分析我國當前法律體制下網絡預約出租車的規制問題摘要2016年7月28日國務院七部門聯合發布了《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》，確認了網約車的合法地位，以這份文件為基礎，全國各地正在制定地方性細則，并逐漸形成一套全國范圍內的網約車規制體系。作為全球首部國家級網約車管理辦法，此文件天然具有進步性和積極意義。然而，作為新興事物，這個正在行程中的體系也存在著一定不足，如不恰當的設立了行政許可、市場準入限制過嚴、監管條款泛化不夠細致明確等。在此基礎上，隨著市場的逐漸成熟，可考慮取消行政許可、放松市場準入，但與此同時完善數據庫和網絡平臺，加大對平臺公司的監管力度。關鍵詞：網約車；合法化；出租車；共享經濟

AbstractOnJuly28,2016,InterimMeasuresfortheAdministrationofOnlineTaxiBookingBusinessOperationsandServiceswasjointlypublishedbysevendepartmentsofChineseStateCouncilandconfirmedthelegalstatusofonline-bookedtaxies.Basedonthisdocuments,manyofthecitieshaveformulatedtheirlocalbylaws,forminganationwideonlinebookingbusinessregulationsystem.Asthefirstcountry-levelonlinetaxibookingbusinesslaw,thisdocumentnaturallyhassomeprogressivesignificance.Nonetheless,asanemergingsystem,italsohassomedeficiencies.Forexample,ithassetupimproperadministrativepermission.Ithasexcessiverequestforthetaxidrivers’householdregistrationandcarplate.Theregulatoryprovisionsarenon-specific.Onthisbasis,itcouldbeconsideredtocanceltheadministrativepermissionandhouseholdregistrationrestriction.Andtheregulationprovisionsshouldbemorespecific.Keywords:Onlinetaxibookingbusiness,legalization,taxi,sharedeconomy

目錄TOC\o"1-2"\h\u1116目錄 38678引言 531222一、暫行辦法概述 61262（一）暫行辦法主要內容 618781（二）暫行辦法特點和進步性 731053二、《暫行辦法》對網約車的規制存在的問題 88370（一）《暫行辦法》中行政許可設立的不合法 814361（二）網約車運營監管規定模糊 928560（三）網約車服務平臺性質界定不明 97384（四）網約車準入門檻條件過高 1029671（五）網約車車主與網絡服務平臺之間的關系界定爭議 101079三、網約車管理規制的完善建議 1115428（一）逐漸取消行政許可，利用市場調節 117380（二）堅持市場主導，政企結合監管的路徑 1221995（三）確立網絡服務平臺的出租車經營者地位 1231620（四）保障消費者安全的前提下降低準入門檻 1313459（五）允許多種形式的收入分配方式，充分利用社會資源 1330339結語 1426951參考文獻 16

引言在信息時代中，互聯網的應用已滲透入各行各業，甚至給許多傳統行業帶來了新業態。近些年，其最突出的表現之一無疑是互聯網與傳統出租汽車相結合、催生出的新型城市交通運輸形式——網絡預約出租車，俗稱“網約車”。網約車的在我國的出現，最早可以追溯至2012年嘀嘀（即滴滴打車的前身）和快滴打車兩款在線打車平臺的成立。他們首次打開了國內網約車的新市場，也為這個市場的創制了幾種運營方式并將其沿用至今。網約車的種類一般認為有三種王軍王軍：《出租汽車經營行政許可之合憲性分析》，行政法學研究，2016年第2期，第36-48頁。隨后，各種各樣的在線打車平臺如雨后春筍般涌現，甚至外資企業也看到了中國網約車發展的巨大潛力，開始搶占國內市場。眾多的網約車平臺在居民們出行帶來便利的同時，也在市場中掀起了一場場價格戰風波，甚至其低廉的價格引起了傳統出租車司機的不滿，導致多地出租車司機以罷運的形式進行抗議。且隨著越來越多的人選擇網約車出行，越來越多的私家車進入網約車運營行列，網約車的管理混亂、違法現象頻發的局面也引起了人們的重視。當然，這是建立在血的教訓上的。為了整治這種亂象，各地陸續做出動作對私家車作為網約車運營的“黑車”予以打擊。其中，最有代表性的莫過于“專車第一案”劉洋：《“專車”服務監管的法律問題研究》，安徽：安徽大學碩士論文，2016年11月。，此案是針對網約車的首例行政訴訟案。為了規范網絡約車中的不良行為，保障出租車行業的發展。2016年7月28日由國務院七部門聯合發布的《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（下稱《暫行辦法》），填補了我國法律法規在管理網約車方面的空白，并規定了網約車的性質和合法地位，并對其市場準入、服務規范、運營及信息安全、退出條件、監督處罰等方面做出了一系列規定。此后，網約車逐漸并入了出租車行列，而出租車公司的行政壟斷似乎也在被慢慢打破。這樣一部具有先進性和前瞻性的法規，既整合了民間閑置私家車的運力以滿足城市居民日益增長的出行需要，又通過對網絡平臺和網約車在準入、運營方面的限制而達到了網約車司機與傳統出租車司機間的利益基本平衡，同時還著力于保護乘客人身和信息安全，為廣大民眾提供更有保障的客運運營，這樣“一石三鳥”，稱得上我國在“互聯網+”和共享經濟發展方面的里程碑。然而管理辦法中存在著諸多的不足，甚至是缺陷有待彌補或者修正，在此背景下，劉洋：《“專車”服務監管的法律問題研究》，安徽：安徽大學碩士論文，2016年11月。一、暫行辦法概述2016年7月28日由國務院七部門聯合發布的《暫行辦法》，及時的填補了我國法律法規在管理網約車方面的空白，并就網約車的性質和地位進行界定，對其市場準入、服務規范、運營及信息安全、退出條件、監督處罰等方面做出了一系列規定。這些規定的出臺為網約車的健康、規范和有序的發展提供了立法支撐，既整合了民間閑置私家車的運力以滿足城市居民日益增長的出行需要，又通過對網絡平臺和網約車在準入、運營方面的限制而達到了網約車司機與傳統出租車司機間的利益基本平衡，同時還著力于保護乘客人身和信息安全，為廣大民眾提供更有保障的客運運營，是我國在“互聯網+公共交通運輸”共享經濟發展方面的新突破，《暫行辦法》的先進性和前瞻性是有目共睹的。（一）暫行辦法主要內容為了規范網約車市場的種種亂象、保障乘客的合法權益與客車的運營安全，秉承國務院《指導意見》的精神，2016年10月10日，交通運輸部起草了《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法(征求意見稿)》。此征求意見稿共包含七個章節五十個條目，首先它對網約車行為中涉及到的各種實體的法律概念進行了細致的規定，并對各國家機關在網約車管理方面的分工進行了明確；而后對網約車平臺公司、網約車司機、網約車車輛這三者的市場準入進行了詳細規范；最后，對網約車平臺公司的經營行為、及其監督管理和法律責任做出了總體規定。此辦法的起草聲明中將網約車定義為“以互聯網技術為依托構建服務平臺，接入符合條件的車輛和駕駛員，通過整合供需信息，提供非巡游的預約出租汽車服務”的車輛，擬將市場上現存的各類網約車通過行政許可證的申請和辦法，正式納入到出租汽車經營服務體系當中。經過約一年的意見征集、整理及條文修訂，2016年7月28日，國務院七部門聯合發布了《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》正式文件，正式文件共有七章四十條，秉承了征求意見稿的鼓勵創新、維持穩定等原則，沿用了征求意見稿的大部分規定，同時也在很多方面做出了重大調整。最明顯的莫過于取消和合并了大部分有關處罰的條款——在征求意見稿中，有關處罰的條文共有十條，而在正式文件中，相關條文被刪減合并為四條，其中對網約車平臺公司不間斷運營的要求以及對網約車車輛和所有人不得同時接入兩個或多個網絡平臺等的規定都遭到了刪減，這略微減少了對網約車平臺公司的限制，也為執行處罰的各機關的實際操作留出了更多空間。此外，在定價方面，從以政府指導價為主，轉向了遵循市場調節的方向；在公平競爭方面，取消了網絡預約出租車不應具有市場支配地位的說法；另外在網約車經營平臺、經營車輛、及司機的條件等方面也都有不同程度的放寬。（二）暫行辦法特點和進步性暫行辦法的最鮮明的特點是政府高效行政、貫徹落實互聯網+模式，網約車管理暫行辦法是政府有關部門積極響應互聯網發展的體現，是互聯網+的思維模式的充分表現，互聯網與交通出行結合形成了新的產業模式，自發的發展過程中難免會出現問題，那么政府相關部門應當及時有效的在立法和行政上作出積極的回應，暫行辦法的及時出臺正是政府高效便民行政的體現，充分的貫徹互聯網+的思維模式。另外暫行辦法在具體地內容規定上的特點是十分嚴格的，例如對網絡約車服務提供平臺的服務地域和準入條件進行了嚴格的限制，“服務所在地與注冊地不一致的，應在服務所在地登記分支機構”，嚴格界定網約車司機與服務平臺的關系為“勞動關系”等，另外對網約車的司機準入也做了嚴格的要求，駕駛資格證和身體方面的的條件都做了明確的規定，以此為依據的各地政策細則更是嚴格的規定了準入條件“本地戶籍和牌照，運營車輛軸距大小，排氣量等內容都進行了嚴格規定。這些嚴格的規定目的都是為了規范網約車的管理秩序，保障消費者的安全，推動網約車行業的健康發展，客觀上體現了政府強有力的行政干預特點，但是一些規定是不合理，甚至是違法的。從網約車出現到如今，各個管理部門對網約車的態度從將其定性為“黑車”堅決打擊，到承認其合法地位并對其進行合理監管，進行了革新性的轉變。作為促成這一轉變的網約車基本管理法規，也是全球首部國家層面的網約車管理法律法規，《暫行辦法》的頒布有著其天然的積極意義。它是各個相關機構經過反復調查研究和揣摩分析，所得出的既能夠平衡多方利益關系，也符合經濟社會發展趨勢的優秀管理方案。一方面，該辦法將網約車納入出租車體制之內，承認了網約車的合法地位，同時對網約車市場的準入、退出、管理、監督等的相關規程都進行了量體裁衣、簡政放權式的規范。另一方面，網約車只能作為“預約出租汽車”登記、而不能作為“出租汽車”登記，這也從側面維護了傳統巡游式出租車公司及司機的地位和利益。同時，《暫行辦法》還著力于對乘客的利益進行保護，特別是由于網約車依賴開放的網絡平臺運作，《暫行辦法》非常強調有關部門及網約車平臺公司對于乘客和駕駛人信息安全的保護。這些都是極具進步性和前瞻性的。二、《暫行辦法》對網約車的規制存在的問題《暫行辦法》所建立起來的網約車規制體系從很多方面都有積極意義，但是尚有一些不足之處。例如第一，《暫行辦法》將新興事物網約車納入出租車當中，并在很大程度上沿用管理傳統巡游式出租車的設定行政許可方式來管理網約車，這不得不說是一種“政策俘獲”，缺乏創新。第二，《暫行辦法》推行的“一城一策”原則賦予了各個城市制定符合本地實際情況的細則的權力，但也必然會給后續政策爭議埋下伏筆。而在今年農工黨中央擬提交全國政協十二屆五次大會的提案《關于發展我國共享經濟的建議》當中，就已特別提出國務院應重視各地特別特大城市中對網約車設定的嚴苛準入條件，并適當取消其地域歧視性要求。在下文中筆者將從以下幾個方面的問題和不足進行論述。（一）《暫行辦法》中行政許可設立的不合法現行出租車基于數量控制和/或資質控制的特許經營制度是我國出租車市場監管特色之一，而這個特色也在《暫行辦法》當中得到了沿襲。在該辦法的第七條、第八條、第九條、第十條、第十一條、第二十八條、第三十五條當中都涉及到了行政許可的相關內容，其中第八條明確規定：“出租汽車行政主管部門對于網約車經營申請作出行政許可決定的，應當明確經營范圍、經營區域、經營期限等，并發放《網絡預約出租汽車經營許可證》。”然而，《暫行辦法》中行政許可證的設定，從立法層面來說，并不符合其所處的層級。根據我國《行政許可法》的規定，可以設立行政許可的一般應為法律，若法律尚未制定，則行政法規可設立行政許可；若制定法律、行政法規尚未制定，地方性法規也可以設定行政許可。而《暫行辦法》作為部門規章，其中設立了《網絡預約出租汽車經營許可證》這樣一個行政許可，從原則上來說是不合法的。且部門規章和地方政府規章相互沖突的時候，沒有法律進行統一規定，很容易導致各個地方的規章都要進行國務院的裁決才能確定其效力。網約車運營監管規定模糊雖然在網約車服務中乘客和司機之間是服務與被服務的關系，遵循市場經濟關系進行運行，但是網約車的特殊性在于乘客的“被動狀態”和交易信息的不對等，那么對于網約車的市場運營就需要有著強有力的監督管理機構，行政機關和網約車服務平臺有義務和責任對其進行監督，然而《暫行辦法》在監督管理方面條款規定相對來說比較泛化、籠統，在網約車準入上由網約車服務平臺把控駕駛員的準入，給予服務平臺較大自由度，可能為了獲得更多司機和車輛降低標準，最終導致服務質量下降，侵害消費者權益。目前來看各大網絡服務平臺為了爭奪有限的車輛和駕駛員的競爭上，采用了各種手段，其中降低準入門檻是存在的。在服務質量監管上，暫行辦法同樣是進行了寬泛籠統的規定，最終掌握評價和服務有關信息的還是網絡服務平臺，這些數據信息往往又容易被經營者以涉及商業秘密拒絕公開，那么如何監管服務的質量就又被服務平臺掌控。服務質量的好壞以及如何改進等都成了一個個平臺的內部事情了。（三）網約車服務平臺性質界定不明網約車不同于傳統意義上的出租車，如果從學理解釋可以將網約車納入到出租車的范疇的話，那么就可以參照適用目前已經出臺的有關出租車的管理規范內容。但是網約車作為新生事物，有著的特的適用特點，運營模式也區別于傳統的出租車行業，將其解釋到出租車范疇是不合理的，可能存在較大的缺陷的。雖然有關出租車的一些規范可以適用于網約車，但是需要針對網約車進行特殊的規定。然而整部《暫行辦法》都沒有對網約車服務平臺這一鏈接網絡服務平臺上車主與市場消費者的主體的性質進行界定，從第二條關于“網約車經營服務”的界定來看，在用車上暫行辦法沒有做出特殊的界定，只是對服務類型進行了限定，即“以互聯網技術為依托構建服務平臺，整合供需信息，使用符合條件的車輛和駕駛員，提供非巡游的預約出租汽車服務的經營活動”，關于平臺的界定為“本辦法所稱網絡預約出租汽車經營者(以下稱網約車平臺公司)，是指構建網絡服務平臺，從事網約車經營服務的企業法人。”這一界定十分的模糊的，有待進一步的確認。（四）網約車準入門檻條件過高《暫行辦法》第十四條規定“從事網約車服務的駕駛員，應當符合以下條件：（一）取得相應準駕車型機動車駕駛證并具有3年以上駕駛經歷；（二）無交通肇事犯罪、危險駕駛犯罪記錄，無吸毒記錄，無飲酒后駕駛記錄，最近連續3個記分周期內沒有記滿12分記錄；（三）無暴力犯罪記錄；（四）城市人民政府規定的其他條件。”這一規定還是比較合理的，但是可操作性是比較困難的，需要各個有關部門的密切配合，提供網絡服務平臺以便利才能做到更好地審核。而且各地制定的地方管理細則中大部分對于網約車駕駛員的戶籍及牌照有著非常嚴格的限制，這些限制提高了門檻的同時，阻斷了一部分其他符合《暫行辦法》有關規定，但是不符合地方規定的一些網約車潛在的駕駛員準入，特別是外地以出租車業務為生的群體，最終過高的門檻不利于綠色出行和共享經濟的發展。（五）網約車車主與網絡服務平臺之間的關系界定爭議《暫行辦法》在其第十八條規定“服務平臺要與駕駛員簽訂多種形式的勞動合同或者協議，明確雙方的權利和義務”，這一規定的出發點是好的，意在維護網約車駕駛員的合法權益，但是如果強制雙方簽訂勞動合同又是不公平，不合理的。因為勞動合同是嚴格按照《勞動合同法》簽訂的，在勞動合同中雙方當事人的關系比較嚴格，而在網約車運營過程中存在一大部分“勞動者”是兼職的，不是以此為業的。如果簽訂勞動合同就要按照國家有關的規定執行，那么就會產生很多勞動爭議。勞動關系，系指勞動者在勞動過程中與用人單位之間形成的一種相對穩定的社會關系。而雇傭關系是指受雇人與雇傭人約定，由受雇人為雇傭人提供勞務，雇傭人支付報酬而發生的社會關系，二者在主體關系上，權利義務以及報酬待遇上存在較大的差別，勞動關系要求更高，不利于網約車的更好發展，而且參照傳統的出租車經營業務中，絕大部分出租車服務公司與出租車車主之間是雇傭關系，出租車服務公司是從其他公司進行外包的，作為新的交通運輸模式，為了更好地服務群眾，充分的利用社會資源的情況下，應當允許多種形式的當事人之間的勞動協議，薪資分配可以更加靈活一些的。三、網約車管理規制的完善建議網約車是在信息時代的大背景下，由網絡技術的飛速發展催生出來的一種新型經濟運營模式。依托于巨大的市場需求和互聯網技術，這種運營模式有著傳統巡游式出租汽車無法匹及的廣闊市場和發展空間。我國有著世界第一大網約車市場，對于這種全新的運營模式、全新的市場，完善立法予以監管是非常必要的，然而這種監管究竟該寬該嚴、是統是分，類似問題對于該行業的發展以城市居民的生活來說都非常重要。交通運輸部發布《暫行辦法》已在2016年11月1日開始實施，對于網約車監管規制基本上沿用了對普通出租巡游汽車的管理方式，然而這種相對規制是否能夠與市場自身的調節機制相適應，是否能夠真正做到在保障運營安全的基礎上滿足城市居民的出行需求，仍未可知。不僅如此，在上文中筆者也已提到《暫行辦法》本身固有的一些不合法、不合理之處，接下來就通過與外域網約車的法律與規制相對比，從而提出一些完善《暫行辦法》的建議。逐漸取消行政許可，利用市場調節從性質上來說，《暫行辦法》仍是一部部門規章，而部門規章中設立行政許可本身就有違《行政許可法》的相關規定。這一法律層級問題有兩個解決方法，其一是提高立法層級，以更高層級的法律對類似問題進行統一管理。然而，網約車作為一種普通的運營行為，涉及到的僅是道路運輸當中非常狹窄的一環，為其專門創制一部法律進行規制是否必要的討論其實一直存在。正如有人所說，雖然關于馬的案件很多，但我們并不需要“馬法”對其規范胡凌：《“馬的法律”與網絡法》，網絡法律評論，2010年第1期，第胡凌：《“馬的法律”與網絡法》，網絡法律評論，2010年第1期，第255-267頁。張佳：《打車軟件的法律監管研究》，山東：山東大學碩士論文，2016年。（二）堅持市場主導，政企結合監管的路徑運輸是一個國家的經濟命脈，沒有健全和完善的交通運輸，那么任何經濟活動都會受到嚴重的地域限制。旅客運輸行業不同于其他行業，涉及到民眾的交通出行安全，事關國家交通運輸的健康發展，是政府稅收的重要來源。因此政府行政部門對于運輸行業進行監管是有必要的，但是這并不意味著政府的全盤管理，隨著經濟社會的發展，充分利用市場經濟規律進行調節管理越來越凸顯出優勢，然而受限于利益問題和體制改革的滯后，市場等一直沒有發揮應有的作用。從現行有關立法和行政規定來看，一直以來我國交通運輸方面政府行政干預指導較多，沒有充分的發揮市場的良好推動作用。正值政府職能改革時期，網約車有具備著特殊的模式，依托于網絡技術的支撐，與傳統出租車客運存在較大的區別。賦予同等地位的同時應當注重改變管理模式，改變以往單純依靠事前審批的模式的監管路徑依賴，充分運用互聯網大數據，以網約車管理為契機，建立政+企的符合互聯網+發展方向的監管新路徑。在具體地操作中包括：實施政+企監管路徑，即“政府管平臺，平臺管專車”的方式管理網約車，通過政府和網絡平臺的合作監管，政府制定監管標準、監測市場運行、評估監管效果；網絡平臺公司具體實施監管標準并承擔法律責任，從而實現技術創新和公眾安全的平衡。簡政放權的同時，充分發揮政府的指導作用。確立網絡服務平臺的出租車經營者地位如果不能給網約車服務平臺以一個準確的界定那么必然會對其市場經營活動中的諸多行為產生糾紛，更不利于出現糾紛之后的問題解決。雖然網約車與傳統行業的出租車存在較大的差別，但是從實質上來看二者是基本相同的，只是在具體的運營過程中有些出入，那么針對這些不同點，以及發展互聯網＋共享經濟的需要，緊要賦予網約車服務公司以適當的性質定位，然后舉行具體的規則設置。目前暫行辦法沒有對網絡服務平臺的屬性做出適當的界定，筆者認為應當賦予網絡服務平臺等同于傳統出租車服務公司的經營者地位。首先國外政府大多將網絡服務平臺等同于傳統的出租車服務企業，給予相同的待遇和地位，例如法國侯登華侯登華：《網約車規制路徑比較研究——兼評交通運輸部《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法(征求意見稿)》》，北京科技大學學報(社會科學版)，2015年第6期，第96-103頁。（四）保障消費者安全的前提下降低準入門檻在網約車暫行管理辦法出臺之前，網約車準入門檻較低，據有關媒體報道網約車司機素質不高，一部分人是有過犯罪前科的，在運營過程中也存在著諸多的不好的服務行為，甚至是違法犯罪行為，因此社會各方對于網約車的安全有著較大的擔憂。暫行辦法在準入上對于駕駛員的條件進行了限制，其中就包括了犯罪記錄、駕駛期限等的要求，這一要求雖然比較模糊，但是是比較合理的。筆者認為保障消費者即乘客的人身和財產安全是規范網約車運作的關鍵，但是不能因噎廢食，過度強調安全而限制了網約車共享經濟的發展，針對于那些地方政府制定的細則在駕駛員要求上也應當以保障安全基礎上做合適的限定，但是不能以安全為借口，維護地方利益，限制外來網約車的進入等等。總之目前來看各個地方的門檻存在不合理的現象需要糾正。要給予私家車、兼職司機等相關群體的準入可能性，積極的將這一部分的運輸資源力量引入到我國擁擠的交通運輸中，充分利用各方資源來提高交通運輸能力，并且切實的貫徹落實互聯網+模式的共享經濟。（五）允許多種形式的收入分配方式，充分利用社會資源雖然勞動關系更有利于保護勞動者的合法權益，但是勞動關系是比較嚴格的，特別是在薪酬待遇、休息休假、相關保險福利等等都是有著明確的立法規定的。在網約車中基于車主的多樣性，包括了全職、兼職等各方面的社會資源，如果強制要求任何準入者都與網絡服務平臺簽訂勞動合同，那么必然會給網絡平臺增加負擔，不符合公平合理的原則，那么就有可能最終使得部分社會資源被棄之不用。因此筆者認為在網約車運營過程中，網約車車主與網絡服務平臺可以就具體的人事關系進行靈活的約定，只要不違反有關國家強制性的規定，那么就應當是值得鼓勵和支持的?，F實的網約車運營過程中，各大網約車服務平臺與車主之