論完善我國循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)政策

[摘要]促進循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)，是確保人類持續(xù)生存和發(fā)展的客觀要求，是推進我國國民經(jīng)濟穩(wěn)健持續(xù)發(fā)展的強大動力。《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進法》的頒布，是我國循環(huán)經(jīng)濟政策法制化的開端。我國地方和部門在制定循環(huán)經(jīng)濟政策方面，進行了有益的探索。完善循環(huán)經(jīng)濟政策要立足國情，要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，要注重運用經(jīng)濟杠桿調(diào)控，要注重政策的可操作性，要充分借鑒國外的立法經(jīng)驗。

[關(guān)鍵詞]循環(huán)經(jīng)濟；制度建設(shè)；政策建議

一、完善我國循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)政策勢在必行

(一)促進循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)是確保人類持續(xù)生存和發(fā)展的客觀要求

“循環(huán)經(jīng)濟”的思想源于美國經(jīng)濟學(xué)家鮑爾丁于20世紀(jì)60年代提出的“宇宙飛船理論”。地球如同一艘宇宙飛船，必須依靠自身有限的資源才能生存。如果對飛船的有限資源進行過度的索取，就會加速飛船的滅亡；反之，如果對飛船的資源加以循環(huán)利用，則會延長飛船的壽命。“人類社會可持續(xù)發(fā)展”的思想是在1987年由布蘭特倫夫人領(lǐng)導(dǎo)的世界環(huán)境與發(fā)展委員會在其代表作《我們共同的未來》中提出的，其核心思想是：既滿足當(dāng)代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害。其出發(fā)點是：為了確保人類的持續(xù)生存和發(fā)展，必須把環(huán)境保護與社會經(jīng)濟、生活活動全面、有機地結(jié)合起來，并按照生態(tài)持續(xù)性、經(jīng)濟持續(xù)性和社會持續(xù)性的基本原則來組織和規(guī)范人類的一切活動。

循環(huán)經(jīng)濟主張“減量化、再使用、再循環(huán)”的經(jīng)濟活動原則。減量化原則要求用盡量少的原料和能量，來完成既定的生產(chǎn)任務(wù)或消費目的；再使用原則要求產(chǎn)品或其包裝能夠被多次使用，延長產(chǎn)品的淘汰周期；再循環(huán)原則要求產(chǎn)品在完成使用功能后，與產(chǎn)品伴隨而生的廢料在產(chǎn)生后重新變成可以利用的資源。依據(jù)此三項原則，自然可以減少在經(jīng)濟發(fā)展的過程中對資源的需求量，給后代人留下相當(dāng)?shù)目衫觅Y源量，實現(xiàn)資源利用的代際平衡。

(二)完善循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)政策是推進我國國民經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的需要

循環(huán)經(jīng)濟的建立需要大量現(xiàn)代科技的有力支撐，這些現(xiàn)代科技應(yīng)當(dāng)包括清潔生產(chǎn)技術(shù)、信息技術(shù)、能源綜合利用技術(shù)、回收和再循環(huán)技術(shù)、資源重復(fù)利用和替代技術(shù)、環(huán)境監(jiān)測技術(shù)等等。這些現(xiàn)代科技活動的普遍化、復(fù)雜化又要求它就是一種高度組織化、規(guī)則化和程序化的活動，是排除更多偶然性、任意性和專斷性的活動。完善循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)政策，可以有效地建立循環(huán)經(jīng)濟科技管理體制和科技運行機制，組織、協(xié)調(diào)和管理這些科技活動，包括通過立法規(guī)定循環(huán)經(jīng)濟科技研究和管理機構(gòu)的設(shè)置、組織原則、權(quán)限職能和活動程序，確定循環(huán)經(jīng)濟科技研究計劃、投資方向和基金預(yù)算，規(guī)定循環(huán)經(jīng)濟科技組織制度、科技人員管理制度、科技發(fā)展計劃的編制、審批和監(jiān)督制度、科技經(jīng)費管理制度、科技情報與檔案管理制度、科技標(biāo)準(zhǔn)化制度、科技進步獎勵制度等，并設(shè)置這一系列制度運作的具體程序。特別是通過對循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)進行立法，可以將國家發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的戰(zhàn)略法定化，并將這一戰(zhàn)略具體化、細則化、程序化，確定循環(huán)經(jīng)濟科技發(fā)展的合理布局和人、財、物的合理分配。另外，立法還可以調(diào)節(jié)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟科技過程中所產(chǎn)生的各種利益關(guān)系，使國家為發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟所建市的獎勵與處罰機制以法的形式得以公示并落到實處，使科技成果得到合理的使用和推，一，為我國循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展服務(wù)。

(三)完善循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)政策是與世界環(huán)境與資源保護政策接軌的大勢所趨

在西方幾個主要發(fā)達國家中，如德、日、美等國都成功地開展了循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)的工作。其中最早制定循環(huán)經(jīng)濟政策的是德國。德國在1986年通過對1972年《廢棄物處理法》的修改，制定了《廢棄物限制處理法》，該法擴大了前法“處理生產(chǎn)消費中所產(chǎn)生的廢棄物”的目的，強調(diào)要通過節(jié)省資源的工藝技術(shù)和可循環(huán)的包裝系統(tǒng)，把避免廢物產(chǎn)生作為廢物管理的首選目標(biāo)。可以說，該法已具備了循環(huán)經(jīng)濟的基本因子。1991年，德國又制定了《包裝廢棄物處理法》，此法按照循環(huán)經(jīng)濟的思路要求生產(chǎn)商和零售商要避免包裝廢棄物的產(chǎn)生或?qū)ζ溥M行有效的利用。之后，德國于1994年又公布了《循環(huán)經(jīng)濟和廢物處置法》，將循環(huán)經(jīng)濟思想的適用領(lǐng)域從包裝廢物擴展到全部廢物(但書條款除外)，并且明確了循環(huán)經(jīng)濟的范圍。

日本則是西方發(fā)達國家中循環(huán)經(jīng)濟政策最完善的國家。這些循環(huán)經(jīng)濟政策中有涵蓋了生產(chǎn)生活各個領(lǐng)域的綜合性政策和法律制度，如《資源有效利用促進法》(1991年頒布)。也有旨在促進某類物品循環(huán)利用的專項性法律，如《容器和包裝物的分類收集與循環(huán)法》(1995年頒布)、《特種家用機器循環(huán)法》(1998年頒布)、《建筑材料循環(huán)法》(1999年頒布)、《可循環(huán)性食品資源循環(huán)法》(2000年頒布)、《多氯朕苯廢棄物妥善處理特別措施法》(2001年頒布)。但最能代表日本循環(huán)經(jīng)濟立法成就的應(yīng)當(dāng)是在2000年頒布的《循環(huán)型社會形成推進基本法》，該法確立了日本在世界循環(huán)經(jīng)濟立法方面的先進地位。

美國雖然至今為止還沒有制定全國性的循環(huán)經(jīng)濟政策，但是其1976年的《資源保護和回收法》及1990年的《污染預(yù)防法》都在一定程度上體現(xiàn)了循環(huán)經(jīng)濟的思想。但從各州的層次上來說，“自20世紀(jì)80年代中期以來，美國已有半數(shù)以上的州先后制定了促進資源再生循環(huán)法規(guī)”。

在歐洲，北歐國家是最早實踐人與自然和諧發(fā)展的地區(qū)，瑞典、挪威、丹麥、芬蘭和冰島雖然還沒有專門制定循環(huán)經(jīng)濟政策，但是在其環(huán)境保護中包括了大量清潔生產(chǎn)和資源循環(huán)利用的內(nèi)容，如瑞典在1979年制定《廢物收集和處置法》、1983年制定的《鋁質(zhì)飲料容器回收法》等。在法國、英國、意大利、西班牙和荷蘭等發(fā)達國家，都制定了多部單項的資源循環(huán)利用、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的法律。

二、我國促進循環(huán)經(jīng)濟政策之現(xiàn)狀考察

(一)我國現(xiàn)行促進循環(huán)經(jīng)濟政策分析

1．我國早在20世紀(jì)70年代開始運用政策手段推動環(huán)境保護和資源的循環(huán)使用。我國在20世紀(jì)70年代開始注意用政策和法規(guī)手段推動環(huán)境保護和資源的綜合利用、循環(huán)使用等工作。早在1973年第一次全國環(huán)境保護工作會議上，原國家計劃委員會擬訂的《關(guān)于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定》中就提出努力改革生產(chǎn)工藝，不生產(chǎn)或者少生產(chǎn)廢氣、廢水、廢渣；加強管理，消除跑、冒、滴、漏等要求。1985年，國務(wù)院又批轉(zhuǎn)了原國家經(jīng)濟委員會起草的《關(guān)于加強資源綜合利用的若干規(guī)定》，對企業(yè)開展資源綜合利用規(guī)定了一系列的優(yōu)惠政策和措施，并附有相關(guān)的產(chǎn)品和物資的具體名錄，使企業(yè)一目了然。該規(guī)定的公布實施，有力地促進了我國資源綜合利用工作的開展。資源的綜合利用，實際上就是今天我們所稱循環(huán)經(jīng)濟的內(nèi)容之一。

1996年8月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于環(huán)境保護若干問題的決定》中規(guī)定：所有大、中、小型新建、擴建、改建的技術(shù)改造項目，要提高技術(shù)起點，采用能耗小、污染物排放量少的清潔生產(chǎn)工藝。1997年4月，國家環(huán)保局制定并發(fā)布了《關(guān)于推行清潔生產(chǎn)的若干意見》，要求地方環(huán)境保護主管部門將清潔生產(chǎn)納入已有的環(huán)境管理政策，以便更有效地促進清潔生產(chǎn)。1998年11月，國務(wù)院發(fā)布的《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》明確規(guī)定：工業(yè)建設(shè)項目應(yīng)當(dāng)采用能耗物耗少、污染物排放量少的清潔生產(chǎn)工藝，合理利用自然資源，防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞。中共中央十五屆四中全會《關(guān)于國有企業(yè)改革若干問題的重大決定》明確指出：鼓勵企業(yè)采用清潔生產(chǎn)工藝。在國務(wù)院機構(gòu)改革過程中，有關(guān)環(huán)保產(chǎn)業(yè)和清潔生產(chǎn)的職能在新一屆政府的各部門中做了重新劃分，把如何解決經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的協(xié)調(diào)問題作為一個重大問題來對待，國務(wù)院綜合部門對此負有重大責(zé)任。

2．《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進法》的頒布是我國循環(huán)經(jīng)濟政策法制化的開端。2002年6月29日，《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進法》獲得通過，于2003年1月1日起施行。這是我國第一部以提高資源利用效率、實施污染預(yù)防為主要內(nèi)容，專門規(guī)范企業(yè)等清潔生產(chǎn)的法律規(guī)范。該法的公布實施，表明我國發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟是以法制化和規(guī)范化的清潔生產(chǎn)為開端。3．地方和部門在促進循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)方面進行了有益的探索。我國一些地方和部門在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的法規(guī)和規(guī)章方面做了不少有益的探索。例如，原國家經(jīng)貿(mào)委1999年發(fā)布了《關(guān)于實施清潔生產(chǎn)示范試點的通知》，選擇北京、上海等10個試點城市和石化、冶金等5個試點行業(yè)開展清潔生產(chǎn)示范和試點。作為試點單位的陜西省、遼寧省、江蘇省、山西省、沈陽市等省市相繼制定了地方性清潔生產(chǎn)法規(guī)和政策。陜西省環(huán)保局和省經(jīng)貿(mào)委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于積極推行清潔生產(chǎn)的若干意見》，提出將部分排污費返回給企業(yè)用于開展清潔生產(chǎn)審計；遼寧省政府制定了《關(guān)于環(huán)境保護若干問題的決定》，明確要求各地區(qū)要將排污收費總額的10％以上用于清潔生產(chǎn)試點示范工程；江蘇省政府發(fā)布了《關(guān)于加快清潔生產(chǎn)步伐的若干意見》，從立項審批、資金扶持、信息支持、科研推廣扶持等10個方面制定了具體的清潔生產(chǎn)優(yōu)惠、扶持政策。遼寧省還率先制定了在全省發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的計劃。上述地方性清潔生產(chǎn)法規(guī)和政策的實施，不僅為本地區(qū)推行清潔生產(chǎn)提供了法律依據(jù)和保障，也為國家《清潔生產(chǎn)促進法》的制定奠定了理論和實踐基礎(chǔ)，使該法更具先進性和可操作性。

我國循環(huán)經(jīng)濟法律在實踐中已經(jīng)發(fā)揮了積極的作用，為我國企業(yè)提高資源利用效率、加強清潔生產(chǎn)和廢物回收利用工作，提供了法律和政策上的依據(jù)和支持，企業(yè)和個人依據(jù)這些法律和政策也確實得到了一些經(jīng)濟利益上的實惠，這在客觀上有利于污染的預(yù)防。如遼寧省、上海市、北京市等政府依法在本轄區(qū)全面推行清潔生產(chǎn)，均取得了明顯的經(jīng)濟和環(huán)境效益。

(二)我國促進循環(huán)經(jīng)濟的政策存在的不足

1．我國促進循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)的政策從總體上看還處于起步階段。我國雖然有了一些關(guān)于污染預(yù)防、資源綜合利用的規(guī)定，有的環(huán)境法律法規(guī)中也規(guī)定了一些關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟的內(nèi)容，甚至在一些法律條文中也有發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的規(guī)定，但是從總體上看，還是初步的，對全局有重大影響的實質(zhì)性內(nèi)容的規(guī)定并不是很多。與此同時，我國在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟方面仍有不少法律上的空白。例如，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟涉及財政、稅收、金融、投資、貿(mào)易、資源回收、科技、教育培訓(xùn)與企業(yè)經(jīng)營等方面，舊時涉及包裝、垃圾處理、建筑、食品、化學(xué)品、家電、服務(wù)行業(yè)等領(lǐng)域，需要制定法規(guī)或者規(guī)章的任務(wù)很多很重，有許多法律上的空白需要填補。因此，我國的循環(huán)經(jīng)濟立法總體上還處于初步階段，我們對此要保持清醒的頭腦。

2．現(xiàn)有關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟的立法質(zhì)量有待于提高。從目前的實際情況看，我國關(guān)于發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的立法思路并不是很清晰；已有的一些規(guī)定也比較原則籠統(tǒng)，可操作性不夠強；若干相關(guān)的法律之間還存在著不夠協(xié)調(diào)等問題。立法質(zhì)量不高的原因，除了《清潔生產(chǎn)促進法》本身比較原則外，還有一個更大的問題，就是有關(guān)的配套措施不到位。對于我國這樣一個人口眾多、幅員遼闊、各地發(fā)展情況很不平衡的國家來說，法律公布后立即制定實施條例或者實施細則是十分重要的。因此，實施細則與法律不配套的問題必須抓緊解決。

3．有關(guān)循環(huán)經(jīng)濟法規(guī)的修改嚴重滯后。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，與傳統(tǒng)環(huán)保理念中的末端治理有著根本的不同。現(xiàn)行有關(guān)的環(huán)境法律法規(guī)中的一些制度，已不能適應(yīng)新形勢下污染防治和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的需要，需要引起立法機關(guān)高度重視，在立法理念、立法決策、法律實施等方面采取堅決措施，進行大膽的變革，以便不失時機地將修改不合時宜的法律列入立法議程。

三、完善我國循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)政策的若干建議

(一)制定促進循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)的政策要立足國情

世界各國的地理條件、環(huán)境、資源、人口、文化等各具特點，為了有效地保護其環(huán)境和資源，各國必須建立與其特點、需求相適應(yīng)的政策和法律制度。我國作為一個發(fā)展中的大國，地區(qū)之間發(fā)展極不平衡，自然條件千差萬別，環(huán)境問題十分復(fù)雜，因此完善中國的循環(huán)經(jīng)濟政策，只能堅持從實際出發(fā)、有計劃循序漸進、突出重點兼顧一般等原則，創(chuàng)制出一系列符合中國國情的科學(xué)的循環(huán)經(jīng)濟政策。

(二)制定促進循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)的政策要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)

科學(xué)發(fā)展觀，其重大創(chuàng)新就在于它把全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展作為核心內(nèi)涵，解決了要發(fā)展、為什么要發(fā)展以及怎樣發(fā)展的重大問題。它要求我們改變過去以單純追求經(jīng)濟增長為目標(biāo)的發(fā)展觀，將人與自然的和諧作為基礎(chǔ)，以區(qū)域、城鄉(xiāng)、經(jīng)濟與社會統(tǒng)籌發(fā)展為內(nèi)涵，以國內(nèi)國際相統(tǒng)籌為手段。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟是實現(xiàn)人與自然和諧的重要出路，與科學(xué)發(fā)展觀的指向是完全一致的。因此，完善循環(huán)經(jīng)濟政策必須以科學(xué)發(fā)展觀的理論作為指導(dǎo)思想。

(三)制定促進循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)的政策要注重運用經(jīng)濟杠桿調(diào)控

經(jīng)濟杠桿是保護環(huán)境與資源最為有效的手段之一。為此，在制定和實施循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)政策的過程中，要加強經(jīng)濟杠桿的運用，并以法律的形式加以明確。除了采取現(xiàn)階段常規(guī)的一些經(jīng)濟手段，如價格、利率、信貸杠桿，還要積極探索一些新的經(jīng)濟手段，如環(huán)境稅、財政刺激、環(huán)境損害責(zé)任保險、環(huán)境標(biāo)志等等，并在條件成熟時以法律的形式固定下來。

(四)制定循環(huán)經(jīng)濟政策要注重政策的可操作性

如果循環(huán)經(jīng)濟政策過于抽象、籠統(tǒng)，缺乏協(xié)調(diào)與配合，政策宣示的性質(zhì)較為明顯，而政策的可操作性就不會突出。而客觀上循環(huán)經(jīng)濟本身的系統(tǒng)性與復(fù)雜性，也決定了循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)必須要由可操作性。在制定循環(huán)經(jīng)濟政策過程中，應(yīng)及時在已經(jīng)有成熟的科技與實踐的領(lǐng)域中為循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展，提供切實可行的政策支持與保障措施。為此，首先要明確政府推行循環(huán)經(jīng)濟的義務(wù)。對于政府在建立循環(huán)經(jīng)濟的作用，應(yīng)以義務(wù)性規(guī)范為主，而且這種義務(wù)主要應(yīng)集中在“利益機制的建立”方面。另外，公眾信息系統(tǒng)的建立也是政府工作的重點。其次要擴大生產(chǎn)者的責(zé)任。發(fā)達國家推行清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟，雖然對政府、生產(chǎn)者與消費者的回收義務(wù)均有所規(guī)定，但往往對生產(chǎn)者規(guī)定更重的責(zé)任。這是因為只有生產(chǎn)者才最為了解自己的產(chǎn)品，比消費者更有能力擔(dān)負起回收或處理廢棄物的任務(wù)。同時，在政府“有形之手”的作用進一步受到限制的情況F，擴大生產(chǎn)者在回收與處理廢棄物方面的責(zé)任，應(yīng)該也是一種較為現(xiàn)實的選擇。

(五)制定促進循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)的政策要充分借鑒國外立法經(jīng)驗

制定促進循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)的政策，借鑒西方發(fā)達國家的先進立法經(jīng)驗是十分必要的。循環(huán)經(jīng)濟的思想本身便是源于西方，其后經(jīng)過四十余年從實踐到立