事部門與財政部門在人才培養目標的設定上就需要協調進行，這樣才能使人才培養得到合理的資金支持，更好地實現目標。(3)定性與定量相結合。定性與定量的結合需要根據具體的目標內容和目標屬性來決定。對于戰略性公共管理目標而言，應堅持以定性為主、定量為輔的原則，因為戰略目標往往具有不確定性和模糊性；對于戰術性公共管理目標則應堅持以定量為主、定性為輔的原則，因為戰術目標具有重復性和可操作性。(4)現實可行性。公共管理目標必須具有現實可行性，否則就難以順利實現，給公共組織及其成員帶來壓力和挫折感。目標的實現需要耗費一定的組織資源，在確定目標時應將組織理想與組織現實結合起來，充分分析實現公共管理目標所需要的資源以及組織可以掌握的資源，比較二者之間的差距，從而使公共管理目標建立在現實可行的基礎之上。

第四節公共組織的目標管理目標制定2．制定公共管理目標的方法與技術(1)目標分解法。目標分解法的思路是，公共組織可以根據上級公共組織的目標與自身實際情況決定自身的目標。(2)目標綜合法。目標綜合法是一種自下而上的目標制定方法。為了發揮下級公共組織的創造性，激發其責任感并全面了解有關信息，上級公共組織可以通過采集下級公共組織目標的方法來制定自身的目標，這樣，既體現目標制定中的民主原則，又增強目標的可行性。(3)目標滾動法。目標滾動法是一種漸進式目標制定方法，它的思路是在實現組織發展的同時又盡可能地回避風險，在過去信息的基礎上逐漸改變現狀、實現組織的未來目標。(4)環境適應法。(5)資源規劃法。資源規劃法是一種線性思維方式，它的思路是最大化利用組織所掌握的資源，尋找實現公共管理目標效率最高的資源配置方法。第四節公共組織的目標管理目標執行1．目標執行的前提條件(1)組織及其成員的自我控制能力強。(2)組織認同感強。在實現公共管理目標的過程中，組織成員對組織認同感的強弱發揮著重要作用。(3)公共管理目標得到組織領導的重視。組織領導對組織資源配置具有合法權威，公共管理目標管理過程離不開組織領導對組織成員的協調與督促，目標實現后對組織成員的客觀、公正的評估也需要組織領導的參與。(4)目標明確。公共管理目標是一個復雜的系統，需要各個子目標之間的協調與整合，公共管理目標的實現是一個整體最優化問題。所以，必須實現各個具體目標的明確化，確保每一個具體的公共管理目標都能被承擔該目標的組織成員準確無誤地完成。

第四節公共組織的目標管理目標執行２．具體開展目標執行(1)目標與人力配置

1234(4)目標修正(2)目標與組織資源配置

(3)組織協調與監管

第四節公共組織的目標管理公共組織的內部目標３．公共管理學研究的調整與整合時期雷格斯行政類型分類理論

明諾布魯克會議強調“公共性”為研究重心

行政生態理論

新公共行政學

柏森斯決策層管理層技術層系統理論

拉斯韋爾《科學：近年在范疇與方法上的進展》公共分析“公共管理主義”、“企業化政府”、“后官僚體制模式”、“市場導向的公共行政”

新公共管理運動

第四節公共組織的目標管理1．目標評估(1)評估標準。第一，回應性標準。第二，數量標準。第三，質量標準。第四，成本標準。第五，滿意度。(2)評估方法。第一，數據分析。第二，現場評估。第三，自我評估。第四，內部評估。第五，外部評估。2．目標反饋(1)獎懲責任人員。應該根據目標執行前制定的獎懲規定以及目標評估的結果進行獎懲，從而提高公共組織的凝聚力和管理者的權威性。第一，獎懲標準。第二，獎懲形式。(2)提供目標管理信息。在進行評估與獎懲之后，還需要根據評估結果對目標管理進行整體分析，分析目標制定、執行、協調與監管，以及評估與獎懲中存在的問題、表現出的優點，從而為下一個目標管理循環提供經驗和教訓，改進未來目標管理的效果。目標評估與反饋

第四節公共組織的目標管理目標管理的效果分析

1．目標管理的優點(1)獎勵作用明顯。由于目標具有較強的時限性與可測量性，因此，可以充分激勵組織成員努力以較高的效率實現公共管理目標，從而獲取獎勵、避免懲罰，激發組織成員的工作積極性和創造熱情。(2)管理成本低。目標管理的思路是通過民主參與、自我管理來充分發揮組織成員的創造性與才能，減少不必要的組織領導干預，倡導結果取向，這樣就可以節約管理成本，減少組織沖突。(3)資源配置效率高。如果沒有明確的公共管理目標，以及圍繞公共管理目標進行的組織資源配置，組織資源就無法根據效率原則得到合理配置，組織內部會展開激烈的資源爭奪。通過將公共管理目標與組織資源進行統籌配置，可以確保組織資源圍繞公共管理目標得到有效率的配置。(4)有利于組織發展。通過目標管理，組織可以發現自己擁有了哪些能力，實現了哪些目標，從而有助于組織合理規劃可行的未來發展目標，從而使組織在穩定中實現發展。否則，公共組織無法得知自己已經具備的能力和所處的位置，組織會處于無序狀態。第四節公共組織的目標管理目標管理的效果分析２．目標管理的不足(1)容易偏重于短期目標。短期目標具有明確性，實現短期目標的難度小、周期短而且風險小，成績比較直觀，因此，為了在短期內取得成就感，組織尤其是組織領導往往偏重于實現短期目標，為了減少不確定性，甚至會重復實現短期目標。(2)設置目標存在困難。與企業組織相比，公共組織的目標往往無法準確地量化，總有些因素導致目標具有模糊性和難以測量。如果強行通過一些替代性方法使目標具有量化特征，可能會因此損害目標的意義，造成人為的意義扭曲。例如，文化部門的目標就無法完全量化，我們不能通過電影或電視劇的發行數量判斷公民享受到的精神服務的數量或質量，通過電影或電視劇的發行數量來判斷公民精神享受的目標具有不確定性。(3)管理權變性差。目標管理是一個系統的過程，各個環節之間銜接很緊，目標與資源的配置高度相關。很多情況下，改變目標的代價非常高，往往不得不繼續實行不合理的目標。(4)容易導致管理縫隙。公共組織中總有些工作任務無法納入目標管理中，這樣，組織成員會對沒有納入目標管理的工作任務漠不關心。因此，目標管理可能會導致管理縫隙。第四節公共組織的目標管理目標管理的效果分析３．在公共組織中進行目標管理的注意事項(1)適于目標管理的組織與情勢。一般而言，目標確定性強、周期性強的公共組織比較適合采用目標管理方法，因為這些組織的目標容易得到準確界定，便于目標評估與獎懲。當公共組織遇到急需實現的目標時，可以通過目標管理的激勵作用來調動人力與其他資源開展集中攻關活動，提高組織效率和激發組織成員的創新熱情。(2)組織的成熟度與組織成員的素質。一般而言，在成熟的組織中推行目標管理比較容易，執行目標管理的成本也比較低，原因是成熟組織的文化比較穩定，組織認同感高，組織成員間比較熟悉，容易合理配置目標與人力和其他資源。目標管理的實施需要發揮組織成員的自我管理能力，因此，高素質的組織成員更容易自覺地執行公共管理目標。(3)合理組合公共管理目標。為了提高實現公共管理目標的效率，提高組織士氣，應該合理組合公共管理目標，將戰略與戰術、內部與外部目標進行科學、合理的組合，推動公共組織和諧發展。本章小結公共管理目標是指公共組織為了實現特定的未來狀態而設定的一種可以激勵組織及其成員投入特定資源、并且可以用作組織管理工具的公共導向。公共管理目標具有強制性、和諧性、服務性，負責性和動態性的特征，具有導向、激勵、整合以及作為管理工具的作用。公共組織是一種復雜的動態組織類型，引導公共組織活動的公共管理目標往往與組織環境和組織意識發生著交互影響，這決定了公共管理目標的結構比較復雜、類型比較豐富。具體而言，公共組織的目標在結構上有縱向與橫向，內部與外部，戰略與戰術之分；在類型上可以劃分為消極目標、積極目標、經濟目標、文化目標和社會目標。公共組織的外部目標主要包括維護社會公平、提高社會生產效率、回應社會公眾的要求和提供公共服務。公共組織的內部目標包括資源管理，績效管理，機關管理和組織發展。目標管理是一項圍繞公共管理目標開展的系統管理活動，它的目的在于提高實現組織及其成員個人目標的效率，它采取的主要管理方式包括目標制定過程中的共同參與、目標執行過程中的責任與控制。公共管理目標管理是一個系統的循環過程，主要環節包括目標的制定、執行與協調，監督、評估和反饋引發的再循環本土案例陜西神木全民免費醫療陜西省神木縣自年3月1日全面推行全民免費醫療制度，從根本上解決了老百姓看病貴、看病難的問題，讓患者及時得到救治，讓危重病人起死回生，特別是讓貧困群眾享受到經濟發展的成果，避免了因病致貧、因病返貧。在神木縣人民醫院采訪時，記者恰好遇到北關村武國華在結算窗口“埋單”。老武的孫子因肺炎住院22天。記者問他花了多少錢，老武用濃重的陜北口音說：“還不清楚，正算呢！”說話的工夫，結算單從窗口遞出來，共4263元，由老武負擔元。老武告訴記者，住院前交了3000元押金，只要把多余的錢拿回來就行了。“神木全民免費醫療”是重要的民生工程之一，推出這項制度并非心血來潮，亦非政績工程和面子工程，而是實實在在地為群眾辦實事。實施之前神木曾進行了15個月的調研論證，做了充分準備，力求制度設計的完善與可操作性。經過核查，2005年至2007年3年全縣醫藥費用情況，計算出全縣40萬人口年醫藥費用的大概需求為億元。經醫療衛生系統有關部門和單位反復論證，數易其稿后，在網上發布，向社會各界廣泛征求意見和建議，又經多次討論修改，制度基本成型。按照規定，資金投入以縣公共財政為主體，城鄉平等保障，最高報銷額可達30萬元。醫療免費對象為神木籍戶口的城鄉居民。截至年5月底，全縣累計報銷住院患者47826人次，其中縣內醫院住院患者44491人，縣外醫院3335人；累計報銷住院醫藥費億元，其中縣