2022年政府數字化轉型研究報告數字政府的協同化分析一、引言(一)研究目的近年來，世界經濟復蘇緩慢、自然災害頻發、多重矛盾相互交織，尤其是隨著網絡空間的興起，“物理-社會-信息”三元空間復雜性的重疊交叉，成為數字時代人類生存發展環境的基本特征。面對激烈變化的外部環境，無論個人、組織乃至國家都無法獨自地應對復雜性躍升帶來的挑戰。協同發展成為在各個層次上“化簡”復雜性的基本藥方。同時，現代信息技術日新月異，為經濟發展和社會進步創造了新空間，也為公共治理創新提供了新方案。世界各國紛紛通過數字政府建設，不斷探索數字化時代的治理新模式，意圖突破傳統公共治理瓶頸并解決新型監管難題，為實現經濟發展、社會進步和政治和諧創造更多公共價值。為總結當前我國數字政府建設和發展的實踐經驗，本課題組在2020年發布了“政府數字化轉型研究報告之一”《平臺驅動的數字政府：能力、轉型與現代化》。該報告系統論述了當前數字政府建設的“平臺化”思維和方法：構建包括數據、工具和服務多個層次在內的數字政府能力平臺，推動高效化、共享化、集約化、敏捷化的數字化轉型，推進提升政務機構的政務服務能力和敏捷治理能力。目前平臺化方法已經在不少地區和部門的數字政府建設中得以應用。在新一輪的調研中發現，協同正在成為當前數字政府建設的重點和亮點。在數字政府建設較為先進的地區或部門，運用數字化手段促進跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務協同的工作正在如火如荼地展開，涌現出不少創新做法。這些地區和部門通過打造一體化的數字化平臺，不僅為政務機構內部的協同提供了便利，而且也為政務機構和企業、社會組織、公眾等其他主體共同推動公共治理，建立了無縫隙、敏捷化、安全性的信息通道，增強了多元主體溝通協作的能力。在我國數字政府頂層規劃中始終強調推進跨部門政務協同。早在2002年，《國家信息化領導小組關于我國電子政務建設指導意見》中即指出要“促進業務協同、資源整合”“優先制定業務協同、信息共享和網絡與信息安全的標準”。2019年，國務院辦公廳印發《國家政務信息化項目建設管理辦法》強調“推動政務信息系統跨部門跨層級互聯互通、信息共享和業務協同”。2021年發布的《“十四五”國家信息化規劃》中提出，“十四五”時期要“打造協同高效的數字政府服務體系”“推動條塊政務業務協同”“深化推進‘一網通辦’‘跨省通辦’‘一網統管’，暢通參與政策制定的渠道”。(二)研究定位為界定研究范圍，須先闡明本研究報告的三個基本定位。第一，公共定位。本報告聚焦我國在公共事務治理中的協同活動。這些協同活動，既可能發生在政務機構內部的人員、業務、機構之間，也可能發生在政務機構與諸如企業、社會團體等非政務機構以及公眾之間，還可能發生在這些非政務機構和（或）公眾相互之間，其共同特征都是圍繞特定的公共事務治理而展開。其中正式的政務機構仍然是公共事務協同的核心，其他參與者也是公共事務協同的重要力量。需要說明的是，參與協同的行動者涉及個人和組織，為此本報告在不需要特指的地方將統一使用“協同主體”。第二，能力定位。雖然許多關于數字政府的理想觀點，將數字化轉型與治理本身的變革等同起來，即將數字政府視為一種未來的政府形態，但是就實踐而言，數字化轉型是一個迭代地解決實際問題的過程。雖然這個過程或許將最終導向理想狀態，但是正如課題組之前所指出的平臺不是數字政府本身而是基于數字化技術推動“善治”的一種能力，本次報告同樣在能力的視角上理解數字化與治理協同的關系。換言之，數字化并不必然帶來治理協同方式的改變，但是可以為促進這種方式的改變提供新的能力。第三，實踐定位。本研究的目的主要是全面刻畫數字化如何促進協同治理的實踐特征和方法。為此，課題組調研和研究的關注點包括五個方面。一是協同的廣度，即基于開放網絡建立的協同范圍。二是協同的深度，即基于智能手段深化的協同內容。三是協同的厚度，即基于大規模數據積累的協同資源。四是協同的速度，即基于計算能力帶來的協同效率。五是協同的溫度，即基于數字協同平臺，助力構建共建共治共享的社會治理格局，為及時回應和切實解決人民群眾關切關注的民生問題提供能力支撐。除本章外，本報告其他五個部分內容組織如下。第二章主要圍繞數字政府的基本界定以及協同面臨的困境和原因展開。第三章從公共管理學和系統科學出發梳理與協同相關的理論并開發了一個新的分類框架。第四章聚焦數字化賦能治理協同的方法，歸納出核心目標、發展路徑、典型場景、系統功能和關鍵特征五個方面的協同要素。第五章利用來自廣東、上海、浙江、湖北、河南、陜西等地的典型案例，集中討論已經涌現出的實踐模式。第六章對全文進行總結，從戰略、制度、方法和技術層面指出未來的方向。二、數字政府：理想與挑戰(一)對“數字政府”的定義數字政府，源于人們對公共機構提供更好公共服務的愿望，或者說是人類對“善治”的追求在數字時代的投影。縱觀對“數字政府”的不同解讀，應當首先注意三個方面。第一，對數字政府的定義應堅守改革的視角。改革是數字政府作為一個統一概念的核心所在。政策網絡中的各方已經能夠達成基本共識，即對“數字政府”的理解不能僅停留在數字技術層面，而必須聚焦公共部門借助數字技術手段，對市場、對社會，以及對自身的治理方式的創新與轉型。首先，數字政府的核心問題不是技術工具。在《平臺驅動的數字政府》報告中，課題組對“平臺化”的討論被誤讀為是對數字政府的定義。盡管“平臺”是當前數字政府建設的重要特征，其歸根到底仍然是實現數字政府的工具，不能代替數字政府。其次，政府改革涉及方方面面，除政務服務外，數字政府建設還面向經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務管理以及生態環境保護等全方位深化改革提供解決方案。第二，對數字政府的定義應回歸能力的視角。當前對數字政府的理解存在許多流行的觀點。一種觀點用“數字政府”全面概括數字時代的全新的政府形態。這種規范性觀點雖然為其奠定了宏大的歷史定位，但是由于缺少實證支持，無法揭示與那些非數字的政府形態之間的實際差異，也就無法對具體實踐提供指導。另一種觀點則認為數字政府（或數字技術）可以為個人或組織賦權。這種觀點意圖說明數字技術可以為主體賦予某種信息上的優勢，但是也容易在正式權力和非正式權力，或者說，從無（權）到有（權）和從有（權）到施（權）之間形成混淆；在大多數情況下，數字技術為施權賦能。鑒于總結并指導實踐的目的，我們主張在中觀層面，把理解數字政府的出發點置于“能力”上：任何改革只有在人的領導與參與下才能真正展開，數字政府可以為改革提供解決方案和基礎條件，但是不能代替公共部門改革本身。第三，對數字政府的定義應堅持發展的視角。數字政府不是一個一成不變的事物，需要用動態發展的眼光去看待，對此應有三個層面的認識。一是數字政府在不同地區、不同部門展現出不同特點和重點，存在不同程度和進度，這是由各地區各部門的需求、資源和能力的差異而形成的，不宜因此做出這里是那里不是的判斷。二是數字政府建設是一個持續改進完善的過程。數字政府所解決的問題與提供的方案總是交迭前行。面向特定場景的數字政府模型，需要實現從物理場景向數字場景的轉換，在轉換中出現這樣那樣的問題，不是數字政府的本性，而是這個模型的不斷優化。三是歸根到底并不存在一個絕對的數字政府模型。隨著技術的持續進步和社會對技術價值的認知加深，數字政府被希望承載的內容也在迭代更新，正如實踐中發現，數字化智能化治理的場景日益豐富。鑒于此，本報告對“數字政府”給出以下定義：秉持“以人民為中心”的核心理念，通過運用數字技術和發揮數據價值，實現政務機構的業務與組織的連接、賦能、協同與重構，從而提升對市場、社會以及自身的治理能力的全部內容。(二)當前數字政府建設中的協同困境當前制約數字政府能力提升的瓶頸在于“協同”。雖然學術界在三十年前就已經大致勾勒出一個理想的數字政府應當是什么模樣，并且強調改革才是數字政府的最終目標，但是從實踐來看，大部分決策者對“數字政府”的注意力及其推動的建設重點總是圍繞著當時亟待解決的治理難題。我國數字政府建設，首先要解決的問題是基于數字基礎設施實現政務機構內部及其與外部之間的廣泛“連接”；沒有“連接”，其他的數字化活動都無從談起。其次要解決的是對各部門的業務“賦能”。盡管開發業務系統與推進政務協同的思想都被寫入早期規劃中，相比而言，提高行政管理中的業務辦理能力是當時更為迫切的問題。再次，隨著“連接”和“賦能”的深入發展與普及，對業務（信息系統）之間的關聯以及對日益增加的大數據的綜合使用需求，使得“協同”逐步成為亟需解決的新難題。利用數字化技術提高政務機構對內和對外的協同能力，在數字政府建設的先進地區已成為最重要、最迫切的任務之一。理論上，可以依托數字技術，通過對數據的開放共享和流程的優化重組，有機整合傳統的碎片化治理，實現不同業務、不同部門、不同地域之間的協同，從而促進治理效能提升。然而在實踐中，數字化協同的實現并非一帆風順，各種阻力和掣肘因素一直存在。參考現有研究對協同表現形式的拆解，比如縱向協同、橫向協同、內外協同等，并拓展至數字政府視域中的虛實協同，將當前面臨的協同困境歸納為以下四類。第一，“縱向協同”雙向互動難暢通。隨著組織結構的扁平化、網絡化轉型，上下級之間的信息渠道增多，但仍存在單向溝通、低效率協同等問題。例如，在行政執法場景中，通過打通交通、住建、水務等上級部門的數據，可以實現綜合執法以提高行政效率。然而，這樣的綜合執法涉及各個領域的數千條規章制度，執法人員難以熟悉掌握、融會貫通，陷入“上通下不通”的困境。又如，在市場監管場景中，基層人員既要將數據手工補錄到多個平臺，還要準備紙質材料報送上級機關，不僅導致數據的重復錄入，還會影響數據統計的質量。同時，常常出現的情況是，“上報的數據多，下傳的數據少”，地方治理無法運用本地數據助力本地區發展，形成“下通上不通”的困境。第二，“橫向協同”重重阻礙難突破。如果說等級制縱向協同主要以自上而下的權威為依托，那么地方政務機構之間、同級部門之間的橫向協同就缺乏這樣強有力的推進手段；同時，協同實踐中對職務權威或組織權威的依賴進一步弱化橫向間的平等交流，難以跨越利益沖突、責任糾紛、信任壁壘等阻礙。典型的例子是各地政務信息“互不相認”。在疫情防控早期，各省只認本地健康碼，導致公眾每到一地都需要下載申請當地健康碼，為出行增加不便。又如，在行政審批場景中，由于辦理流程不統一、辦件材料流轉平臺不統一等問題，交叉審批、重復審批現象仍未消除。而更普遍的困境是，當同級部門之間無法協調一致，只能層層上報至統籌協調機構、部際聯席會議等，這實際上是將橫向協同的問題轉變為縱向協同予以解決。第三，“內外協同”優勢互補不明顯。政府與市場、社會等非政府組織之間的內外協同可以發揮不同主體的特點，實現共同治理。然而在實踐中，內外協同缺乏應有的交流合作和優勢整合。一方面，如果管制嚴苛，則阻礙非政府主體的有效參與，而監督乏力又往往滋生新問題；另一方面，數字鴻溝仍未消除，非政府主體發展參差不齊，發揮協同作用存在許多阻滯。例如，在突發性公共危機事件中，公眾志愿加入信息收集、傳遞以及提供救援資源的活動，但由于在危機場景中的主體多元化、訴求復雜化，難以平衡靈活性與秩序性的關系，導致一方面與官方救援體系之間的銜接度較低，另一方面可能產生謠言誤傳誤報等問題。又如，在常態化幫扶活動中，企業和社會組織的資金流向、使用過程難以掌握，容易造成“公益腐敗”等問題。第四，“虛實協同”業務覆蓋不均衡。線上平臺與線下窗口之間的業務流程協同是數字化協同的根本保障。當前，政務平臺仍未覆蓋全業務場景和全業務流程，仍未實現管理和服務事項的“應上盡上、全程在線”，相關主體無法打破時空隔閡，就特定任務或事項展開合作，面對突發應急事件也難以迅速集結；而部分已覆蓋的業務內容又缺乏必要的操作指引，一線窗口工作人員使用不便，不利于線上線下的協同推進。例如，在一些政務事項的關鍵環節，工作人員仍需反復查驗紙質材料與電子材料的真實性及一致性，而遇到數據庫異常、網絡卡頓等問題也難以及時解決，導致協同效能及質量的降低。(三)協同困境的主要原因以上四重困境存在共性問題，且往往疊加出現，給數字化協同帶來更大的阻礙。現有研究對協同困境根源的探討包括制度視角和認識視角、組織視角和個體視角等，主要強調數字政府與科層體制、屬地管理、條塊分割等之間的結構性沖突，也關注目標、權力、信任等功能性解釋。數字化協同依托多元主體的聯合發力，牽涉跨邊界、跨領域的整合創新，伴隨傳統行政體系與新興技術理念之間的磨合博弈。其中既有歷史遺留問題，也有發展進程中滋生的新問題；既有主觀因素的影響，也有客觀條件的制約。總體來看，機制不匹配、資源不平衡、需求不對稱、建設不充分是阻礙數字化協同發揮應有功能之癥結所在。首先，機制不匹配阻礙協同的整體性。為保障協同治理在目標、動力和行動方面達成一致，與此相對應的協同機制尤為重要，涉及協商溝通機制、激勵問責機制、組織學習機制等。當前，原有以部門為單元設計的業務流程協同正在逐步轉型，新的協同機制加快探索建立。其與原有條塊管理體制之間的矛盾尚未消除，與新發展要求之間的差距仍未彌合，難以實現跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的“同頻共振”。其次，資源不平衡制約協同的即時性。數字化協同所需的資源既包括信息、知識、操作技能、行政權力等無形部分，也包括數據、技術系統、硬件設施、人力財力等有形部分；所面臨的資源失衡問題既存在于宏觀層面的中央與地方之間、政府與社會之間，也存在于微觀層面參與協同的個體之間。這導致各主體之間難以迅速對接、組織協作，參與力度“時大時小”，推進速度“時快時慢”。再次，需求不對稱削弱協同的一致性。協同響應與協同需求高度關聯，而協同需求主要由實踐中的具體事務驅動。從需求的程度來看，不同主體針對不同事務存在強弱有別的協同需求，造成協同積極性上的差異，演變出協同的主導方和配合方；從需求的目的來看，中央政府基于全國一體化發展，地方政府基于本地區發展，公眾基于社會責任感或個人利益等，各主體參與協同的需求不盡相同，產生需求分散、需求沖突等問題，協同共識難以達成。最后，建設不充分降低協同的廣泛性。當前，數字政府在平臺建設、標準化建設、安全保障建設等方面仍存在諸多不足，導致數字化協同難以實現對所有關聯主體的覆蓋、對不同時空的拓展，以及對多樣化場景的延伸。在上述問題中，新舊機制之間的不和諧是數字化協同難以推進的主要原因，是數字化協同跨越資源不平衡、需求不對稱、建設不充分等問題的關鍵挑戰。這是因為各協同主體在資源、需求、建設三方面的差異往往造成一方對另一方的非對稱性或非均衡性依賴，形成“中心-邊緣”“主導-從屬”“主動-被動”等不具備持續性的協作關系；而制度變遷正是改善這一非對稱性或非均衡性主體關系的關鍵。20在傳統數字政府治理實踐中，由于協同機制只有原則性的制度安排，缺乏具體的運作管理依據，細節化和配套性不足，每個主體根據自身需求，配置自身資源，推進自身數字政府建設，造成“一事一協作”的臨時性、碎片化、低效率協同。因此，數字政府盡管在提高工作效率、提升治理效能等方面取得跨越式發展，其機制缺陷使其無法滿足數字化協同的新要求。為解決當前暴露出的四重困境，首先要繼續提高政務機構和社會對數字化協同的思想認識和理念認同，提高各類主體的數字化能力和素養，推動全國數字政府的一體化發展。而從根本上跨越數字化協同的一系列困惑、梗阻、障礙，還應進行體制層面的創新和改革，構建一套系統化的協同機制，形成方向一致、高效溝通、合作共贏的協同治理體系。三、理解“協同”和協同的理論(一)公共管理視角下的協同理論在中文本義中，“協同”即“同心合力，互相配合”（《辭海》第七版），比如在戰爭中部隊之間的相互配合被稱作協同作戰。在理論研究中尤其是經過翻譯后，“協同”被加載了不同研究背景而衍生出不同的理論內涵。這些研究對于理解數字化協同都具有積極意義。協同是近幾十年來國際公共行政學研究的時尚議題，形成了諸如協同治理（CollaborativeGovernance，亦有譯為合作治理）、協作性公共管理（CollaborativePublicManagement）、多中心治理（PolycentricGovernance）、整體政府（HolisticGovernment）、網絡化治理（GoverningbyNetwork）、合作生產(co-production)等一系列理論。這些理論緣起于對“市場失靈”和“政府失靈”的多重回應，是對西方國家的治理實踐中政府之外的企業、社會組織以及公眾等多元主體加入對國家公共事務的管理，并與政府協同實現治理目標的各種行動模式和方法的總結提煉。這些理論殊途同歸地揭示了在領導和參與治理的多元主體之間存在著普遍而復雜的合作關系，以及全球各地以“善治”為目標的治理模式的多樣性；同時也說明了簡單治理模式——行政機制、市場機制或社群機制——都不足以為社會公共事務提供最優秩序，需要提供并且實際上也一直存在著一套多層次、多主體的復雜機制推動實現“善治”目標。上述理論豐富了公共管理研究的視野，但在一定程度上也導致了理論的碎片化，尤其是在中西文譯介中容易出現詞義混淆或信息損失。簡單來看，這些理論的差異主要表現在協同的深度和廣度兩個方面。所謂深度，是指協同的內容和方法。為此有學者在英文語義下專門區分了網絡、合作、協調與協同的差別,或者根據內容劃分協作結構：信息網絡、發展型網絡、向外拓展型網絡和行動網絡。所謂廣度，則是指參與協同的主體范圍，可以是雙邊也可以是多邊的協同。人類社會是一個巨大的復雜系統，精細化的概念區分雖然有助于辨別特定的治理模式，但也可能帶來困擾和混淆。整體性政府理論和協作性公共管理理論嘗試將政府內外的多種協同場景整合到一個框架中，涵蓋對各種縱向和橫向的協作網絡的管理,從而實現管理從分散走向集中,從部分走向整體,從破碎走向整合；國內學者在譯介時也嘗試用某一種理論來統領其余。這些努力仍較難達成共識。在前期研究中，本課題組為政務機構內外的協同治理開發了一個框架，并揭示了在協同中存在兩個復雜性的維度：參與和依賴。參與的復雜性表現在參與主體的異質性，從政務機構內部到企業和社會組織的參與，最后擴大至每個利益相關方。依賴的復雜性表現在主體間協調方式的難度。由此可以將協同治理分為四種模式。在“低參與-低依賴”模式中政務機構內部少數部門各司其職共同治理；在“高參與-低依賴”模式中治理主體擴大到社會組織、公民個人等，按照既定規則完成各自任務；在“低參與-高依賴”模式中少數部門之間存在緊密的業務聯系，并通過信息傳導和協商溝通實現跨部門協同；“高參與-高依賴”模式中則包含更多主體通過彼此互動以解決治理問題。(二)系統科學中的協同理論對理解“數字化協同”具有啟發意義的另一支關鍵研究是系統科學中的“協同學（Synergetics）”或“協同論”。已有部分學者從協同論入手考察社會公共事務的“協同治理”。不過現有研究尚處于初探階段，未能與上述公共行政學諸理論形成有機呼應。所謂協同論，顧名思義，是關于“協同”的科學，或者說是關于“自組織”秩序的規律之道。所謂“自組織”，協同學創始人赫爾曼?哈肯將其詮釋為“如果一個系統在獲得空間的、時間的或功能的結構過程中，沒有外界的特定干預，我們便說該系統是自組織的”。復雜性理論認為，系統秩序來源于“自組織”形成的適應性。復雜性現象橫跨非生物界、生物界和人類社會，因此“自組織”不僅發生非生物界或生物界，比如流體、激光、進化、生態、免疫等，也被用來解釋社會現象，比如自由市場。哈肯特別研究了輿論的形成這一“自組織”現象，此外還有些研究則聚焦合作行為、聚集與流動、城市與空間演化等社會“自組織”現象。計算技術為對這些現象的數學建模提供了幫助。(三)對協同理論的擴展：基于治理模式的劃分與公共管理學側重于研究協同中的社會發生機制所不同，本報告定位于數字化提升協同能力，因而不對協同內部復雜互動關系展開討論，而將焦點放在關鍵協同類型及提升其能力的可行性之上。為此，還需要為協同提供一個一般性的類型框架。從系統科學或協同論出發，可以發現協同理論所展現的復雜社會圖景與所謂“治理”之間有著相互對應的關系。治理被認為是“個人、各種公共或私人機構管理其共同事務的諸多方式”。60上世紀90年代初，世界銀行的一項研究曾指出，公共事務“治理”包括三種基本途徑：行政式、市場式和網絡式。行政式治理，采取自上往下的管理方式，體現為行政組織內部的強制性的“他組織”協同。科層化組織、一體化職能和指令化控制是實現科層內部不同成員之間協同的基本范式。政務機構還可以通過約束或保障整個社會的協同。市場式治理，主要基于競爭分配資源，體現為一種無意識的“自組織”協同。盡管管制始終存在，正如所謂“無形之手”所隱喻的，每個個體只是通過交易獲得所需要的物品或服務，并不以建構或完善整個系統為目的。市場作為一種組織體系，基本上不存在著行政控制，交易各方的關系無需通過權威來進行協調。網絡式治理，如前述諸理論所描述的不同治理主體之間的跨部門合作，體現出“有意識”的“自組織”協同。盡管多少總含有一定程度的權威，社會組織（NGO）對公共事務的參與、公私合作伙伴（PPP）、社區中的自治等主要通過自愿性的協商與互惠機制發揮作用。四、數字化何以賦能治理協同？(一)一個目標：基于數字化提升協同能力一般的協同系統，包括三個子系統，物理子系統、社會子系統和信息子系統，也可以形象地稱之為物理空間、社會空間和信息空間。物理空間是物理實體所構筑的空間，社會空間是基于人類的關系與活動所形成的空間，而信息的流動，無論借助于物理的、社會的以及電子的媒介，構成了信息空間。協同是優化配置物理、社會、信息“三元”空間資源以解決復雜問題的能力和過程。協同總是發生于特定的社會空間中，并依賴于物理空間為其提供活動的載體，同時利用信息空間完成互動與聯系。物理、社會和信息空間，既是協同的載體，也往往是協同的成本。一個相對高效的協同，需要尋找最合適的人、物以及信息（知識），在最合適的時空條件下進行組合，從而能夠發揮最佳的協同價值。從動態的視角看，這種配置也可以視為基于對三個空間中“流動性”也即對人、物和信息流動的有效治理。過去對協同的考察，主要關注基于物理和社會空間的協同活動，也即人們在物理空間下的行為過程，而信息空間或信息過程則是這種行為過程的伴隨物。數字化技術的發展，為信息空間獨立于傳統物理與社會空間而運行創造了條件，并且使得信息空間反過來可以支配物理和社會空間的資源分配。因而對于協同而言，信息的重要性便不言而喻了。信息的共享或交換是參與協同的個人或機構之間保持協調一致行動的必要前提。在理想的“行政式”協同中，自上而下的指令信息和自下而上的反饋信息保證了行動的整體性；在理想的“網絡式”協同中，多方主體通過交換信息以形成共識和彼此的目標；在理想的“賽博格”模式中，信息無疑是其關鍵所在。在面對復雜協同場景時，協同各方必須通過文字或語言的直接溝通才能保證信息的準確性和針對性，形成互相理解與認知的結果；而在相對簡單的協同場景中，即使不需要直接的溝通，也需要通過特定的信息“匹配”建立協同。(二)兩條路徑：從“協同數字化”到“數字化協同”在公共管理的數字化轉型中，數字化不僅可以改造原有的協同關系，而且可以重新建構新的協同關系。前者可稱之為協同（的）數字化，后者則是數字化（的）協同。首先，協同數字化，從本質上講，對協同系統中原先的信息結構和信息過程進行數字化重組，讓信息在一個更有效率的網絡中流動，從而實現整個系統的優化；從形式上講，則是對公共機構內部既有協同場景的數字化建構，主要表現為在公共機構內部的行政式協同體系中，數字技術支持在上下級或平行部門之間建立更有效率的溝通與互動，讓協同得以更有效率的展開。其次，數字化協同，是基于數字化平臺實現協同形式的創新。如果說協同數字化是對原有協同信息網絡的升級，那么數字化協同則促進形成新的信息網絡，從而可以“生產”新的協同。行政機制存在的眾所周知的固有缺陷（也即“政府失靈”）需要公共機構利用來自其他來源的力量擴展自身的治理能力，數字化則為這種能力擴展提供支撐。擴展的能力來源于人與機器兩個方向。一條路徑是主要依靠其他組織或人員的能力，或者說，引入更多的外部組織與個人的參與，也即“網絡式”協同。在這個模式中，原來建立在命令與控制上的協同手段不再適用，數字化技術被用來支持公共部門與其他社會組織和個人建立新型的合作關系，充分調動每個參與者的積極性與主動性，共同實現公共管理目標。另一條路徑則是更多地發揮技術的能力，更加突出“賽博格”式協同的特點，數字化技術為此被用來建立大數據中心和計算中心，實現數據的聚合，然后通過復雜計算支持在不同層次上的決策，從而引導或協調相關行動。對“協同數字化”與“數字化協同”做出區分有助于深度認識數字化與協同的結合是多樣化且多層次的，并且這個結合是一個逐步深入探索的過程，其價值不僅在于提高協同的效率，更重要的是改變我們生存與發展的基本方式。(三)三類場景：決策協同、管理協同、服務協同無論是協同數字化，還是數字化協同，數字化支持提升協同效率的場景可以歸納為三類，即決策協同、管理協同和服務協同。第一，以“數”為媒，轉換時空，提升決策協同能力。一個有效的協同決策需要建立跨時空、跨機構、跨人員的決策場景和決策模型，獲取盡可能多元且快速的信息支撐，保證能夠有效率地傳遞決策結果。數字化為建立跨時空的決策場景和模型分析提供了可能：廣泛分布的感測設備可以實時的將線下分布在不同時空中的物理和社會實體以大數據的形式實現轉換，實現對物理空間和社會空間的充分感知，進而可以將這些虛擬化了“實體”集中起來進行存儲、傳遞和展現。這不僅為協同決策提供了跨時空的信息，也為進一步對決策問題進行科學分析提供了基礎。后者不僅包括結構化的問題，也包括非結構化的問題，數字化有助于實現從非結構化到結構化的化簡。比如在健康碼的例子中，復雜的健康“路徑”被結構化為“紅黃綠”三種顏色，在所有需要出示健康碼的場景中，只需要核實顏色即可對相關人的健康情況進行“認證”。而對于那些復雜的協同決策場景，比如對突發性災害的應急指揮，則通常依然需要決策者根據跨時空信息做出決策。第二，以“網”為媒，再造流程，增強管理協同能力。管理是一個包含豐富內涵的概念，這里僅指面向政務機構內部的行政管理。科層化的行政管理盡管具有其優勢所在，在信息效率上始終存在缺陷。數字化可以支持打破固有的組織邊界，建立不同層次的協同關系。首先，最低層面的協同是，通過形成數據庫、數據中心、資料庫等，在機構內部實現有權限的信息共享；其次，進一步的協同表現在，為機構內部實現跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的直接互動提供了信息渠道，比如即時通信工具、電子郵件、在線會議等，這不僅支持了多樣式的互動，更重要的是可以基于這些互動形式建立虛擬工作小組（專班），根據實際任務需要配置相關資源。第三，更高層次的協同，不僅能夠做到共享信息和廣泛互動，更重要的是可以協同“生產”或者創造價值。在線文檔、在線表格等新的數字化工具正在逐步成為辦公的新“裝備”，它們在技術上支持對文檔或表格的共同編輯和共同管理，其意義不僅在于支持多方共同的創作，而且可以有效地管理版本，減少因為沒有及時同步而可能出現的版本偏差甚至損失。第三，以“群”為媒，重塑關系，創新服務協同能力。切實解決廣大社會公眾的民生訴求，是各級政務機構提供政務服務和基層治理的根本目的。在非數字化條件下，由于基層工作人員人數十分有限，一方面是社會服務的供給無法做到快速回應，并且呈現碎片化分布的狀態，另一方面則是基層工作人員負擔過重，即使有數字化應用的支持也常常需要在各種不同的應用之間來回切換。隨著“社會網絡服務（SNS）”技術興起和普及，網絡新媒體日益成為大眾生活不可或缺的部分，社會公眾逐漸建立和形成了數字化生活方式和使用習慣。政務服務必須積極擁抱這些新理念、新模式，才能植入大眾生活和工作，才能更好地被社會公眾理解、接受，進而達到政務服務的目的。越來越多的地方和基層治理中開始使用這種新的服務手段。比如，在服務者與服務對象之間建立虛擬社區，如朋友群、朋友圈等，尤其是將機構內部的網絡與外部網絡無縫連接起來，基層工作者可以同時面對轄區內所有居民，基層工作也從過去僅有的“零售”式的“串行”服務，變成“零售”與“批發”兼具的“并行”服務。利用這些新方法，不僅可以更有效地宣傳公共政策，了解居民需求，與居民建立信任，還可以借此動員廣大社會公眾參與基層治理，共同維護社會有序發展。(四)四種功能：空間聚合、多元參與、無縫溝通和工具集成數字化協同平臺對協同的系統支持集中體現在四個方面：空間聚合化、參與多元化、溝通無縫化和工具集成化。第一，空間是協同得以發生的載體，數字化支持實現空間聚合。協同發生在不同物理空間和社會空間層次上，比如本地的、區域的乃至全球的。參與協同的主體或聚集在統一的空間，或分散在不同的位置。越是面對復雜的問題，協同對物理空間的要求越高，距離是協同的成本。數字化，并非讓物理空間消失，而是通過實現物理空間與信息空間的轉化，讓離散分布在物理空間中的協同場景通過數字化聚合起來，形成無縫連續的空間。這樣，線下物理空間和社會空間在數字化條件下被重塑了，或者從另一個角度說，物理空間和社會空間本身實現了一種流動性。如前所述，這種流動性，從互聯網出現開始即已經初步呈現出來，而隨著數字孿生、元宇宙等技術場景的實現，空間的流動變得更加具有可行性。空間未曾消失，而是人對空間的支配變得更加自由。從具體場景來看，在一些簡單場景中，原本由同一的或者不同的主體（包括個人和機構）在不同空間完成的業務工作可以被統一納入數字化平臺，從而減少了對空間的依賴；而在另一些復雜場景中，數字化了的物理“空間”可以被集錦式地呈現出來，同時互動的信息則可以一致地傳遞到所有“空間”中。第二，參與是協同得以實現的根本，數字化助力推動多元參與。協同的最終目標要通過行動來完成。在協同中，一個核心問題是，以什么樣的方式將不同的人組織起來共同行動。如何優化組織的形式和過程至關重要。盡管絕大部分的具體行動并不在數字化平臺中完成，數字化平臺的作用在于，首先，可以提供特定機制將參與協同的主體以不同方式組織起來，為行動提供組織基礎。在一些場景中，人們是以正式組織的方式來建立協同的，有明確的共同任務，并在自上而下的指揮下采取一致的行動；另一些場景中則是完全自發的組織模式，進入或退出協同不會受強制性的約束；或者也可能是在前述“賽博格”模式下，無意識的形成了信息聯系并被納入在一個協同體系中。其次，數字化也可以支持那些以信息方式或者虛擬方式參與的協同行動。在一些場景中，協同本身即是人們需要共同生產并分享信息，數字化可以提供既可以是封閉的，也可以是開放的平臺，從而支持形成快速的信息生產，讓每一個參與協同的主體都成為協同的生產者。第三，溝通是協同得以完善的基礎，數字化促進形成無縫溝通。盡管并非所有協同都必然需要直接的溝通，溝通毋庸置疑可以促進相互的理解，尤其是面對復雜的、非結構化的協同場景，溝通有助于了解協同各方的需求和問題，形成共識，形成一致的行動。數字化的支持包括多個方面。首先，推動形成無縫的溝通網絡。在所有協同主體之間——包括個人、群體以及“數字人”——建立點對點的信息連接關系，形成復雜協同網絡，網絡中信息的傳遞可以一“呼”直達，可以大大減少信息在層級體系中傳輸而帶來的損失。其次，支持實現“一對一”“一對多”“多對一”和“多對多”等溝通模式的同步運行，并且在這些模式之間隨時切換。在日常工作的協同場景中，來自不同部門或地區的人員可以實現如在本地一樣的無縫對話，并基于共享的工具資源建立虛擬工作小組或“專班”。在突發性的應急協同場景中，指揮中心可以直接與來自現場一線的工作人員進行對話。再次，在上級與下級之間、管理者與被管理者之間、服務者與服務對象之間形成雙向的信息支撐。每一位參與者都可以根據協同目標，主動通過數字平臺向其他人提供信息或數據、展開對話、回應或反饋結果，或者參與協同方案的設計。這樣從過去以單向信息流動為主的情形轉變成雙向的信息共同生產，增強了網絡中的互動性和信息傳遞深度，提高了協同效率。第四，工具是協同得以提效的條件，數字化致力提供工具集成。工欲善其事必先利其器。在合適的工具支撐下，協同效率可以得到快速地提升。數字化平臺本身即是支持協同的基礎工具：參與協同的所有主體以便利的方式連接到平臺，擁有特定的數字身份，建立了特定的數字化聯系。數字化平臺可以進一步提供協同工具，大致分為兩類。一類是支持對數據資源的治理，包括對數據的獲取、清洗、存儲、分析、分配。比如監視器調度、身份認證、通訊錄、云存儲（云硬盤）、音視頻制作、大數據分析、多維數據的可視化等。另一類則是支持協同的發生過程，包括對協同過程中的互動性、針對性和安全性的支撐。比如，網絡會議室、在線教室、即時通信、在線文檔和表單、關系組（群、圈）、在線投票、電子問卷等可以隨時隨地為促進協同提供支持。被授權的參與者根據各自擁有的權限使用上述這些工具。數字化平臺上的信息活動均需在可控條件下進行，一方面保證非授權用戶不能獲得相關信息，另一方面保證授權用戶對信息的可用性。(五)五大特征：開放、平行、敏捷、穿透與迭代無論對于協同數字化和數字化協同，不能僅僅理解為數字化技術的不同應用，而應立足于建立新的政務協同方式，進而構建新的治理模式的理念和目標。雖然在不同協同場景中各有差異，但是總體上可以歸納出若干新的特征。第一，“開放”連接新的協同可以支持將所有參與協同的主體廣泛地連接起來，不僅包括機構內部上下層級間、跨部門之間，也包括機構與構成環境的各類行動者之間的聯系將更加開放。開放的連接構成了其他特征的基礎，有些是基于常態的、有意識的協同安排，有些則可能因為偶然條件而產生的相關性，比如后面案例中討論的“救命文檔”，都可以在同一個數字化平臺上實現不同空間、流程的融合、重構、演變和終結。第二，“平行”角色在數字化管理和服務協同中的一個鮮明特征是，圍繞“人”在協同中的能力而提供強大的技術支持，也即在設計視圖上，把“我”放在核心位置，圍繞特定的“我”構建協同中的業務邏輯，也是數據流動的邏輯。這實現了觀察世界的視角轉換：從“我”是社會網絡的一分子，轉變成社會是“我”的網絡。這不僅是指從“我”出發來建立與其他人的信息聯系，而且無論是管理場景、服務場景，還是其他生活與工作場景，都被嵌入在“我”的網絡平臺中，“我”作為協同的參與者可以同時進入到不同的場景中并且靈活地在場景之間完成角色轉換。這種角色扮演的“平行化”，可以降低對新工具的學習成本，保證各種主體可以方便快捷地上手操作；更重要的是，可以潛移默化地形成一種新的理念，即那些原先似乎“額外”的公共事務，本來即是共同生活中的一部分。第三，“敏捷”反應協同不僅需要面對常規性的事項，更重要的是能夠集群智、納群策、聚群力以應對新情況、新問題，尤其是對突發性事件提供快速反應能力。對于政務機構而言，常規建立在科層化基礎上的協同模式無法滿足需要，數字化支持以任務為牽引的敏捷協同模式，也即圍繞特定的場景任務，而非組織機構本身來建立協同。正如有專家所說，任務是組織協同的目標，而非組織生存的手段。協同隨著任務的啟動而出現，并隨著任務的結束而終結。在政務機構內部，不必打破既有組織結構，圍繞任務可以靈活建立臨時虛擬場景；而在機構與外部聯系中或者在開放的社會環境中，也可以圍繞特定的任務快速地、持續地生產出新的協同場景。第四，“穿透”場景協同所面臨的場景是多樣化的，有些管理機構會涉及不同的場景，有些場景則對應到若干不同的機構，有些場景則包含更多的利益相關方的共同參與。建立更有效率的多方協同，就必須“穿透”在機構、利益相關方和場景之間的傳統邊界和壁壘，在各方之間建立更加密切的、直接的信息聯系。數字化技術支持實現“穿透”式的協同，即把面向不同類型組織的數字化協同場景無縫對接起來，既保證機構內部業務與協同場景的獨立性，又可以直接面向外部的利益相關方，并靈活地組建新的協同場景，將人與場景和數字化融合起來，建立動態的社會協同關系。第五，“迭代”升級協同的復雜性不僅表現在場景的多樣化，還表現在所面臨問題也是不斷涌現的。舊的問題解決了，又會產生新的問題，便需要為之組織新的協同，因而不存在一勞永逸的協同解決方案，而是需要根據實際情況和問題進行快速地調整。如果針對每一次協同都需要重新開發信息系統，不僅可能造成重復建設，而且也無法有效應對不斷變化的社會問題。公共事務的治理本身就是一個不斷發現問題、解決問題的過程，數字化技術應為這一過程提供支持。數字化協同平臺利用“中臺”技術沉淀各種協同能力、業務能力和數據能力，提供即插即拔，甚至“零代碼”的組裝式場景生產方法，不僅支持快速的場景構建，還可以支持組織內外協同資源和協同能力的快速整合，實現對協同平臺的快速持續的迭代升級。五、數字化賦能治理協同的創新實踐在地方治理中，已經涌現出許多利用數字化手段促進治理協同創新的實踐案例，本章將按照統合、開放、直連、聯動四種基本模式展開對這些案例的討論。當然，需要說明的是，由于在各種具體場景中治理所面對的問題是高度復雜的，通常根據實際需要，迭代式的開發數字化的協同工具和協同系統，不同地方、不同場景之間也會相互借鑒，因而在工具和系統設計上既會呈現出入上一章所討論的不同特點，又會出現功能相互交叉的現象，因而很難將這些案例嚴格地劃入不同模式，因此僅根據案例的典型特征進行歸納。（一)統合模式：聚合碎片空間，構建統一指揮能力統合模式是指，基于數字化技術，實現對線下呈碎片化分布的物理空間和社會空間的數字化轉換和線上聚合，將既有協同治理場景整合起來并提供一致的支撐能力，為決策與管理協同提供支持。(二)開放模式：吸納多元參與，提升社會治理能力開放模式是指，數字化技術為多元化的社會主體共同參與社會治理提供能力，可以實現從過去單向的信息流動轉向多邊、動態、持續的互動，進而重塑治理場景中的信息結構，讓各類治理主體，尤其是廣大公眾可以主動地參與到治理中。(三)直連模式：實現無縫溝通，完善互動回應能力直連模式是指，數字化技術為政務機構及其工作人員與社會公眾建立直接溝通聯系的數字“通道”，同時將原先分散在物理空間中以不同形式、不同內容呈現的協同場景融合在同一個數字化“頻道”中，管理者和管理對象在各種數字場景中可以靈活地切換角色，提高協同效率。(四)聯動模式：集成治理工具，增強全面服務能力聯動模式是指，通過對政務服務和監管工具的數字化集成、整合，實現跨業務、跨部門的協同合作，從而從過去分散的、各自為政的服務和監管模式轉向整體型的服務模式。在這種模式中，原先在線下由不同部門、不同人員辦理的業務，可以實現在統一的數字化平臺上進行集成，從而提高協同效能。所謂集成，不是簡單的功能羅列，而是基于特定目標需求的業務融合。六、結論(一)全文總結本報告聚焦當前中國數字政府建設的新熱點，即如何運用數字化手段促進治理協同，從理論和實踐兩個方面展開討論。第一，數字政府的發展立足于人們對“善治”的理想追求，也面臨著發展不平衡不充分等一系列現實挑戰。數字政府應秉持“以人民為中心”的核心理念，依托數字化的連接、賦能與協同，實現政府組織體系和運作模式的優化和創新，更好地對市場、社會及政府的數據價值進行權威性分配。從現實來看，上下級之間、各地方及同級職能部門之間、政府與非政府組織之間等均未突破種種協同困境，成為數字政府治理效能難以有效釋放的根源所在。尤其是協同機制不匹配、協同需求不對等、協同資源不平衡等問題，導致數字政府難以應對主體多元化、訴求復雜化、場景多樣化的治理挑戰。第二，基于系統科學和公共管理學理論，協同的基本模式可以歸納為四個方面，即行政式、市場式、網絡式和“賽博格”模式。在系統科學上，協同是實現“整體大于部分之和”效應的“元能力”。在公共管理來看，協同不僅指向政務機構內部，也包括“條條”之間和“塊塊”之間，以及政務機構與社會組織、社會公眾之間“具有相互依賴關系的合作活動”。從治理理論出發，基于由“自組織”與“他組織”構成的系統維度和由“有意識”和“無意識”構成的個體維度可以歸納出上述四種基本模式。基本模式僅代表著理想的范型，實際場景是這些模式的程度不一的拼盤。理想的“賽博格”模式雖然仍是一種科幻，但是代表著數字化在治理系統中的發展，通過推動實現原有協同系統中“信息子系統”的重組升級，對其他子系統的運行產生影響，從而改變整個組織協同效率的發生基礎。四種基本模式并存也說明了，不存在對協同判定的唯一標準，有價值的協同需要發揮不同模式的特點，規避各自的缺陷。第三，當前數字化推動治理協同的基本要素可以歸納為目標、路徑、場景、功能和特征五個方面。一是基于數字化提升協同能力的核心目標。時空的轉化與聚合為更加深度的治理協同創造了基礎條件。二是協同與數字化的結合沿著協同數字化和數字化協同兩條路徑展開，前者是對既有協同場景的數字化升級，后者是基于數字化實現協同創新。三是這種結合正快速地在決策、管理、服務等各種治理場景中展開。四是在系統設計與實現上總體表現出的基本功能，實現空間聚合、支持多元參與、打造無縫溝通和構建工具集成。五是數字化協同平臺表現出的五大基本特征，即開放、平行、敏捷、穿透和迭代。第四，運用數字化促進協同創新對于地方治理改革具有重要意義。數字化協同的實踐創新伴隨著經濟社會發展的現實需要，既依托于數字化技術的落地應用，也體現行政體系和運作模式的理念變革。本報告梳理的地方實踐涵蓋了黨建、鄉村振興、社會治安、綜合執法、疫情防控等多樣化的治理場景。這其中既有基層治理的“細小微實”，也有省域、市域治理的不同方面；既有常態化治理的持續變革，也有應急治理的規范化發展。通過對治理場景的連接與整合、重構與優化、創新與創造，數字化可以支持實現多元主體的廣泛連接與溝通互動，推動業務的高效開展及價值的共創共享，實現跨邊界、跨領域的整體性治理，為地方數字化轉型提供不竭動力。(二)未來方向第一，在戰略層面，加強縱橫對接，引導數字化協同全面推進。數字政府建設是一場數字化思維引發的全方位治理變革，數字化協同不僅依托數字平臺的基礎支撐，更有賴于上下左右的參與和協作，因而需要建立數字政府建設的全局意識和前瞻意識，從廣度、深度、厚度、速度和溫度五個方面，引導數