農村土地制度對新生代農民工市民化的影響

在城鄉分割體制下，中國的土地制度具有典型的二元特征。[1]這種典型的城鄉二元土地制度對新生代農民工市民化具有顯著的影響，成為阻礙新生代農民工市民化的重要制度障礙。本文分析了作為城鄉二元土地制度重要組成部分的農村土地制度的主要缺陷，以及現行的農村土地制度對新生代農民工市民化的阻礙作用，最后指出基于新生代農民工市民化目的的農村土地制度創新的思路和制度設計。一現行農村土地制度的主要缺陷經過30年的改革，農村土地制度改革取得了一定的進展，但是農村土地制度的許多問題和缺陷始終沒有得到解決，這些缺陷主要表現為：產權模糊、保障功能強、價值低估、流動性差等。（一）產權模糊從農村土地的所有權看，中國的《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農業法》等重要法律都明確規定，農地歸農民集體所有。但是，村民委員會不是農村集體經濟組織，不是經濟法人，而是農村群眾性自治組織，是一個抽象的、沒有法律人格意義的集合群體，不能作為集體土地所有權的代表；村民小組僅僅是集體經濟組織的成員，不是一級集體組織，也不能作為集體土地所有權的代表。這使得集體土地的所有權主體處于“模糊”或“虛占”的狀態。從農村土地的經營權看，農地的承包經營權屬于農民，但土地承包經營權屬于契約規定的債權性質而不是法律賦予的物權。土地承包權的債權屬性進一步模糊了農村土地的產權。集體土地產權主體的模糊性，為各級行政組織對地權進行不同程度的干預提供了可能，從而造成地權的不完整，導致了產權運行上的混亂。一些地方政府為了追求當地經濟的發展，隨意占地、征地，嚴重損害了農民的利益。（二）保障功能強隨著人口不斷地增加，人地關系的矛盾不斷加深，農村土地的平均分配和頻繁調整，也由于農村社會保障體系的不完善，使土地相對于農民具有福利化性質。土地不僅是生產資料，而且承擔著社會保障功能。在農村人口對土地壓力不斷增加的條件下，土地逐漸“福利化”，即土地對農村人口的社會保障功能已經并且越來越大于其作為生產資料的功能。[2]對于離開土地的新生代農民工來說，土地也是他們最后的生存保障，一旦他們在城鎮失業或喪失了勞動能力，土地就為他們提供了可靠的就業、生活和養老保障。根據浙江省海寧市的問卷調查分析，農村土地的社會保障功能效用和就業效用分別達到農村土地總效用的51.32%和17.74%，合計69.06%，遠遠高于直接收益效用即經濟功能（28.70%）、財產繼承效用（1.25%）、地產增值效用（0.77%）和讓渡土地后重新取得的交易成本（0.22%）。[3]不過，隨著土地收入占農民和新生代農民工家庭收入的比重下降，農民和新生代農民工家庭的無地現象和土地集中的規模經營，在一定程度上弱化了土地的保障功能，造成農民和農民工最后一道防線的虛化。[4]但是，土地只要具有保障的價值，不論其保障實際能力的大小，只要農民和新生代農民工的社會保障體系還沒有建立起來，人們都會保留并將其作為一種就業、生活和養老的保障。（三）價值低估隨著中國工業化、城市化的推進，越來越多的農村土地被轉換成城市或工業用地，轉換的唯一合法途徑是土地征用。但是，由于農村土地產權的殘缺、模糊，國家壟斷了土地征用市場，并非是土地的供給者和土地的需求者直接進行市場交易，因而就不存在土地的供給與需求通過市場機制的作用而形成土地的均衡價格，農村土地都是以極低的價格被征用，使得農村土地價值被嚴重低估。因為現行有關法律規定，征收耕地的補償費用按原土地用途產值的若干倍進行補償，而非土地的市場價格。從理論上講，農村土地轉換為工業、城市用地，其收益可增加為10倍、100倍，甚至更多。國家一邊從農民手里低價征用土地，一邊高價在城市土地市場出讓，二者之間有相當大的價差甚至是巨額的獲利空間。實證研究結果表明，經濟發達地區土地征用、土地出讓和市場交易三者的價格比大約為1∶10∶50[5]。（四）流動性差目前，農村土地所有權形式的流動已經比較充分，盡管還不夠規范，但是它基本上由政府壟斷，屬于國家行為，所以，本文所指的流動性差主要是指農村土地使用權的流轉不夠充分。導致農村土地使用權流轉不充分的基本因素有兩個：一是當前農村土地所有權主體模糊和土地承包經營權的債權性質，弱化了農民的土地流轉權，增加了交易成本，使農村土地使用權流轉失去了產權基礎和前提；[6]二是農村土地的強保障功能和價值低估、農村土地流轉效益損失也在主觀上弱化了農民和新生代農民工轉讓土地的愿望。[7]在這種情況下，農民和新生代農民工不僅把土地作為解決生活資料的基本保障和必要的就業、社會保障，而且還作為可繼承的財產，寧可粗放經營，甚至拋荒，也不愿輕易放棄它。據有關部門調查統計，至1990年，全國僅有不到1%的農戶流轉土地，流轉耕地面積僅占全部耕地的0.44%，農村土地的流動性非常差。二現行農村土地制度對新生代農民工市民化的影響（一）產權模糊對新生代農民工市民化的影響產權模糊是農地制度最核心的缺陷，是造成農民和新生代農民工的土地權益得不到有效保障的根源。農民和新生代農民工的土地權益得不到有效保障，降低了他們的市民化能力，影響了他們的市民化進程。首先，從農村土地的所有權看，農地歸農民集體所有。但目前事實上的農地所有者，包括村民委員會、村民小組、自然村和聯隊都不能作為集體土地所有權的代表，這使得集體土地的所有權主體處于“模糊”或“虛置”的狀態。所有者的“模糊”或“虛置”必然無法阻止外來力量對集體土地的侵害，如排斥了村民集體在城市化和工業化進程中對農地轉用的自主支配權和在征地過程中的議價權，造成數以千萬計的農民在失去土地的同時，沒有獲得相應的非農就業崗位和社會保障，喪失了市民化能力。其次，從農村土地的承包經營權看，農地的承包經營權屬于農民。但在2007年《物權法》實施之前，土地承包權一直被視為契約規定的債權性質而不是法律賦予的物權。土地承包權的債權性質使承包權受到弱化，承包者在多維權益主體博弈中也處于弱勢地位，從而不利于承包者阻止集體組織和政府對其承包權的侵害。例如來自集體組織對其承包地的收回、調整，對承包地收益的強行占有等，2003年頒布的《土地承包法》甚至規定農民進入大中城市務工定居，就要放棄原土地的承包權而不能得到任何補償；再如，來自政府對其承包地的強行征用和低標準補償。承包權的弱化和受侵害也直接降低了農民和新生代農民工的土地收益，從而降低了他們的市民化能力和市民化進程。（二）弱流動性對新生代農民工市民化的影響中國農村土地制度把農民的身份權利和土地權利捆綁在一起。2003年頒布的《土地承包法》規定，農民進入小城鎮務工或定居，仍保留原土地的承包權，而進入大中城市務工定居，則要放棄原土地的承包權且得不到任何補償。因此，對于進入大中城市務工定居的新生代農民工來說，市民化就意味著要失去土地權利，卻又得不到相應補償，這在一定程度上增加了市民化的機會成本，從而降低了新生代農民工市民化的意愿。對于進入小城鎮務工定居的新生代農民工來說，市民化雖然不會失去土地權利，但是，在中國現行土地產權制度安排下，農地流轉的內生機制還不健全，外部的市場環境也不成熟，農地流轉相當困難，大部分新生代農民工只有將承包地交由家人耕種或拋荒。農地拋荒，新生代農民工就不能得到任何收益；交由家人耕種，由于家人大多不是青壯年勞動力，無法精耕細作，農地的凈產出就會下降。如果新生代農民工自己在農忙時返鄉耕種，則無疑增加了投入成本，農地的相對凈收益也會下降。即使土地能夠實現流轉，但由于流轉制度不健全，不僅流轉成本很高，而且流轉收益也較低。上述幾種結果要么提高了市民化的成本（包括機會成本），降低了市民化意愿，要么降低了市民化的能力，從而阻礙了市民化進程。武漢大學“中國新生代農民工問題研究”課題組2007年調查表明，農民外出打工后，將承包地交由家人耕種的高達72.5%，選擇拋荒的占5.6%，而將承包地以轉包等方式流轉的占21.9%，如表1所示。與新生代農民工市民化的緊迫性要求相比，這一比例并不高。上述調查還顯示，農地是否流轉對新生代農民工市民化意愿有著直接的影響。將承包地交由家人耕種或拋荒的新生代農民工的市民化意愿稍高，分別占69.6%和69.4%，相差不大；而將承包地流轉的新生代農民工的市民化意愿卻只有63.3%。其中原因可能是由于農地流轉機制不健全，造成了農地流轉的高成本、低收益，反而造成了新生代農民工市民化意愿的下降。表1新生代農民工承包地處置方式與市民化意愿（三）強保障功能對新生代農民工市民化的影響農地的強保障功能對新生代農民工市民化的影響有兩種方式：一是通過影響農地流轉而間接影響新生代農民工市民化；二是通過影響市民化意愿而直接影響新生代農民工市民化。在現行的農地制度下，農民一旦離開農村集體組織，承包地便要被無償收回。因此新生代農民工擔心，一旦市民化就要離開集體組織，從而喪失了集體經濟中的那部分份額，所以許多新生代農民工寧愿讓土地荒蕪，也不愿把土地轉讓出去。而且新生代農民工被排除在城市社會保障之外，目前針對新生代農民工的社會保障又很不健全，不僅保障水平低，而且覆蓋面也很小，而農村又缺乏相應的社會保障。如果新生代農民工向城市轉化失敗，或遇到形勢變化，還是會回到土地上來，維持一個最基本的生存，這使得土地的社會保障功能日益強化。因此，承包土地的權利是新生代農民工作為農民最后的，也是最重要的一項社會保障權利，在不能享受城市居民的一些基本社會保障的條件下，如果新生代農民工在農村的這項社會保障權利不能流轉變現，他們是不會輕易放棄的。據武漢大學“中國農民工問題研究”課題組2007年調查，59.0%的新生代農民工即使獲得了城市戶口，成為市民，也不愿意放棄農村的承包地。而且，在不愿意市民化的諸多因素中，將“不愿放棄土地承包權”作為最主要原因的新生代農民工占8.6%，如表2所示。由此可見，農地及其社會保障功能對新生代農民工市民化意愿的影響是非常明顯的。[8]表2新生代農民工不希望成為市民的主要原因續表（四）價值和補償低估對新生代農民工市民化的影響價值和補償低估也是通過兩種方式對新生代農民工市民化產生影響。一是農地價值低估會降低新生代農民工承包地流轉的愿望和收益，從而降低新生代農民工市民化的意愿和能力；二是征地補償低降低了新生代農民工從土地征用中獲取的收益，進而降低了新生代農民工市民化的能力。從第一種方式看，由于多年來，農產品價格偏低、農業生產成本偏高，而且農業稅負過重，各種提留繁多，農地凈收益很低，甚至為負值，再加上農地流轉受到很大限制，如只能在農村集體經濟組織內部流轉，而且不能改變農地的用途，所以農地的流轉價格十分低廉，使得很多新生代農民工選擇無償轉包或干脆拋荒的方式，只有極少數的新生代農民工會以很低的價格將農地轉包或租賃給他人。因此，由于農地價值低廉，新生代農民工從農地流轉中獲取的收益相當有限，從而一方面降低新生代農民工對承包地流轉的愿望，使新生代農民工無法徹底割斷與承包地的聯系，降低新生代農民工市民化的意愿；另一方面降低了新生代農民工從農地流轉中獲取的收益，不利于新生代農民工市民化能力的提高。從第二種方式看，征地補償低降低了新生代農民工從土地征用中獲取的收益，極大地降低了新生代農民工市民化的能力。征地補償低，主要緣于兩方面的原因。一是征地補償標準低。被征用土地的補償費根本不能反映土地作為稀缺資源的價值，補償標準的計算是基于農業用途的土地收益，完全沒有考慮土地增值收益權與失地農民和新生代農民工市民化的問題。二是征地補償分配不合理。據調查，在征地補償分配格局中，農民僅得到青苗補償費、勞動安置費等，占整個補償費的5%，集體組織與政府部門分別得到25%和70%。如圖1所示。[9]圖1農地補償分配比例1952～2002年，農民向社會無償貢獻的土地收益為51535億元。以2002年無償貢獻的土地收益為7858億元計算，相當于無償放棄了價值26萬億元的土地財產權（按照目前的銀行利率3%計算）。[10]如果26萬億元的（土地）財產權收入用來給農民和新生代農民工購買房屋，按20萬元一套的價格，可購買1.3億套房屋，超過了目前進城新生代農民工的總數。如果用來做進城務工農民的社會保障基金，也極為可觀。26萬億元的（土地）財產權收入，已經超過了中國改革開放以來累計的各項社會保險收入的總和。但是，從有關數字看，自從中國實行土地征用補償政策以來，中國累計支付的土地征用費不超過1000億元。由此可見，征地補償低嚴重損害了失地農民和新生代農民工的利益，降低了他們的市民化能力。三基于新生代農民工市民化的農村土地制度的創新思路與制度設計為了促進新生代農民工市民化，農村土地制度改革必須按照有利于明確和保護土地物權的思路，建立以承包權為核心的農地產權制度、基于承包權的農地流轉制度和基于土地物權的農地征用制度。（一）以承包權為核心的農地產權制度的創新無論是私有化還是國有化，其改革的成本都相當大，甚至是難以改革成功的，因此，農地產權制度的創新必須要繞過農地所有制性質，但又必須做到產權明晰，維護農民各項權利的目的，以改變農民在農地流轉、征用、取得收益中所處的不利地位，阻止地方政府和農村集體對農民權利的非法剝奪和侵害。然而，由于農民集體的性質，不論是村民小組、行政村還是自然村，都無法改變集體土地所有權主體“模糊”或“虛占”的狀態。既然農地所有制性質難以改變，現有的農地所有者又不能改變集體土地所有權主體的“模糊”或“虛占”狀態，因此，要達到維護農民各項權利的目的，就只能繞過所有權，另辟蹊徑，改變承包權的權利約束，也就是要弱化所有權，將其中的一部分權利轉移到承包權中。這樣就形成了農地產權制度的創新思路，即弱化所有權，強化承包權，建立以承包權為核心的產權制度。這一創新思路的好處是：既大大強化了承包權，使承包權在經濟意義上更接近農地的個人所有權，有利于維護農民對農地的合法權益，促進農地流轉，促進農地的規模經營和勞動力轉移，又避免了農地私有化產生的種種弊端，降低了農地制度創新的成本。以承包權為核心的農地產權制度的創新包括三個基本環節。一是弱化所有權，即弱化集體所有權，就是要通過法律規定約束、限制集體的所有權，使之弱化為有限的幾種權利，包括名義的和最終的所有權、發包權和部分收益權（收取地租），其他的占有權、使用權、處置權和收益權都虛化掉，而轉化為農民的承包權。二是強化承包權，即指在保證農地集體所有的前提下，強化作為經營者主體的農民的承包權，使之永久化、法定化。農民永久的、法定的承包權包括從弱化的集體所有權轉化而來的實際占有權、使用權、部分收益權和處置權。在不改變原承包合同的基礎上，通過集體組織登記備案，可以依法自由地流轉和處置土地使用權，并享有由其帶來的收益權。三是建立以承包權為核心的農地產權制度的基本框架。在弱化所有權、強化承包權的基礎上，建立以承包權為核心的產權制度。如圖2所示，農地所有權經過弱化后，占有權、使用權、處置權和收益權都被虛化掉，僅僅保留最終的所有權、發包權和部分收益權。而土地承包權經過強化后，成為具有相對獨立的產權形式，土地承包者擁有完全的承包權，包括占有權、使用權、處置權和收益權。土地所有者和承包者的新型關系要通過新的《土地承包法》進行規范。圖2以承包權為核心的農地產權體系（二）基于承包權的農地流轉制度的創新建立農地流轉制度必須以前述強化了的承包權為基礎，只有存在完整意義上的承包權，才談得上形成土地使用權流轉的市場機制。[11]2007年頒布的《物權法》第一次將土地承包經營權明確界定為物權，使承包經營權成為長期穩定的權利，并具有排他效力和流轉權。基于承包權的農地流轉制度的創新主要包含以下三個方面。1.著重發展農地流轉市場農地流轉市場是土地承包者在不違反土地使用權出讓或租賃契約的前提下，將土地使用權再轉讓或轉租給其他土地使用者所形成的市場，體現著土地使用者之間的關系。這種土地使用權的有償轉讓可能會繼續若干次，但只要是土地使用權在土地使用者之間的有償轉移，都應屬于二級土地使用權市場的范疇。農地流轉市場應是完全競爭市場。政府部門和土地集體所有者，除了對土地使用權轉讓或轉租行為進行注冊登記，以便及時掌握土地流轉動態和對土地使用方向予以監督控制外，其他事項如轉讓面積、轉讓價格、轉讓形式等均由轉受讓雙方當事人自由協商，以充分發揮市場機制的作用。2.建立健全農村土地承包經營權流轉機制首先，建立健全農地流轉的價格形成機制。土地流轉價格的形成要建立在對土地等級的合理評定基礎上，充分考慮土地的地理位置、接包人的經濟能力、轉包后的經濟和社會效益等因素，以市場導向為主，以基層政權的間接調控為輔，實現土地的合理定價。其次，建立規范的土地流轉中介機制。規范的中介機制由六類機構組成：土地投資經營公司、土地評估事務所、土地銀行或土地融資公司、土地保險公司、委托代理機構、土地證券公司。國家可以在可行范圍內對它進行組織設計和功能導向，使其成為促進農業發展和推動土地合理流轉的有效工具。再次，建立合理的收益分配機制。就收益分配機制而言，政府應使土地收益在經濟當事人之間進行合理分配，進一步理順土地收益分配機制，保護各自的合法權益。對于農地不改變用途的流轉產生的地租收益主要歸農戶所有，集體組織仍按承包合同享有的所有者權益不變。3.建立健全農地流轉監督調節機制政府對土地流轉的監督調控主要是利用經濟手段、法律手段和行政手段，按照土地配置的宏觀社會效益對土地流轉方式、內容、條件進行監督和調控。一是價格調節。政府根據農地流轉的目標，制定相應的價格政策，運用地價水平的差異為農地流轉提供宏觀信息導向，并通過土地價格來促進土地經營規模的擴大，控制土地利用方向，調節土地利用結構。二是稅收調節，建立與農地流轉、土地規模經營相聯系的彈性土地稅收制度。一方面，政府要通過土地規模累退制稅率，鼓勵土地經營規模的擴大，阻止小規模土地經營的擴散，加速農地流轉與集中；另一方面，政府要建立土地不同用途的彈性土地稅收體系，控制土地流轉的方向與數量，調節農地流轉的結構。三是立法調節。政府通過法律手段及時有效地建立農地流轉的規范，制止或取消流轉過程不利于土地優化配置和社會宏觀利益的土地流轉行為；政府要對違反土地流轉有關法規、價格、規模等要求的行為主體給予相應的制裁，以保證土地流轉的合理化、規范化和制度化。四是行政調節。政府通過行政和計劃等方面的力量，對農地流轉實施有組織的調節與控制，以保障土地流轉的雙重目標——公平與效率以及土地的合理流轉，尤其是當局部土地市場機制失靈后，直接的行政調節便是最為有效的配置方式。為此，政府應適時建立如下制度體系：農地征用制度、流轉申報制度、流轉勸告制度、流轉組織制度以及流轉干預體系。（三）基于土地物權的征地制度的創新結合農地征用中存在的問題和《物權法》對承包地的物權規定，以及農地產權制度的創新思路，基于土地物權的征地制度創新思路包括以下內容。1.明確土地征用權的性質和“公共利益”的范圍土地征用權的性質是一種“合公共目的性”的強制性的行政行為。隨著市場經濟體制的日益完善，像土地這種重要的生產因素必須通過市場手段配置。因此，土地征用權的實施雖然仍是一種行政行為，但這種行政行為必須符合市場經濟要求，如必須尊重農地承包者的承包權及其派生出來的占有權、使用權、收益權、處置權。政府可根據公共利益的需要，在農民自愿的基礎上，通過法定的程序征用土地，并給予失地農民以妥善安置和必要補償。為了保證農地征用的合法性和規范性，保證農地承包者的權益，政府必須首先對“合公共目的性”進行界定，即要明確“公共利益”的范圍。根據中國的實際情況，符合公共利益的項目主要包括：第一，軍事用地及其他國防建設用地，具體包括軍事設施、軍事基地、兵工廠；第二，國家政府機關及公益性事業研究單位用地；第三，國家重點扶持的能源、交通、水利用地，具體包括水利灌溉工程、煤礦、道路、機場、水庫、堤防、油田；第四，公共設施用地，具體包括水、電、油、氣管道和港口、廣播電視、氣象觀測、公共汽車站、電信郵政系統、消防系統；第五，公益及福利事業用地，具體包括學校、醫院、體育設施、公園、公共圖書館、公共綠地、慈善福利事業、經濟適用房；第六，環境工程等有關生態保護用地，具體包括防護林、污水處理系統；第七，為滿足國家經濟政策需要所批準的土地。在合理界定公共利益用地的前提下，政府要確保征用權行使的合法性。只有符合“公共利益”項目的用地，才能啟用國家征地權；其他非公益性用地，不能由政府征用，應當依靠農地流轉市場來解決。2.嚴格規范征地程序規范征地程序，就是要根據土地