美國國防技術轉移體系與政策的啟示

內容摘要：國防技術轉移是一個系統工程，必須針對技術轉移過程中的特定問題，通過一系列的計劃和政策清除障礙。美國在強大的私營工業基礎上建立了平戰結合的國防工業體系，其在成果轉化、安全保密、知識產權等方面的經驗值得關注。我國的國防技術轉移效果明顯，但缺乏系統性和針對性。除了要健全體系、豐富手段，破除體制障礙仍是根本問題。關鍵詞：國防，技術轉移，美國美國國防技術轉移政策經歷了軍技民用和軍民雙向技術流動兩個發展階段。冷戰時期，美國政府出于軍事需要在互聯網、衛星圖像、合成材料等領域研發了大量尖端技術。冷戰結束后，聯邦政府開始探索利用國防部門長期形成的科技資源促進經濟發展的途徑。“軍技民用”（spin-off）成為國防技術轉移早期階段的主要方式，“星球大戰”計劃產生的技術成果有90%用于民用，對美國經濟發展作出了很大貢獻。隨著國防經費削減和商業技術的發展，美國政府認識到：必須建立平戰結合的新國防工業基礎，通過從民用部門獲得可用技術，降低國防采購成本，提高國防技術裝備水平。美國將國防技術轉移重新定義為“知識、技能、設施、設備和其他應用于軍事和非軍事系統的資源的有意識的交流”；認為國防技術轉移包括軍技民用（spin-off）、民技軍用（spin-on）和兩用技術三個方面（OfficeofTechnologyTransition，DoDTechnologyTransferandTransitionOpportunities。），國防技術轉移的內涵從最初的由軍向民單向流動，轉變為軍民雙向互動。1993年，克林頓政府制定的國防轉產戰略體現了這一轉變，即，國防技術轉移的三項核心任務是：第一，推動軍用技術商業化，保護美國國防工業基礎；第二，在武器采購中大量使用民品，降低采購費用，加速武器發展；第三，支持政府的各研究機構與產業界，特別是軍工企業的合作，大力發展軍民兩用技術。其根本目的是促使傳統的國防科研體系更加開放，使國防科研和生產更緊密地與全社會科研生產力量相結合，建成軍民一體的國家科研和工業基礎。一、美國國防技術轉移的計劃和政策通過一系列的技術轉移計劃和政策，美國國防部門不僅建立了軍民共同生產的國防工業基礎，也促進了產業創新能力的提高。一是通過國防實驗室與民間部門的合作，使民間部門充分利用國防積累的研究資源和力量，享受軍事部門先進的技術成果。二是幫助企業特別是中小企業提高創新能力。這兩點是聯邦法律和政策對所有聯邦部門的要求，國防部門負有同樣的責任。（一）較為完整的技術轉移計劃體系1.技術轉移責任層層落實。國防部于1993年設立了國防部技術轉讓辦公室（OTT），專門負責國防部的國內技術轉移計劃（DTTP），制定技術轉移和兩用技術政策，協調技術轉移相關的科技信息收集與傳播工作。在國防部指導下，各軍兵種負責自身的技術轉移政策的制定與執行。國防部所屬國家實驗室是最主要的基層技術轉移工作執行者。聯邦法律和國防部政策從任務說明、職業發展、績效評價等方面規定了國家實驗室及其科研人員的技術轉移責任，每個國家實驗室都必須設立技術轉移辦公室。對應這一組織體系，國防技術轉移計劃分為三個層次：首先是聯邦法律層次的計劃，如小企業創新計劃和小企業技術轉移計劃，是每個聯邦機構必須執行的法定計劃；其次是國防部制定的技術轉移計劃，國內技術轉移計劃（DTTP）和兩用技術開發計劃（DUTD）是指導國防部門技術轉移的兩個主計劃，這兩個計劃又派生出一系列子計劃；再次是陸海空軍根據國防部計劃制定的各兵種技術轉移計劃。2.主計劃層層分解。國內技術轉移計劃和兩用技術開發計劃圍繞以下三個方面，分別設立了一些子計劃：一是軍技民用。其主要目的是促進國防部已有技術和技術基礎更廣泛地應用于非國防用途。主要有聯邦的小企業技術轉移計劃（STTR）等。二是兩用科學技術活動。美國民間部門已經具備了很強的研究能力，很多領域的民用技術水平已經不低于甚至高于軍事技術。因此，國防部在1995年的《兩用技術，旨在獲取經濟可承受的前沿技術的國防戰略》中提出，加強軍民兩用技術的研究開發是建設經濟可承受的國防工業的關鍵。主要包括先后實施的技術再投資計劃（TRP）和兩用科學技術計劃（DUSTP）等。三是民技軍用。主要通過和產業界合作研發，帶動民用部門對國防科研的投入，以及改革國防采購制度來擴大供應商基礎，從而更快地將新技術整合到軍事系統中，實現降低國防采購成本的需要。主要有小企業創新研究計劃（SBIR）、獨立研究開發（IR&D）、技術成果轉化倡議（TTI）、啟蒙計劃等。值得一提的是，這三個過程往往是相互融合，互有促進。從數量看，美國當前的技術轉移計劃多用以支持民技軍用和兩用科技活動。（二）針對不同環節解決主要問題為滿足對武器裝備研制和生產各個階段的不同需求，國防部設立了各種轉移計劃。1.按照武器系統采購生命周期四個階段劃分。武器系統采購生命周期分為四個階段：①概念和技術開發，②系統開發和驗證，③生產和配備，④支持（維護和運行）。兩用科學技術計劃和獨立研究開發計劃針對前兩個階段，國防采購挑戰計劃針對第二和第三階段，制造技術計劃覆蓋第二到第四階段[ZW（]/ott/tti/faqs.html#related）。表1國防部主要的技術轉移計劃資料來源：根據有關資料整理。2.按照技術轉移環節劃分。這些計劃則可分為兩大類：（1）支持立項和研發活動的計劃。一是針對所有企業的獨立研究開發計劃（IR&D）和兩用科學計劃（DUS&T）。對由企業自行計劃、執行和資助的獨立研究開發活動，國防部門從研發的開始階段就與企業交流信息。如果企業提出的項目符合國防部“潛在利益要求”標準，則該研發支出最高可獲得100%的補償。兩用科學計劃的目的是通過采用民用技術、產品和工藝，降低軍事系統的作戰和保障費用，重點支持傳感器技術、先進的推進燃料效率技術、材料和制造技術、信息和通信技術等約8個領域。另一種是針對小企業研發活動的計劃。有小企業技術轉移計劃、小企業創新研究計劃和指導計劃（MPP）。小企業技術轉移計劃和小企業創新研究計劃都是聯邦統一的計劃。小企業技術轉移計劃鼓勵小企業與非營利組織、大學、研究機構或聯邦資助研究中心進行合作研究，促進實驗室成果的商業應用。小企業創新研究計劃面向小企業的研究開發活動，不資助進入成果轉化階段的項目。指導計劃（MPP）鼓勵主承包商給作為分包商的小劣勢企業（SDBs）提供無償技術援助，建立與主承包商的長期業務聯系，增加分包機會。MPP計劃允許主承包商將技術援助的支出計入國防項目的間接成本。（2）支持成果轉化的計劃。成果轉化是民技軍用的關鍵環節，但往往遇到技術標準、適用性、資金等問題，因此支持計劃較多。有以下典型計劃：一是解決計劃間銜接問題的技術成果轉化倡議（TTI）；二是解決實驗驗證問題的制造技術計劃（MANTECH）；三是解決工程化和質量測試問題的商業技術嵌入計劃（CTIP）和商業運作和支持節約動議計劃（COSSI）；四是增加中小企業采購機會的國防采購挑戰計劃（DACP）等。國防部科學技術計劃（S&T）的成果一般需要2到3年才能獲得國防采購資金的支持，很多項目因此過時或被取消。為此，美國國會于2002年批準設立了技術成果轉化倡議（TTI），以填補科技計劃的成果在示范和生產環節間的缺口。資助標準是：①由科學技術計劃資助開發的技術；②產品在未來幾年有買主；③最好由2個以上的部門聯合支持；④本計劃和技術采購部門分擔轉化成本；⑤每個項目的資助期不超過4年。解決實驗驗證問題的制造技術計劃（MANTECH）。該計劃針對高風險的軍事產品開發和生產缺乏成熟制造方法的問題，集中于能直接給國防部門帶來利益的技術、工藝和制造能力，驗證商業方法的有效性和效益。如，干涉式光纖陀螺、行波管等技術。該計劃注重發揮杠桿作用，用較少的投資帶動產業界投入。支持對象包括主承包商、分包商、供應商、硬件和軟件提供商、產業聯盟、大學和研究機構。采購環節的國防采購挑戰計劃（DACP）。國防采購挑戰計劃設立于2003年，目的是識別和引入有創新性且節約成本的技術和產品，為更多的潛在國防供應商增加機會。該計劃實施面很廣，面向元器件、子系統和系統各個層次。其一大特點是主要面向中小企業，70%的計劃項目是中小企業承擔的。每個項目的計劃執行期不超過3年。商業運作和支持節約動議計劃是通過開發、測試和嵌入商業技術并應用于軍事系統，減少國防運作和維護成本。對企業而言，該計劃的管理機制比聯邦采購管理合同的約束和負擔小，給非傳統的國防制造商提供了更多機會。主要支持商業電子和軟件技術，以及材料、診斷和檢測設備，設計和制造技術等。商業技術嵌入計劃支持首次用于軍事用途的商業技術進行工程化和質量測試，減少其在軍事運行環境下的風險。該計劃采取企業分擔成本的方式，更強調首先滿足軍事需求。（三）提供靈活多樣的合作機制和工具除了政府專項資金和各類政府合同，美國國防部還利用其他政策工具解決軍民合作中的一些特有問題。主要有：專利許可協議(PLAs)、合作研究開發協議(CRADAs)、使用設施（USEOFFACILITIES）、設備貸款（LOANEDEQUIPMENT），TechMatch（提供國防部實驗室成果的互聯網檢索服務）、人員交流、合作中介協議（PIA）、聯盟（ALLIANCES）、其他交易授權（OTA）等。軍技民用活動常用手段有：專利許可協議(PLAs)、合作研究開發協議(CRADAs)、使用設施、設備貸款，TechMatch（提供國防部實驗室成果的互聯網檢索服務）等。民用技術轉軍用的主要方式包括人員交流、合作中介協議（PIA）、聯盟、其他交易授權（OTA）等。從數量上看，合作研究開發協議應用最頻繁，民間部門主要通過與國防實驗室簽訂這種協議來利用國防科技資源，而使用專利許可協議的并不多。根據表2的統計，2004年使用兩種方式比例為13.4[BFZ]:[BFQ]1。表2美國軍技民用兩種機制利用情況（2003-2004）注：專利許可協議包括排他、非排他和部分排他協議。資料來源：www.fptt-pftt.gc.ca/news/2005/docs/dod_tech_transfer_may_05.doc（四）嚴格且合理設置保密門檻（沈恒超：美國對聯邦政府資助研究的保密管理，國務院發展研究中心調研報告專刊總631期。）國防技術轉移必然涉及國家秘密，美國于1993年頒布了《國家工業安全方案》，基本統一了對聯邦政府委托合同的保密管理規定。《國家工業安全方案》中有以下三點值得注意：1.承包商的保密資格等級審查。涉密合同承包商必須接受相應安全等級的設施安全審查和人員安全審查，合同招標時會優先考慮高安全等級的承包商，至少應不低于秘密信息的安全等級。擬參與涉密合同的承包商人員還要經過相應等級的人員安全審查（PCL），包括參與涉密合同談判、投標、報價的員工。非美國人不允許參與涉密合同。2.交易行為限制。為防止外國獲得敏感技術和秘密信息，秘密信息的國際間轉移必須通過政府途徑，由國家間對等披露和保護涉密信息。未經聯邦政府批準，承包商不得擅自出口。如果承包商欲與外國企業談判合并、接管等事宜，或準備吸收外國人，需事前向安全審查機構提交報告，由安全審查機構進行反間諜評估和技術轉移風險評估。3.獨立研發中涉密信息的處理。若承包商在獨立研發中使用秘密信息，未經書面認可，不得將秘密信息泄漏給其他承包商。如果承包商的獨立研發成果整合了秘密信息，應進行派生定密。（五）致力雙贏的知識產權政策美國沒有國家秘密性質的國防知識產權。國防技術轉移中涉及的知識產權問題都服從“聯邦版權法”、“聯邦采購法案”、“國防采購法”、“統一商業秘密法”等法律關于知識產權的規定，國防部的知識產權政策遵循以下原則：（1）高技術采購戰略要通盤考慮知識產權問題，保證國防部的核心利益。（2）尊重和保護私人開發的知識產權。鼓勵使用美國專利執行政府合同和轉包合同，政府原則上只獲得最小必需的權利。（3）區分并合理利用“可交付的知識產權”(IPdeliverables)和許可授權（licenserights）。允許承包商享有在國防合同中開發的知識產權，政府則得到非排他的許可授權，包括擁有使用、復制、修改、轉讓、執行、展示或披露的權利。在有些情況下，政府也可以只獲得某種產品，但不擁有該產品的知識產權,包括許可授權，這被稱為“可交付的知識產權”（IPdeliverables）。（4）尋求靈活有效的知識產權解決方案。總之，國防部知識產權政策要能體現政府與產業界的利益平衡，達到雙贏目的。這些原則和宗旨適用于國防部門與所有國防承包商的合作，既包括基于聯邦采購法的合同，也適用于合作協議、合作研究協議、資助和其他交易方式（OT）等技術轉移方式。二、對我國的啟示黨的十六屆三中全會提出了“建立軍民結合、寓軍于民的創新機制，實現國防科技和民用科技相互促進和協調發展”的任務，《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》等政策和法律降低了民口部門參與國防科研生產的門檻。但不合理的體制和政策障礙仍然存在。美國的經驗給我們以下啟示。（一）完善國防技術轉移體系，有針對性地制定計劃和政策要從建立更廣泛的國防工業基礎、降低國防采購成本、提高本國產業創新能力的高度重視國防技術轉移工作。建立安全、開放、競爭的國防技術轉移體系，包括層層負責的國防技術轉移組織體系和多層次有重點的計劃及政策，使技術轉移成為國防部門和國防科研院所的法定職責，為技術轉移奠定穩定的體制和機制保障。軍技民用政策要調整支持重點，鼓勵開展多種形式合作。首先，重點支持軍轉民技術的研發和中試，發揮政府資金的杠桿作用。其次，鼓勵國防科研院所與民口部門開展合作研發、技術轉讓等多種形式的合作特別是鼓勵中小企業積極介入。民技軍用過程中，會遇到資金、適用性、安全性和技術標準等諸多問題，因此要針對民技軍用過程各階段的特點和問題，有針對性的設計支持措施，運用多種手段吸納民間部門研