PPP項目單一采購來源采購的合規性探析PPP項目單一采購來源采購的合規性探析PPP項目單一采購來源采購的合規性探析/LUC資本觀察專欄PPP項目單一采購來源采購的合規性探析導讀：政府單一采購來源采購有助于加速PPP項目進程，使得公共服務能夠提前供給，該采購方式在目前的法律框架下是可行的，但操作時須審慎。大多數的PPP項目核心邊界條件及技術經濟參數無法明確，往往要經過政府及社會資本方在平等基礎上漫長的討價還價過程，如果雙方在核心條款達成一致意見后，再去走公開招標或者競爭性采購方式，不僅會拖延項目進程，而且給項目簽約帶來一定的風險。在此情況下，單一采購來源是雙方都傾向于的采購方式，本篇嘗試對其合規性進行論證，并給出具體的操作方案。《政府采購法》第二條第七款規定：“本法所稱服務，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象。”《政府采購法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）第二條第四款進一步明確：“政府采購法第二條所稱服務，包括政府自身需要的服務和政府向社會公眾提供的公共服務。”PPP項目一般會將經營類、準經營類、非經營類項目統一打包成項目包，屬于政府需要向社會提供的公共服務范疇，故其適用于《政府采購法》及相關法規。什么樣的情形可以采用單一采購來源采購呢？《政府采購法》第三十一條規定：符合下列情形之一的貨物或者服務，可以依照本法采用單一來源方式采購：(一)只能從唯一供應商處采購的；(二)發生了不可預見的緊急情況不能從其他供應商處采購的；(三)必須保證原有采購項目一致性或者服務配套的要求，需要繼續從原供應商處添購，且添購資金總額不超過原合同采購金額百分之十的。從法條看，不可預見的緊急情況幾乎不會發生，PPP項目也基本不會是以往項目的延續，故我們只能從第一項“只能從唯一供應商處采購的”上去尋找合規性依據。《實施條例》第二十七條對該項所述情形進行了明確：“政府采購法第三十一條第一項規定的情形，是指因貨物或者服務使用不可替代的專利、專有技術，或者公共服務項目具有特殊要求，導致只能從某一特定供應商處采購。”不可替代的專利、專有技術在PPP項目中很少需要，可以不做考慮，一般情況下我們需要把眼光放到“公共服務項目的特殊要求”，通過尋找合適的理由是可以申請采用單一來源采購的。《政府采購非招標采購方式管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）第三條對可以采用單一來源采購的情形進行了列舉，其條文如下：采購人、采購代理機構采購以下貨物、工程和服務之一的，可以采用競爭性談判、單一來源采購方式采購；采購貨物的，還可以采用詢價采購方式：

（一）依法制定的集中采購目錄以內，且未達到公開招標數額標準的貨物、服務；（二）依法制定的集中采購目錄以外、采購限額標準以上，且未達到公開招標數額標準的貨物、服務；（三）達到公開招標數額標準、經批準采用非公開招標方式的貨物、服務；（四）按照招標投標法及其實施條例必須進行招標的工程建設項目以外的政府采購工程。關于公開招標數額標準的認定，《國務院辦公廳關于印發中央預算單位

2015-2016年政府集中采購目錄及標準的通知》（國辦發〔2014〕53號）規定的公開招標數額標準是120萬元，PPP項目采購金額小則千萬，大則幾十億、上百億，遠超120萬元公開招標數額標準，所以只能走第三項“經批準”的方式。怎么個批準方式呢？《實施條例》第二十三條對批準方式進行了明確：“采購人采購公開招標數額標準以上的貨物或者服務，符合政府采購法第二十九條、第三十條、第三十一條、第三十二條規定情形或者有需要執行政府采購政策等特殊情況的，經設區的市級以上人民政府財政部門批準，可以依法采用公開招標以外的采購方式。”從以上分析可知，PPP項目可以以合理理由報請設區的市級以上人民政府財政部門批準采用單一來源采購的采購方式，合理理由可以是“公共服務的特殊要求”，也可以是其他正當理由。各省對其他理由的規定也各有不同，比如《山東省政府采購管理暫行辦法》（魯政辦發〔2013〕35號）第二十五條規定“集中采購機關有充足理由認為只有從特定供應商處進行采購，才能促進實施相關政策目標的”可以申請單一來源采購，《浙江省政府購買服務采購管理暫行辦法》（浙財采監〔2014〕28號）第十一條規定“之前已由縣級以上人民政府或授權的行政主管部門按規定及相關合作伙伴簽訂戰略合作協議，按協議約定必須向相關政府合作伙伴或特定主體采購服務的”、“為實施縣級以上人民政府為促進社會經濟發展需要決定的公共政策目標，需要實施單一來源采購的服務項目”等均可以申請單一來源采購。下面探討操作流程。政府采購分集中采購和分散采購，《政府采購法》第十八條規定：“采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項目，必須委托集中采購機構代理采購；采購未納入集中采購目錄的政府采購項目，可以自行采購，也可以委托集中采購機構在委托的范圍內代理采購。”一般情況下，PPP項目一般采取委托采購代理機構進行采購的方式，該法第二十條規定：“采購人依法委托采購代理機構辦理采購事宜的，應當由采購人及采購代理機構簽訂委托代理協議，依法確定委托代理的事項，約定雙方的權利義務。”對于委托代理協議的內容，《實施條例》第十六條作了規定：“政府采購法第二十條規定的委托代理協議，應當明確代理采購的范圍、權限和期限等具體事項。”無公開招標那樣繁瑣的程序，但單一來源采購需要走批準程序。《管理辦法》第四條規定：“達到公開招標數額標準的貨物、服務采購項目，擬采用非招標采購方式的，采購人應當在采購活動開始前，報經主管預算單位同意后，向設區的市、自治州以上人民政府財政部門申請批準。”為防止暗香操作及信息不對稱造成的政府對“供應商唯一性”的錯誤認定，在批準前，還要在省級以上財政部門指定的媒體進行公示，這在《管理辦法》第三十八條中作了規定：“屬于政府采購法第三十一條第一項情形，且達到公開招標數額的貨物、服務項目，擬采用單一來源采購方式的，采購人、采購代理機構在按照本辦法第四條報財政部門批準之前，應當在省級以上財政部門指定媒體上公示，并將公示情況一并報財政部門。公示期不得少于5個工作日，公示內容應當包括：（一）采購人、采購項目名稱和內容；（二）擬采購的貨物或者服務的說明；（三）采用單一來源采購方式的原因及相關說明；（四）擬定的唯一供應商名稱、地址；（五）專業人員對相關供應商因專利、專有技術等原因具有唯一性的具體論證意見，以及專業人員的姓名、工作單位和職稱；（六）公示的期限；（七）采購人、采購代理機構、財政部門的聯系地址、聯系人和聯系電話。”對公示中可能收到的異議情況的處理，《管理辦法》第四十條作了規定：“采購人、采購代理機構收到對采用單一來源采購方式公示的異議后，應當在公示期滿后5個工作日內，組織補充論證，論證后認為異議成立的，應當依法采取其他采購方式；論證后認為異議不成立的，應當將異議意見、論證意見及公示情況一并報相關財政部門。采購人、采購代理機構應當將補充論證的結論告知提出異議的供應商、單位或者個人。”財政部門批準后，采購人或采購代理機構需要在成交供應商確定后2個工作日內，在省級以上財政部門指定的媒體上公告成交結果，同時向成交供應商發出成交通知書。成交結果公告的內容在《管理辦法》第十八條中作了規定：“（一）采購人和采購代理機構的名稱、地址和聯系方式；（二）項目名稱和項目編號；（三）成交供應商名稱、地址和成交金額；（四）主要成交標的的名稱、規格型號、數量、單價、服務要求；（五）談判小組、詢價小組成員名單及單一來源采購人員名單。采用書面推薦供應商參加采購活動的，還應當公告采購人和評審專家的推薦意見。”供應商對成交結果有異議的，還可以以書面形式向采購人提出質疑，采購人需要在一定時間內給予答復。《政府采購法》第五十三條規定：“采購人應當在收到供應商的書面質疑后七個工作日內作出答復，并以書面形式通知質疑供應商和其他有關供應商，但答復的內容不得涉及商業秘密。”第五十五條規定：“質疑供應商對采購人、采購代理機構的答復不滿意或者采購人、采購代理機構未在規定的時間內作出答復的，可以在答復期滿后十五個工作日內向同級政府采購監督管理部門投訴。”政府采購監管部門在處理投訴事項期間，可以視情況書面通知采購人暫停采購活動，暫停時間最長為30天。在成交通知書發出后30日內，雙方應當按采購文件確定的事項簽訂政府采購合同，還需要進行備案。《政府采購法》第四十六條規定：“采購人及中標、成交供應商應當在中標、成交通知書發出之日起三十日內，按照采購文件確定的事項簽訂政府采購合同。”第四十七條規定：“政府采購項目的采購合同自簽訂之日起七個工作日內，采購人應當將合同副本報同級政府采購監督管理部門和有關部門備案。”關于文件的保管，《管理辦法》第二十六條規定：“采購人、采購代理機構應當妥善保管每項采購活動的采購文件。采購文件包括采購活動記錄、采購預算、談判文件、詢價通知書、響應文件、推薦供應商的意見、評審報告、成交供應商確定文件、單一來源采購協商情況記錄、合同文本、驗收證明、質疑答復、投訴處理決定以及其他有關文件、資料。采購文件可以電子檔案方式保存。采購活動記錄至少應當包括下列內容：（一）采購項目類別、名稱；（二）采購項目預算、資金構成和合同價格；（三）采購方式，采用該方式的原因及相關說明材料；（四）選擇參加采購活動的供應商的方式及原因；（五）評定成交的標準及確定成交供應商的原因；（六）終止采購活動的，終止的原因。”“單一來源采購協商情況記錄”在該辦法第四十二條中作了規定：“單一來源采購人員應當編寫協商情況記錄，主要內容包括：（一）依據本辦法第三十八條進行公示的，公示情況說明；（二）協商日期和地點，采購人員名單；（三）供應商提供的采購標的成本、同類項目合同價格以及相關專利、專有技術等情況說明；（四）合同主要條款及價格商定情況。協商情況記錄應當由采購全體人員簽字認可。對記錄有異議的