論完善我國循環經濟建設政策

[摘要]促進循環經濟建設，是確保人類持續生存和發展的客觀要求，是推進我國國民經濟穩健持續發展的強大動力?！吨腥A人民共和國清潔生產促進法》的頒布，是我國循環經濟政策法制化的開端。我國地方和部門在制定循環經濟政策方面，進行了有益的探索。完善循環經濟政策要立足國情，要以科學發展觀為指導，要注重運用經濟杠桿調控，要注重政策的可操作性，要充分借鑒國外的立法經驗。

[關鍵詞]循環經濟；制度建設；政策建議

一、完善我國循環經濟建設政策勢在必行

(一)促進循環經濟建設是確保人類持續生存和發展的客觀要求

“循環經濟”的思想源于美國經濟學家鮑爾丁于20世紀60年代提出的“宇宙飛船理論”。地球如同一艘宇宙飛船，必須依靠自身有限的資源才能生存。如果對飛船的有限資源進行過度的索取，就會加速飛船的滅亡；反之，如果對飛船的資源加以循環利用，則會延長飛船的壽命?！叭祟惿鐣沙掷m發展”的思想是在1987年由布蘭特倫夫人領導的世界環境與發展委員會在其代表作《我們共同的未來》中提出的，其核心思想是：既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害。其出發點是：為了確保人類的持續生存和發展，必須把環境保護與社會經濟、生活活動全面、有機地結合起來，并按照生態持續性、經濟持續性和社會持續性的基本原則來組織和規范人類的一切活動。

循環經濟主張“減量化、再使用、再循環”的經濟活動原則。減量化原則要求用盡量少的原料和能量，來完成既定的生產任務或消費目的；再使用原則要求產品或其包裝能夠被多次使用，延長產品的淘汰周期；再循環原則要求產品在完成使用功能后，與產品伴隨而生的廢料在產生后重新變成可以利用的資源。依據此三項原則，自然可以減少在經濟發展的過程中對資源的需求量，給后代人留下相當的可利用資源量，實現資源利用的代際平衡。

(二)完善循環經濟建設政策是推進我國國民經濟持續發展的需要

循環經濟的建立需要大量現代科技的有力支撐，這些現代科技應當包括清潔生產技術、信息技術、能源綜合利用技術、回收和再循環技術、資源重復利用和替代技術、環境監測技術等等。這些現代科技活動的普遍化、復雜化又要求它就是一種高度組織化、規則化和程序化的活動，是排除更多偶然性、任意性和專斷性的活動。完善循環經濟建設政策，可以有效地建立循環經濟科技管理體制和科技運行機制，組織、協調和管理這些科技活動，包括通過立法規定循環經濟科技研究和管理機構的設置、組織原則、權限職能和活動程序，確定循環經濟科技研究計劃、投資方向和基金預算，規定循環經濟科技組織制度、科技人員管理制度、科技發展計劃的編制、審批和監督制度、科技經費管理制度、科技情報與檔案管理制度、科技標準化制度、科技進步獎勵制度等，并設置這一系列制度運作的具體程序。特別是通過對循環經濟建設進行立法，可以將國家發展循環經濟的戰略法定化，并將這一戰略具體化、細則化、程序化，確定循環經濟科技發展的合理布局和人、財、物的合理分配。另外，立法還可以調節發展循環經濟科技過程中所產生的各種利益關系，使國家為發展循環經濟所建市的獎勵與處罰機制以法的形式得以公示并落到實處，使科技成果得到合理的使用和推，一，為我國循環經濟的發展服務。

(三)完善循環經濟建設政策是與世界環境與資源保護政策接軌的大勢所趨

在西方幾個主要發達國家中，如德、日、美等國都成功地開展了循環經濟建設的工作。其中最早制定循環經濟政策的是德國。德國在1986年通過對1972年《廢棄物處理法》的修改，制定了《廢棄物限制處理法》，該法擴大了前法“處理生產消費中所產生的廢棄物”的目的，強調要通過節省資源的工藝技術和可循環的包裝系統，把避免廢物產生作為廢物管理的首選目標。可以說，該法已具備了循環經濟的基本因子。1991年，德國又制定了《包裝廢棄物處理法》，此法按照循環經濟的思路要求生產商和零售商要避免包裝廢棄物的產生或對其進行有效的利用。之后，德國于1994年又公布了《循環經濟和廢物處置法》，將循環經濟思想的適用領域從包裝廢物擴展到全部廢物(但書條款除外)，并且明確了循環經濟的范圍。

日本則是西方發達國家中循環經濟政策最完善的國家。這些循環經濟政策中有涵蓋了生產生活各個領域的綜合性政策和法律制度，如《資源有效利用促進法》(1991年頒布)。也有旨在促進某類物品循環利用的專項性法律，如《容器和包裝物的分類收集與循環法》(1995年頒布)、《特種家用機器循環法》(1998年頒布)、《建筑材料循環法》(1999年頒布)、《可循環性食品資源循環法》(2000年頒布)、《多氯朕苯廢棄物妥善處理特別措施法》(2001年頒布)。但最能代表日本循環經濟立法成就的應當是在2000年頒布的《循環型社會形成推進基本法》，該法確立了日本在世界循環經濟立法方面的先進地位。

美國雖然至今為止還沒有制定全國性的循環經濟政策，但是其1976年的《資源保護和回收法》及1990年的《污染預防法》都在一定程度上體現了循環經濟的思想。但從各州的層次上來說，“自20世紀80年代中期以來，美國已有半數以上的州先后制定了促進資源再生循環法規”。

在歐洲，北歐國家是最早實踐人與自然和諧發展的地區，瑞典、挪威、丹麥、芬蘭和冰島雖然還沒有專門制定循環經濟政策，但是在其環境保護中包括了大量清潔生產和資源循環利用的內容，如瑞典在1979年制定《廢物收集和處置法》、1983年制定的《鋁質飲料容器回收法》等。在法國、英國、意大利、西班牙和荷蘭等發達國家，都制定了多部單項的資源循環利用、發展循環經濟的法律。

二、我國促進循環經濟政策之現狀考察

(一)我國現行促進循環經濟政策分析

1．我國早在20世紀70年代開始運用政策手段推動環境保護和資源的循環使用。我國在20世紀70年代開始注意用政策和法規手段推動環境保護和資源的綜合利用、循環使用等工作。早在1973年第一次全國環境保護工作會議上，原國家計劃委員會擬訂的《關于保護和改善環境的若干規定》中就提出努力改革生產工藝，不生產或者少生產廢氣、廢水、廢渣；加強管理，消除跑、冒、滴、漏等要求。1985年，國務院又批轉了原國家經濟委員會起草的《關于加強資源綜合利用的若干規定》，對企業開展資源綜合利用規定了一系列的優惠政策和措施，并附有相關的產品和物資的具體名錄，使企業一目了然。該規定的公布實施，有力地促進了我國資源綜合利用工作的開展。資源的綜合利用，實際上就是今天我們所稱循環經濟的內容之一。

1996年8月，國務院發布的《關于環境保護若干問題的決定》中規定：所有大、中、小型新建、擴建、改建的技術改造項目，要提高技術起點，采用能耗小、污染物排放量少的清潔生產工藝。1997年4月，國家環保局制定并發布了《關于推行清潔生產的若干意見》，要求地方環境保護主管部門將清潔生產納入已有的環境管理政策，以便更有效地促進清潔生產。1998年11月，國務院發布的《建設項目環境保護管理條例》明確規定：工業建設項目應當采用能耗物耗少、污染物排放量少的清潔生產工藝，合理利用自然資源，防止環境污染和生態破壞。中共中央十五屆四中全會《關于國有企業改革若干問題的重大決定》明確指出：鼓勵企業采用清潔生產工藝。在國務院機構改革過程中，有關環保產業和清潔生產的職能在新一屆政府的各部門中做了重新劃分，把如何解決經濟發展與環境保護的協調問題作為一個重大問題來對待，國務院綜合部門對此負有重大責任。

2．《中華人民共和國清潔生產促進法》的頒布是我國循環經濟政策法制化的開端。2002年6月29日，《中華人民共和國清潔生產促進法》獲得通過，于2003年1月1日起施行。這是我國第一部以提高資源利用效率、實施污染預防為主要內容，專門規范企業等清潔生產的法律規范。該法的公布實施，表明我國發展循環經濟是以法制化和規范化的清潔生產為開端。3．地方和部門在促進循環經濟建設方面進行了有益的探索。我國一些地方和部門在發展循環經濟的法規和規章方面做了不少有益的探索。例如，原國家經貿委1999年發布了《關于實施清潔生產示范試點的通知》，選擇北京、上海等10個試點城市和石化、冶金等5個試點行業開展清潔生產示范和試點。作為試點單位的陜西省、遼寧省、江蘇省、山西省、沈陽市等省市相繼制定了地方性清潔生產法規和政策。陜西省環保局和省經貿委聯合下發了《關于積極推行清潔生產的若干意見》，提出將部分排污費返回給企業用于開展清潔生產審計；遼寧省政府制定了《關于環境保護若干問題的決定》，明確要求各地區要將排污收費總額的10％以上用于清潔生產試點示范工程；江蘇省政府發布了《關于加快清潔生產步伐的若干意見》，從立項審批、資金扶持、信息支持、科研推廣扶持等10個方面制定了具體的清潔生產優惠、扶持政策。遼寧省還率先制定了在全省發展循環經濟的計劃。上述地方性清潔生產法規和政策的實施，不僅為本地區推行清潔生產提供了法律依據和保障，也為國家《清潔生產促進法》的制定奠定了理論和實踐基礎，使該法更具先進性和可操作性。

我國循環經濟法律在實踐中已經發揮了積極的作用，為我國企業提高資源利用效率、加強清潔生產和廢物回收利用工作，提供了法律和政策上的依據和支持，企業和個人依據這些法律和政策也確實得到了一些經濟利益上的實惠，這在客觀上有利于污染的預防。如遼寧省、上海市、北京市等政府依法在本轄區全面推行清潔生產，均取得了明顯的經濟和環境效益。

(二)我國促進循環經濟的政策存在的不足

1．我國促進循環經濟建設的政策從總體上看還處于起步階段。我國雖然有了一些關于污染預防、資源綜合利用的規定，有的環境法律法規中也規定了一些關于循環經濟的內容，甚至在一些法律條文中也有發展循環經濟的規定，但是從總體上看，還是初步的，對全局有重大影響的實質性內容的規定并不是很多。與此同時，我國在發展循環經濟方面仍有不少法律上的空白。例如，發展循環經濟涉及財政、稅收、金融、投資、貿易、資源回收、科技、教育培訓與企業經營等方面，舊時涉及包裝、垃圾處理、建筑、食品、化學品、家電、服務行業等領域，需要制定法規或者規章的任務很多很重，有許多法律上的空白需要填補。因此，我國的循環經濟立法總體上還處于初步階段，我們對此要保持清醒的頭腦。

2．現有關于循環經濟的立法質量有待于提高。從目前的實際情況看，我國關于發展循環經濟的立法思路并不是很清晰；已有的一些規定也比較原則籠統，可操作性不夠強；若干相關的法律之間還存在著不夠協調等問題。立法質量不高的原因，除了《清潔生產促進法》本身比較原則外，還有一個更大的問題，就是有關的配套措施不到位。對于我國這樣一個人口眾多、幅員遼闊、各地發展情況很不平衡的國家來說，法律公布后立即制定實施條例或者實施細則是十分重要的。因此，實施細則與法律不配套的問題必須抓緊解決。

3．有關循環經濟法規的修改嚴重滯后。發展循環經濟，與傳統環保理念中的末端治理有著根本的不同。現行有關的環境法律法規中的一些制度，已不能適應新形勢下污染防治和發展循環經濟的需要，需要引起立法機關高度重視，在立法理念、立法決策、法律實施等方面采取堅決措施，進行大膽的變革，以便不失時機地將修改不合時宜的法律列入立法議程。

三、完善我國循環經濟建設政策的若干建議

(一)制定促進循環經濟建設的政策要立足國情

世界各國的地理條件、環境、資源、人口、文化等各具特點，為了有效地保護其環境和資源，各國必須建立與其特點、需求相適應的政策和法律制度。我國作為一個發展中的大國，地區之間發展極不平衡，自然條件千差萬別，環境問題十分復雜，因此完善中國的循環經濟政策，只能堅持從實際出發、有計劃循序漸進、突出重點兼顧一般等原則，創制出一系列符合中國國情的科學的循環經濟政策。

(二)制定促進循環經濟建設的政策要以科學發展觀為指導

科學發展觀，其重大創新就在于它把全面、協調和可持續發展作為核心內涵，解決了要發展、為什么要發展以及怎樣發展的重大問題。它要求我們改變過去以單純追求經濟增長為目標的發展觀，將人與自然的和諧作為基礎，以區域、城鄉、經濟與社會統籌發展為內涵，以國內國際相統籌為手段。發展循環經濟是實現人與自然和諧的重要出路，與科學發展觀的指向是完全一致的。因此，完善循環經濟政策必須以科學發展觀的理論作為指導思想。

(三)制定促進循環經濟建設的政策要注重運用經濟杠桿調控

經濟杠桿是保護環境與資源最為有效的手段之一。為此，在制定和實施循環經濟建設政策的過程中，要加強經濟杠桿的運用，并以法律的形式加以明確。除了采取現階段常規的一些經濟手段，如價格、利率、信貸杠桿，還要積極探索一些新的經濟手段，如環境稅、財政刺激、環境損害責任保險、環境標志等等，并在條件成熟時以法律的形式固定下來。

(四)制定循環經濟政策要注重政策的可操作性

如果循環經濟政策過于抽象、籠統，缺乏協調與配合，政策宣示的性質較為明顯，而政策的可操作性就不會突出。而客觀上循環經濟本身的系統性與復雜性，也決定了循環經濟建設必須要由可操作性。在制定循環經濟政策過程中，應及時在已經有成熟的科技與實踐的領域中為循環經濟的發展，提供切實可行的政策支持與保障措施。為此，首先要明確政府推行循環經濟的義務。對于政府在建立循環經濟的作用，應以義務性規范為主，而且這種義務主要應集中在“利益機制的建立”方面。另外，公眾信息系統的建立也是政府工作的重點。其次要擴大生產者的責任。發達國家推行清潔生產、循環經濟，雖然對政府、生產者與消費者的回收義務均有所規定，但往往對生產者規定更重的責任。這是因為只有生產者才最為了解自己的產品，比消費者更有能力擔負起回收或處理廢棄物的任務。同時，在政府“有形之手”的作用進一步受到限制的情況F，擴大生產者在回收與處理廢棄物方面的責任，應該也是一種較為現實的選擇。

(五)制定促進循環經濟建設的政策要充分借鑒國外立法經驗

制定促進循環經濟建設的政策，借鑒西方發達國家的先進立法經驗是十分必要的。循環經濟的思想本身便是源于西方，其后經過四十余年從實踐到立