第一章概述

第一節行政管理學的學科性質與研究對象

一、行政管理的概念及其特點

①與立法、司法對應的“行政”

近代英國洛克所著《政府論》，將政府(國家)權力分為立法權、行政權和外交權。

法國孟德斯鳩進一步提出立法權、行政權和司法權分立的思想。

②與政治對應的“行政”

從嚴格意義上說，真正的行政學首先是由美國政治學家如：威爾遜、古德諾等人提出。

政治是國家意志的表現，行政是國家意志的執行。

③與管理對應的“行政”

美國學者古立克認為,行政是有計劃(planning)、組織(organizing)、人事(staffing)s

指揮(directing)、協調(coordinating)、報告(reporting)和預算(budgeting)等功能構

成的一個過程。

一種觀點：國家的立法機關、行政機關和司法機關對社會事務的管理活動，都可以成為行政

活動。

另一種觀點：行政管理就是公共管理，或稱公共行政，即有關公共事務的管理。

在20世紀50年代以前，這個英語單詞一半被譯為公共行政。

在80年代，這門學科的名詞由公共行政學改為行政管理學。(曾50年代中斷，80年代恢

復)

所謂行政管理，就是指政府行政機關依法對公共事務及其內部事務管理的總和。

行政管理特點：

①行政管理的主體是政府行政機關

②行政管理的對象包括社會公共事務和政府內部事務

③行政管理必須依法進行，是一種執法活動或執行政策的活動

二、行政管理學的學科性質

1、行政管理學是公共管理學的一個重要分支學科，屬于公共管理學的二級學科

2、管理學是研究管理者或管理機構在一定范圍內通過計劃、組織、指揮、協調和監督等一

系列活動，以對人力、物力和財力進行合理分配和使用來實現預定目標的學科。

3、行政管理學是政治學、經濟學、社會學、法學等多門社會科學在政府行政機關管理社會

公共事務及其內部事務過程中的綜合運用，因此，它是一門多學科的綜合應用科學。

三、行政管理學的研究對象與范圍

行政管理學研究對象包括兩個方面：

其一，是政府行政機關對社會公共事務的管理；其二，是政府行政機關對其內部事務的管理。

第二節行政管理學的產生與發展

※西方行政管理學的發展

一、19世紀末20世紀初至20世紀30年代的行政管理學及其發展

古德諾所著《政治與行政》一書中提出政治與行政“兩分法”的觀點

懷特《行政學導論》一書中，把復雜的行政要素歸納為組織原理、人事行政、財務行政、行

政法規四大部分。

法國的法約爾首先提出了有關管理的功能理論，認為管理有五大基本功能，即計劃、組織、

指揮、協調和控制；其后提出了著名的有關管理的14項原則：分工、權力、責任、紀律、

命令一致、指揮統一、公利先于私利、報酬、集權、等級制、秩序、公正、主動精神、集體

精神。

德國社會學家馬克斯?韋伯提出了三種權威形式，即：魅力權威、傳統權威和理性權威

二、20世紀40年代至70年代的行政管理學及其發展

決策理論學派的行政管理學一一決策是整個行政管理過程的中心

系統理論學派的行政管理學一一奧地利生物學家希?馮?貝塔朗菲創立了一般系統論

三、20世紀80年代以來的行政管理學及其發展

后現代公共理論一一公共行政必須回應公民的個性化的公共需求

后現代公共行政理論的核心概念一一公共能量場

其實只是強調公共行政是一種針對特定事件的特定行為，強調行政管理過程中的普遍參與，

目的在于為公民提供個性化的公共產品或公共服務。

※行政管理學在中國的發展

1984年8月，有國務院辦公廳和勞動人事部聯合發起召開了全國新的行政管理學研討會，

并正式宣布著手籌備建立中國行政管理學會

武漢大學和鄭州大學作為試點單位在當年招收了行政管理本科學生。1988年行政管理專業

被正式列入全國高等教育自學考試專業目錄。

2001年我國開始招收公共管理碩士生(MPA)?

第三節研究和學習行政管理學的方法與意義

(-)研究和學習行政管理學的方法

“實踐一一理論一一實踐”和“理論一一實踐一一理論”是理論聯系實際這種根本方法在研

究行政管理學和學習行政管理學兩個不同過程中的兩種不同形式。

(二)研究和學習行政管理學的具體方法

1、規范方法

規范方法是科學研究的基本方法之一，主要著眼于建立行政管理學的學術規范，即一般理論

和基本原則。

在20世紀40年代以前，行政管理學研究中占主導地位的方法是規范研究法。這種方法的優

點在于有助于探討行政價值，有助于建立系統的行政學術規范；其不足在于對行政管理實踐

研究不夠具體，所建立的所謂具有普遍意義的行政原則其實并不適應各種不同的行政環境。

2、經驗方法

經驗方法也成為實證方法，這種方法是在20世紀20-30年代隨著行為科學的發展而發展起

來的實證方法或稱之為行為主義方法，在20世紀40年代的西方社會科學中已占主流地位。

其特點是強調在研究過程中只注重對事實的描述，而回避事實背后的規律，即只注重對“是

什么”的研究，而不關心“為什么”；在對社會現象的研究過程中，這種方法也只是對人們

的行為進行描述，指出人們“是如何”行動的，而不關心人們“應該如何”行動，因此他們

往往忽視對人們行為價值的研究，特別是早期的行為科學更是如此。

3、案例方法

如果說規范方法主要注重與事物的共性即規律性的研究的話，那么案例方法則主要注重與個

別事例的特殊性的研究。

4、比較方法

對同一個時期不同國家或地區的社會現象的比較成為橫向比較或共時性比較，對同一個國家

或地區不同時期的社會現象的比較成為縱向比較或歷時性比較。在研究和學理行政管理的過

程中，共時性比較和歷時性比較。在研究和學習行政管理的過程中，公時性比較和歷時性比

較都是必要的。通過共時性比較，我們可以了解不同國家或地區行政管理的共性和差異，可

以明確我們應該從其他國家的行政管理中借鑒哪些有益的經驗和做法。

第二章行政環境

第一節行政環境的特點與類型

一般認為，只是在一般系統理論及其相關研究方法引入到社會科學領域之后，環境問題的

研究才逐漸開始受到社會科學各個分支學科的重視，并成為一個不可忽視甚至可以說是非常

重要的研究領域。

一、行政生態模式

弗里德?雷格斯（FredW?Riggs）真正使行政生態研究成為一門系統的行政學分學科并使其

在學術界占有一席之地。

雷格斯提出了著名的較為系統的行政理論模型，也就是“融合-棱柱-衍射的行政模型”。

首先是農業社會的行政模式，被稱為融合型行政模式。

過渡型社會的行政模式（即棱柱型行政模式）：由于其特定社會環境的影響，在過渡型社會

里，行政行為有幾種常見特性。首先，該社會的行政行為已出現專業化分工趨勢，但又未能

有效實現完全的或者說真正的專業化分工，往往難以與其他社會行為區分開來。其次，專業

化的行政機構已設立，但不能正常運作，功能有限，許多職能的發揮還需要由其他社會機構,

甚至是宗族、同鄉會等傳統勢力的影響而不能起到應有的規范及約束作用。往往成為擺設，

形同虛設。

第二節經濟環境及其對行政管理的影響

一、經濟環境及其構成

行政系統的經濟環境基本構成要素應該包括經濟力量、社會經濟結構、經濟體制以及科技發

展水平等基本經濟因素。

二、經濟環境的主要因素及其對行政管理的影響

（-）經濟力量及其對行政管理的影響

所謂經濟力量，即指行政西戎所處社會系統的總體經濟實力，包括總體社會生產能力與社會

財富總量。

（二）社會經濟結構及其對行政管理的影響

（三）經濟體制及其對行政管理系統的影響

（四）科技發展水平及其對行政管理系統的影響

科技發展水平是一個國家或地區科學與技術的發展發達程度，由于科技發展水平從根本上決

定著一個國家或地區的社會生產能力。

首先，行政系統運轉協調，行政效率的提高，不僅需要良好的組織功能、結構、運行程序

與規則等制度化保障，也離不開高效技術系統的支持。尤其是在知識經濟方興未艾、社會信

息量急劇膨脹的今天，行政系統日益離不開由克重高科技及其產品建立起來的高效率信息收

集與處理系統和公共服務系統，典型的電子政務的發展現實。

其次，科學技術的不斷進步，也會對行政系統結構產生巨大沖擊。高科技機械設備的運用，

辦公自動化與信息處理系統軟件的引入，這將節省許多中下層人力資源的使用需求；但在高

層卻因為需要處理的信息與決策事務在質與量兩個方面的劇增，行政系統對高層決策及專業

人才自愿的需求熱熱擴張。這將不僅有助于實現行政組織結構的扁平化，而且使得其結構有

可能有傳統的金字塔形結構轉化為上、中、下層規模相近的梯形乃至于長方形結構。

三、最后，這些結構變量的改變又會對行政權力的配置、形式方式產生重要影響，產生相適

應的以分權化為去想的變革。

第三節政治環境及其對行政管理的影響

一、政治環境及其構成

行政管理的政治環境是指處于行政系統邊界之外，能夠對行政系統的產生、存在、運行與發

展過程產生直接或間接影響的各種社會政治因素的集合.盡管有關政治的認識千差萬別，但

是，現代政治與行政學界一般都認為，行政系統是政治系統的一個重要則稱部分。因而，特

定政治系統之中，與其行政系統相并列的其他部分共同構成了該行政系統的政治環境。正因

為如此，總體上來說，相對于其他因素，政治環境因素與行政系統的關系更為密切，政治環

境對行政系統的影響往往也更為直接。

二、政治環境的主要因素及其對行政管理的影響

*國家權力組織形式：

包括狹義的整體概念所包含的內容，也就是某一層級政府內部國家權力在立法、司法與行

政等權力機構之間的配置方式及其制度體現。這方面內容實質上就是國家權力的很相配執行

時及其制度體現。

*政黨制度及其對行政管理的影響：

現代意義的政黨是指在某種政治體系中，通過控制或影響政府決策，以期取得和行使政治

權力的社會政治組織。一般認為，通常所說的政黨制度是從較為廣義的角度來講的，主要包

括兩方面內容：一方面是現實中的政黨政治格局及其運行情況；另一方面則是指經由法律規

定或實際形成的，有關政黨的社會政治地位、作用，尤其是執政與參政的方式、方法與程序

等方面的制度性規范體系。

*社會團體與社會流通性的發達程度及其對行政管理的影響

社會團體是兩個以上的社會成員基于資源，為實現某種共同利益要求而結成的一種社會組

織。

不同社會中，自然團體(如家庭)與社會團體對行政系統的影響不一樣。

*依附服從型行政公共關系文化向自主參與型公共關系文化的轉變及其對行政管理的影響

第三章行政權力

行政管理過程本質上是一個行政權力的運用過程。

第一節行政權力的產生及其來源

權力意味著一種社會關系里哪怕是遇到反對也能貫徹自己意志的任何機會,不管這種機會是

建立在什么基礎之上。

權力是在人類社會中普遍存在的一種影響力。權力是一種力量，依靠這種力量可以造成某種

特定的局面或結果，是他人的行為符合于自己的目的。

在現實的社會關系中，權利主體能夠對權力客體進行影響或控制的一種力量。

從權力特性看，權利可分為本原性權利和從屬性權利。

根據權利主題及目的，權利有可以分為公共權力和私人權力。

根據權利作用領域，可分為政治權力、經濟權力、文化權力、社會權力等。

第二節行政權力的特性及其價值取向

1、行政權力作用范圍是有限的

2、行政權力行使的方式是有限的

3、行政權力是受監督和制約的

三、行政權力與行政責任

所謂行政責任，是指行政管理機關或行政管理這一期職權關系所產生的任務。

(-)就行政責任的性質而言，由于行政權力的公共性，決定了行政責任是一種公共責任

(二)就行政責任的產生而言，行政責任是一種給予行政職權關系而產生的責任

(三)就行政責任的大小而言，行政責任是一種與行政權力相對等的責任

第三節中央政府與地方政府行政權力的關系

三、新中國成立以來我國中央政府與地方政府行政權力關系的演變

(―)1994年開始，中央與地方在財政關系上正式實行分稅制。

四、構我國中央政府與地方政府行政權力關系的思路

(-)以憲法形式明確規定中央政府與地方政府分權范圍

(-)實現中央與地方利益分配的合理化

(三)實行地方分權和基層自治

（四）健全和完善對地方權力的監管

第四章行政職能

第一節行政職能的特點及其意義

一、行政職能的特點

（四）多樣性

從性質上看，可分為政治職能和社會管理職能。

從范圍上看，可分為對內職能和對外職能，具體包括國民經濟、文化教育、國防軍事、公安

司法、民政外交等各方面的管理職能。

第二節行政職能的發展

第三節其行政職能演變大體經歷了“守夜人”時期、“積極干預”時期“有限政府”時期

三個階段。

第五章行政管理機構

第一節行政管理機構的特性與作用

（-）合法性

而現代社會的公共權力都必須合法存在，既有法律被賦予，依照法律行使。所以，行政管理

機構的首要特性是具有合法性。也就是說，任何正式的行政管理機構都是依照法律規定并通

過一定程序設立的，行使法律所賦予的權力，履行法律規定的行政職能。

（二）主體性

（三）系統性

熱和國家的行政管理機構都是依法設置的有若干要素一定的目標結構、層次結構、部門結構、

權力機構所組成的職責分明，協調有序的有機整體，其組織系統遍布全國各地。

（四）權威性

（五）執行性和管理性

二、行政管理機構的作用

（-）行使國家的行政權力，對社會公共事務進行管理

這種公共管理包括經濟管理、社會管理和政治管理等方面。如：在經濟事務管理方面

（-）執行和實施各種法律、法規、規章，維持社會治安和良好的市場秩序

第二節行政管理機構的組成方式及其類型

一、行政管理機構的組成方式

所謂行政管理機構的組成方式，是指國家行政管理機構的組織形式與產生方式的總稱。

（-）內閣制國家行政管理機構的組成方式

內閣制國家的最高行政管理機構是內閣，內閣由首相、政府各職能部門的部長組成，首相為

政府手啊哦，領導內閣。內閣由議院中占據多數席位的政黨或政黨聯盟組成，其他政府機構

的成員由人民產生，內閣向議會負責。

二、行政管理機構的類型

（-）根據行政管理機構的性質劃分

根據行政管理機構的性質進行區分，行政管理機構包括以下幾類：

1＞領導機構

2、執行機構

3、監督機構

4、咨詢機構

5、信息機構

6、輔助機構

7、派出機構

第三節行政管理機構的設置

一、行政管理機構設置的原則

（一）適應性原則

中央十六大報告明確指出：“進一步轉變政府職能，改進管理方式，推行電子政務，提高行

政效率，降低行政成本，形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。”

（二）協調性原則

首先，要求機構設置要同意。我國在國家結構形式上施行的單一制，各級行政管理機構的組

織與領導體制、主要職能部門額設置在原則上應該基本一致；不同地區的同級政府內設的行

政機構，級別與功能也應基本統一。機構設置上的統一與規范，有助于國家政令統一而迅速

和地傳達和實施，有利于行政機構之間互相協調一致。其次，領導指揮的統一也有助于機構

之間的協調。行政管理機構中的命令、指揮關系要盡量集中與單一。一般來說，一個下級組

織或人員只受一個上級組織或領導指揮。在雙重領導或多重領導下，其命令、指揮關系要區

分主次，指揮機關本身也應該保持最大限度的協調。

（三）權責相稱原則

（四）精干高效原則

（五）法治性原則

在1998年開始的新一輪政府機構改革中，又提出來修改《國務院組織法》和《地方政府組

織法》的任務，目的是為政府機構改革與機構設置工作確立新的符合社會主義市場經濟要求

的法律規范和法律保障。

二、行政管理機構設置的程序

（-）提出行政管理機構設置的理由，并設計出初步方案

（二）對行政管理機構設置方案的評估和論證

（三）對行政管理機構設置方案的批準

（四）對行政管理機構設置方案的落實與實施

三、行政管理機構編制

一般說來，行政管理機構編制是指國家行政機關的組織機構、人員定額、職務名稱、工作量、

工資標準和經費額度等的總稱。

編制具有經濟、組織和法律單方面的意義，對行政管理機構來說，行政經費的預算、收支等

均已編制工作為基礎。

（-）行政編制管理機構

行政編制管理機構是指國家行政管理體系中依法管理各類行政管理機構編制的部門，是行

政編制管理的主體。各國主管行政編制機構的設置以及管理內容各不相同。

我國中央一級主管行政編制的機構是中華人民共和國中央機構編制委員會,他是中華人民

共和國國務院下屬的一個機構，他的任務是制定國家行政機構和管理機構的總方案，協調國

務院下屬各機構和部門的權力和任務，制定省、自治區、直轄市的機構設置和人員編制，監

督各省、自治區、直轄市等的編制委員會的工作，等等。

（-）行政編制管理的內容

行政編制管理是指對行政管理機構的機構設置、人員數量以及人員結構的管理。

第一：集中程度高

第二：綜合性強

第三：它是一種經常性和長期性的工作

1、職能管理

2、機構管理

3、人員編制管理

（1）制定各級政府編制比例和編制標準

（2）核定各部門人員編制總額

（3）確定人員編制結構

第四節行政管理機構改革

一、行政管理機構改革的原因

（-）外部因素

1、經濟體制轉變會導致行政管理機構的變革

2、政治制度的轉變和更迭導致行政管理機構的變革

3、社會發展程度也影響到行政管理機構的變革

4、國際環境的轉變也會激發行政管理機構的變革

國際環境包括國際政治、經濟、社會、軍事等綜合環境，也會對一國內部的政治制度、行政

制度和經濟制度帶來一定的沖擊和挑戰，促使他們逐步轉變，以適應新的要求和形勢。

（三）內部因素

1、機構的過度膨脹

2、人員素質不高、弱化一一年齡、專業和工作經驗等因素造成的素質弱化

二、行政管理機構改革的基本目標

（-）按照發展社會主義市場經濟的要求，轉變政府職能實現政企分開。

轉變職能、理順關系、精兵簡政、提高效率是機構改革的目標，他們是緊密相連的整體，其

中轉變職能是第一位的。不轉變職能，管理內容和管理方法依然如故，各方面關系就難以理

順，機構和人員就減不下來，行政效率就無法提高。因此，一方面，要按照政企分開的原則，

把屬于企業的自主權切實下放給企業，是企業真正成為自主經營、自負盈虧、自我發展、自

我約束的法人和市場競爭主體；把屬于市場調節的職能切實轉移給市場，使市場在資源配置

中更好地發揮基礎性作用。另一方面，要建立健全宏觀調控體系，合理劃分中央與地方的職

責權限，把當前利益與長遠利益、局部利益與整體利益很好地結合起來，搞好總量平衡和綜

合協調，集中必要的財力物力進行重點建設，綜合運用經濟、法律和必要的行政手段，促進

經濟和社會更快更好的發展。

（-）按照精簡、統一、效能的原則，調整政府組織結構，實行精兵簡政

（四）按照依法治國、依法行政的要求，加強行政法制建設

三、行政管理機構改革的基本內容

1、從“大政府”向“小政府”轉變

1995年克林頓政府提出了“裁員、節支、高效”的政府機構改革計劃。

各國縮減政府機構的政策工具和途徑主要有：

（3）行政機構分權化改革

（4）行政機構設置的社會化

3、行政機構內部的決策與執行職能及機構的分離

改革的指導思想是是中央政府專心致力于其核心工作即政策制定。

縮小行政范圍，分散行政機構的權力，是西方國家行政機構改革的又一趨勢。

4、強化綜合協調行政管理機構及其職能

（1）行政首腦辦事機構的加強

一方面：加強首相職權

另一方面：建立政府智囊機構

（2）綜合協調機構的強化

5、行政管理機構設置的彈性化

（三）我國行政管理機構改革的內容與基本經驗

當代中國行政管理機構體系從1949年10月1日新中國成立時期開始創立，1954年第一次

全國人民代表大會召開，標志著系統化的當代中國行政管理機構體系基本形成。

（1）精干領導班子，減少各級各部門領導的副職

（2）廢除實際存在的領導干部職務終身制，建立干部離退休制度

（3）精簡機構和人員編制

2、1988年的國務院機構改革

這次機構改革以轉變職能為關鍵，以經濟管理部門的改革為重點。國務院機構通過改革，取

得了以下成效：

（1）堅持政企分開、政事分開的原則，轉變政府職能

（2）精簡和削弱專業部門，加強監督與調控部門

（3）在轉變職能的基礎上，合理設置機構，確定編制。

（4）解決了一批部門之間職能交叉、重復的問題。

（5）通過定職能、定機構、定編制的“三定”工作，為推行國家公務員制度做了一些有益

的探索

4、1988年的第四次改革

這次改革是新中國成立以來規模很大的和力度很強的行政機構改革

5、2003年以來的國務院機構改革

這次機構改革的主顯示經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務。國務院機構改革有5

個重點：

（1）深化國有資產管理體制改革

（2）完善宏觀調控體系

（3）健全金融監管體制

（4）繼續推進流通管理體制改革

（5）加強食品安全和安全生產監管體制建設

總結我國多次行政管理機構改革的經驗，主要有以下幾個方面：

第一，堅持以適應社會主義市場經濟體制為改革的目標,把轉變政府行政職能作為機構改革

的關鍵。

第二，堅持精簡、統一、效能和原則，把精兵簡政和優化政府組織結構作為機構改革的重要

任務。

第三，堅持積極穩妥的方針，既審時度勢，把握時機，堅定不移地邁出改革步伐，又充分考

慮各方面可承受的程度，審慎地推進改革。

第四，堅持機構改革與干部人事制度改革相結合，制定配套的政策措施,妥善安排分流人員，

優化干部隊伍結構。

第五，按照依法治國、依法行政的要求，加強行政體系的法制建設。依法治國，是推進政治

體制改革的重要標志，是黨領導人民治理國家的基本方略，式發展社會主義市場經濟的客觀

需要，是社會文明進步的重要標志，是國家常吉久安的重要保障，認真貫徹依法治國方略，

精簡機構就必須切實全民推進依法行政。

第六章行政管理事務

第一節行政管理事務的含義與類型

一、行政管理事務的含義

在比較狹義的理解中，人們往往把“行政事務”理解為政府的內部管理事務，包括政府內部

的人事管理事務、財政管理事務、機關管理事務、物資設備及其他后勤管理事務等。

在廣義理解中，人們通常把“行政事務”理解為政府所管理的一切事務，既包括政府內部行

政事務，也包括政府所管理的公共事務，以及政府為社會提供的一切公共服務、

所有社會部門可分為兩類：私人部門與公共部門

所謂行政管理事務，就是指作為行政管理對象的全部事務，既包括政府內部的行政管理事務,

也包括政府所管理的全部社會公共事務。

一方面，它能夠比較全面地界定行政管理的內容

另一方面，它能夠比較準確地界定行政管理的對象或內容

二、行政管理事務的類型

如果按照行政管理事務所屬的層級劃分，可分為高、中、基層三種行政管理事務。

如果按行政管理事務的性質劃分，可分為宏觀行政管理事務和微觀行政管理事務。

如果按行政管理事務同政府的關系劃分，又可分為政府內部的行政管理事務和政府外部的社

會公共行政管理事務。

1、政府內部行政管理事務是特指政府自身的管理事務，或者說是政府內部的管理事務

（二）社會公共行政管理事務

所謂社會公共行政管理事務，是指作為政府行政管理對象的、與社會公眾生活密切相關的、

涉及公共產品生產和公共服務提供的并與私人事務相對應的各種社會公共事務。

1、社會公共行政管理事務是一種社會公共事務

2、社會公共行政管理事務是需要政府處理并被政府納入行政管理對象范圍的事務

3、社會公共行政管理事務處理得當是否，是衡量政府行政管理是否有效的一個重要標志

第二節政府內部行政管理事務

一、人事行政管理

廣義的人事行政管理，是指政府人事行政機關依法對國家機關、國有企事業單位的人事工作

所進行的綜合性管理活動。

狹義的人事行政管理，是指各級政府的人事部門通過一系列的法規、制度和措施對政府公務

員所實施的管理活動，它包括對公務員的錄用、考核、培訓、交流、回避、工資、福利、保

險等進行管理。

人事行政管理事務主要包括：

（-）計劃和組織

計劃和組織的中心內容和主要任務是對行政系統的人才需求和可供選拔的人才資源之間的

關系實行宏觀調控。

（-）使用和開發

人事行政管理最經常的職責和最大量的活動是對行政人員金星和力的使用和積極開發。對人

才合理使用，需要社會各方的配合，形成尊重知識、尊重人才的良好社會環境。在人才開發

問題上，一方面，要是漢語發現和大膽使用尚未顯露但有真才實學的人才，是被埋沒或尚未

脫穎而出的人才獲得發光發熱的機會；另一方面，大力進行智力開發，通過培訓教育，使在

職人員達到更高的水平，治理結構更加完善。

（三）激勵和監督

（四）制度建設與具體落實

1987年在中國共產黨第十三次全國代表大會上首次明確提出要改革我國干部人事制度，建

立國家公務員制度。1993年4月24日國務院常務會議通過了《國家公務員暫行條例》，并

決定于1993年10月1日施行。

國家公務員制度的基本制度可以概括為四個方面：

職位分類制度、新陳代謝制度、激勵約束制度、職業發展和保障制度。

職位分類制度是人事分類制度的類型之一。一般來說，人事分類制度有兩種基本類型：

一種是品味分類，即以人為對象進行分類的一種人事分類制度，其分類依據是公務員個人所

具備的條件和身份。另外一種就是職位分類，即一直未為對象進行分類的一種分類制度，其

分類的依據是職位的工作性質、難易程度、責任輕重及所需資格條件。我國公務員的分類制

度是一種以職位分類為主、兼具品味分類的分類制度。

國家公務員新陳代謝制度是指有關國家公務員考試錄用、調任、辭職、辭退、退休等一系列

制度的總和。

考試錄用是指國家行政機關通過采取公開考試、嚴格考核的辦法，按照德才兼備的標準，擇

優錄用擔任主任科員以下非領導職務的國家公務員的制度。調任是指國家行政機關意外的工

作人員調入國家行政機關擔任領導職務或者助理調研員以上非領導職務，以及國家公務員調

出國家行政機關任職的制度。

國家公務員職業發展和保障制度是指有關國家公務員的培訓、掛職鍛煉、工資、保險、福利

等一系列制度的總和。培訓是指國家行政機關為了提高公務員的政治和業務素質，根據經濟、

社會發展的需要，按照職位的要求，通過各種形式，對公務員才去的有組織、有計劃的教育

活動。掛職鍛煉是指國家行政機關有計劃第選派在職國家公務員在一定時間內到基層機關或

者企業、事業單位擔任一定職務，以經受鍛煉、豐富經驗、增長才干的制度.工資是國家分

配給公務員個人消費品的貨幣表現。我國公務員的工資制度貫徹按照分配的原則，實行職級

工資制。職級工資主要包括職務工資、級別工資、基礎工資和工齡工資四部分。保險是指國

家依法對因疾病、工傷、年老等原因，暫時或永久喪失勞動能力的國家公務員給予物質幫助

的社會保障制度。

二、財務行政管理

財務行政管理，又稱財務行政，是政府、管理者等行政主體對政府行政管理或單位微觀管理

中的資金收支的管理活動，是行政主體行使與法定的事權相配套的財權，規范和監管資金的

收入、保存和支出，支持和保障財務管理各項職能的運行，從而實現行政管理目標的過程。

財務行政理論產生于18世紀的歐洲，其創始人是19世紀的斯坦因(L"onStein,1815-1890)

1927年，美國學者威洛比(WilliamF?Willoughby)在其著作《公共行政學原理》中，著重

研究了預算和物資管理等財務問題，從此，財務行政被學術界公認為是行政學的重要組成部

分之一，并得到了長足的發展。

(-)預算管理

預算是指各級政府的財政收支計劃，是各級代儀機構通過的有法律效力或權威性的文件，是

政府調節經濟的主要工具。預算管理是指政府及其財政管理部門對財政收入計劃的編制、審

查、執行和核算等行駛職能的過程。

因此，預算管理實質上是一種政治性的行政活動。

國家預算的程序和內容包括：

(1)預算編制

(2)預算執行

(3)決算管理

另外，預算管理還應包括預算外資金管理。預算外資金是指按照國家財政、財務制度的規定,

不納入國家預算，由各地方、各部門和各單位自行提取、自行使用的財政資金。預算外資金

具體包括地方財政部門管理的各項附加收入和集中地各項資金。

(二)會計管理

(三)審計管理

(四)審計是審計機關依法獨立檢查被審計單位的會計憑證、會計賬簿、會計報表以及其他

與財務收支有關的資料和資產，監督財政收支真實、合法和有效的行為。審計管理在公共行

政和維護社會秩序中起著非常重要的作用，具體表現在三個方面：一是服務于宏觀調控，二

是維護國家經濟秩序，三是促進廉政建設。

三、后勤行政管理

（-）物資管理

機關物資設備種類很多，為便于管理，通常分為固定資產、材料和低值易耗品三大類。

日產管理。包括計劃、采購、驗收、登記、檢查、評比等方面。

使用與維護管理。機關力各類物資設備，不但要管好，還要用好，管好是為了用好。

檢查與檢修管理。物資設備會因長期食用而造成損壞，要使其功能得到恢復，就需要及時檢

查與修理。

物資設備的改造與更新

（-）生活后勤管理

生活后勤管理是指解決與機關工作人員生活起居有關問題的管理活動，其目的是保證機關正

常運轉。

在計劃及經濟時代，政府機關幾乎包攬了職工的主要生活資料的供應，所以后勤管理的內容

非常復雜。

（三）機關環境管理

（四）服務后勤管理

（五）接待工作管理

四、機關行政管理

管行政管理是指為機關的行政職能的有效發揮提供保障的活動。主要是對機關內部行政事務

的構成要素及流程進行規劃、組織、監督、控制、協調等一系列活動。

機關行政管理事務屬于日常性、技術性的管理事務，其主要內容包括會議管理、機關文件工

作、檔案工作、政務信息工作管理、保密工作管理、信訪工作管理等。

（-）會議管理

會議管理是政府內部事務管理的一種重要管理活動

會議室行政管理機構通過集會的形式交流信息、討論問題和傳達指令的一種管理形式。

（-）機關文件工作管理

文件是人類社會活動中為處理事務的需要，而直接形成并使用的具有規范體式和法定效

用的信息記錄。

公文（公務文件）是文件一個主要門類，具有文件的基本屬性，即具有規范體式和法定

效用。其文體、結構、格式大都由國家有關機構以法律法規或規章的形式加以嚴格規范。

文件工作（又稱公文處理），是對公文的創造、處置和管理，即在公文從形成、運轉、

辦理、傳遞、存貯到轉為檔案或銷毀的一個完整周期。具體內容主要有：創制公文、傳遞公

文、辦理公文、處置公文、管理公文等。

文件工作管理的主要任務包括兩個方面:一個是使文件工作構成要素（人、財、物、時

間、信息等）確立最佳組合關系；另一個事實文件工作構成要素的流程有序、有效、順暢、

快捷，相互間取得最佳配合。

（三）機關檔案工作與信息工作管理

1、機關檔案工作管理

檔案是國家機構和社會組織及個人在社會活動中直接形成的，保存備查的文字、圖表、音像

等各種形式的歷史記錄,它能夠印證歷史事實，對人們的社會活動提供有價值的借鑒與參考。

機關檔案工作管理就是對真是的、與機關相關的檔案進行搜集、整理、分類、歸納、查詢等

工作的管理。

我國現行機關檔案管理制度是“統一領導，分級管理”.

2、機關信息工作管理

機關的信息工作，主要包括信息的收集、傳遞、反饋、信息網絡、信息加工（含信息的甄選、

整理、編寫等）和信息存儲等。

(四)保密工作管理

行政機關保密范圍，一般包括文電保密、會議保密、印信保密、通信保密、各類情況保密、

高層領導活動保密等內容。

保密工作主要措施：①建立和健全保密制度，加強對機密文件、圖紙、資料、照片、檔案、

信函的管理工作，以確保機密的安全；②堅持原則，保證知密不失密。處理文件時，要嚴格

履行登記、簽收手續，絕密文件須由專人負責保密。

(五)信訪工作管理

信訪工作是指行政管理機構的信信訪部門對群眾的來信、來訪進行受理、處理和查辦管理過

程。

第三節社會公共行政管理事務

一、經濟行政管理

經濟行政管理是指政府及其管理機構代表全體人民的一直和利益，遵循客觀經濟規律要

求，為實現預期的經濟發展目標，運用經濟的、法律的、行政的手段和措施，對社會經濟生

活進行計劃、組織、指揮、協調、監督和控制的管理手段。

所謂宏觀經濟行政管理，是指政府及其管理機構代表全體人民的意志和利益、遵循客觀經

濟規律要求，未實現預期的發展目標，運用經濟的、法律的、行政的手段和措施，對國民經

濟的總體運行和相應的經濟總量變化進行計劃、組織、指揮、協調、監督和控制的管理過程。

簡而言之，宏觀經濟行政管理就是政府對整個國民經濟進行的全局性的和綜合性的管理。

宏觀經濟調控大致包括三個方面：

(1)總量調控

(2)結構調控

(3)規范性調控

從政府的角度來看，宏觀經濟行政管理事務主要有三個方面：

(1)制定相應的宏觀經濟調控政策或法規，如貨幣政策、財政政策、產業政策、消費政策

等，以作為宏觀經濟調控的手段；

(2)執行國家權力機關制定的有關宏觀經濟調控的法律和相關決議，促使宏觀經濟調控目

標的實現；

(3)在必要的時候直接通過行政干預，來達到對經濟進行宏觀調控的目的。如直接對銀行

貨幣總量和信貸規模進行控制等。

(二)工商行政管理

工商行政管理，是指為了建立和維護市場經濟秩序，國家通過特設的行政管理機構，對市場

主體及其市場經濟活動，依法進行的管理與監督。

(三)國有資產行政管理

國有資產是指根據有關法律規定，由國家擁有的資產。國有資產行政管理就是政府相關機構

對國家所擁有的資產進行投資、運營、增值等一系列宏觀管理活動。國有資產行政管理的目

標是實現資產收益最大化與滿足社會公共利益兩大目前的協調。

這些國有資產主要通過一下途徑形成的：

(1)由法律認定形成的國有資產

(2)由資本金及其收益形成的國有資產

(3)由撥入資金形成的國有資產

(4)由饋贈形成的國有資產

國有資產主要三種形態存在：一是固定資產，包括土地、房屋、設備等。

二是流動資產，包括原材料、制成品、資金、有價證券等。

三是無形資產。

國有資產主要以以下兩種組織形式存在：第一種，企業性國有資產（營利性/非營利性企業

中的國有資產）；第二種，非企業性國有資產

我國政府國有資產行政管理事務主要包括以下：

①是防止國有資產的流失

②是實現國有資產的有效運營

二、政治行政管理

政府及其管理機構代表全體人民的意志和利益，遵循政治發展的規律，為實現預期的政治發

展目標，對社會政治生活進行計劃、組織、指揮、協調、監督和控制的管理過程。

（2）司法行政管理

輔助國家司法權的形式為母的的行政管理活動，是國家行政管理活動的重要組成部分，包括

國家行政機關對于有關培訓干部，宣傳法制，領導律師、公證、人民調解等司法行政事務之

實施的國家管理活動。

三、文化行政管理

（-）教育行政管理

教育層次劃分：初等教育、中等教育和高等教育三類

（二）科學技術行政管理

關于科學技術行政管理的具體內容主要包括以下幾個方面：

（1）科學政策管理

（2）科技規劃與計劃管理

（3）科技經費與科研項目管理

（4）科研成果管理

（5）科技人才管理

（6）科技信息管理

（三）文化與體育行政管理

政府文化與體育事業行政管理事務主要包括以下三個方面：

（1）制定文化與體育事業發展戰略

（2）進行各項文化與體育事業的基礎建設工作

（3）實施文化與體育市場管理

（四）衛生行政管理

其目標也多以公益性目標為主：

一是以滿足社會共同需要為出發點的衛生活動

二是以滿足個人及家庭需要為主的衛生活動

政府衛生事業行政管理事務主要包括以下幾個方面：

（1）衛生法治與監督管理

（2）婦幼保健管理

（3）醫政管理

（4）疾病控制管理

（5）藥品監督管理

四、社會行政管理

（一）人口行政管理

政府有關控制人口數量，提高人口質量，促進人口的合理流動，以有利于人口因素適應社會

經濟發展的需要，保障人民享有更高的生活總質量的一系列政策和管理措施的總和。

（1）戶籍管理

（2）居民身份證管理

（3）計劃生育行政管理

（4）流動人口行政管理

（-）民政行政管理

當然我國民鎮行政管理事務的重要內容是：

（1）建立配套機制，積極引導我國基層民主組織的建立與完善。

（2）建立健全我國城市社會福利制度

（3）整合社會資源，使社會救助與救災工作順利開展

（4）以創新為重點，建立現代優撫安置制度

（5）以服務為中心，優化民政工作體系，完善民政職能

（三）社會保障行政管理

（1）制定社會保障法律與法規

（2）社會保障資金的管理

（3）社會保障對象的管理

第七章行政管理行為

第一節行政管理行為的含義與基本類型

美國著名行政學家赫伯特?A西蒙將行為科學引入行政管理學

所謂管理行為，就是指管理者為了調動被管理者的工作積極性并使之努力工作以有效實現管

理目標而進行的一系列組織、領導、溝通以及指揮、協調等一系列活動的總和。其特點是：

一是管理行為是管理者作用于被管理者的行為；

二是管理行為是管理者調動被管理者積極性的行為。

三是管理行為的行為主體是管理者，但被管理者也不是被動的。

所謂行政管理行動，就是指行政管理者為了調動下屬的工作積極性并使之努力工作以有效實

現行政管理目標而進行的一系列組織、領導、溝通以及指揮、協調等行政活動的總和。特點:

一是行政管理行為是行政管理者作用于被管理者的行為

二是行政管理行為是行政管理者調動被管理者或其下屬積極性的行為

三是行政管理行為的主題是行政管理者，但在行政管理行為過程中也離不開下屬的積極參

與。

三、行政管理行為的基本類型

可以將行政管理行為分為中央政府行政管理行為和地方政府行政管理行為；

可以將行政管理行為分為行政決策行為、行政執行行為、行政監督行為，甚至還可以將行政

執行行為細分為行政指揮行為、行政協調行為等。可以將行政管理行為分為行政組織行為、

行政領導行為和行政溝通行為等。

一類是個體行為，另一類是群體行為。是指個體所進行的一切外在形式的活動。

是指由兩個以上具有共同行為目標的個體按一定方式組成的人群結合體為實現共同目標而

進行的一系列相互影響、相互作用或一致行動的一系列活動的總和。

第二節行政組織行為

一、行政組織行為的含義與特點

（-）行政組織行為的含義

根據研究角度和方法不同，行政組織有靜態行政組織和動態行政組織之分。是指為了有效對

社會進行管理，行使國家權力，通過權責分配、層次結構、人員安排所構成的國家行政體系,

也就是通常所說的政府行政機關，在我國包括中央人民政府和地方各級人民政府。

行政組織通常有四個要素組成：

（1）行政職位

（2）行政人員

(3)行政體制

(4)精神要素

行政組織行為，即動態的行政組織活動及過程，是指政府為管理社會公共事務、行使國家行

政權力二進行的組織活動個運行過程，包括行政組織的設計和維護、行政運行過程中沖突及

其解決，以及對行政組織進行的改革。

(二)行政組織行為的特點

(1)政治性

(2)法制性

(3)持續性

(4)系統相關性

二、行政組織的設計

行政組織的設計過程在本質上也是對行政組織的各個要素進行資源配置的過程，是把任務、

責任、權力和利益進行有效組合和協調的過程。合理的行政組織設計可以提高行政組織績效。

(-)行政組織設計的影響因素

行政組織設計的影響因素一般包括三個方面，即行政組織的目標、職能與環境、技術特性以

及二者的匹配性

1、行政組織的目標、職能與環境

目標是行政組織生存的依據，也是行政組織的合法性基礎。

2、行政組織的技術特性

行政組織的技術特征包括行政組織的結構、規模、權力配置，運行機制等。

(-)建立合理的行政組織結構

結構是組織的構成要素之一，結構也是組織性質和組織行為的決定因素之一。行政組織的結

構是指行政組織中各部門之間、各層次之間所構成的權責關系的排列方式。

行政組織的結構可以分為以下幾種類型：

(1)行政組織的縱向結構

縱向結構指的是行政組織的縱向權責關系，是行政組織內部各層級之間的縱向等級關系。

縱向結構的特點是單一垂直領導，結構簡單，權責關系明確

(2)行政組織的橫向結構。行政組織的橫向結構又稱為職能結構。

(3)行政組織的直線一職能結構。之嫌疑職能結構是在綜合直線結構和職能結構的基礎上

形成的一種組織結構形式。各級部門之間既有垂直領導關系，又有水平領導關系。

保證了每一層級內部既能統一指揮，又能使指揮系統和智能系統相互配合、相互協調，在縱

向和橫向兩個方向同時發揮行政組織的整體效能。

所謂管理層次，是指縱向結構的等級層次，即行政組織中設置多少層級的組織機構；管理幅

度是指以及行政組織或一個行政領導或者所直接控制和指揮的下級單位或人員的數目。一般

說來，在條件不變的情況下，管理層次與管理幅度反比關系。管理層次越多，則管理幅度越

小，反之亦然。在涉及行政組織結構時，管理層次的多少與管理幅度的大小應以提高行政效

率為前提，適當控制管理幅度，盡量減少管理層次。

(三)建立科學的行政組織體制

1、依據行政決策和擔負行政責任的人數來劃分，可以分為首長制與委員會制

(1)首長制一一古代君主制就屬于首長制，現代美國的總統制是首長制的典型。首長制的

優點是：行政組織權力集中，責任明確，決策與行動迅速，指揮靈敏有力，避免互相推諉，

減少不必要的摩擦和損耗，易于保密。其缺點是：行政首長一人知識、經驗、精力、智慧有

限，決策問題可能欠妥當。行政首長一人獨攬大權，也容易形成獨斷專行。

(2)會員繪制的優點：決策能夠集思廣益，考慮問題比較周全，能夠容納各方面的意見，

反映各方面利益和要求，可以有效防止個人專斷。其缺點是：權責不明，易互相扯皮，名義

上是集體負責而實際上是無人負責；行動遲緩，意見難以統一，容易導致反應遲鈍，行政效

率不高。

2、按照行政權力在上級與下級之間分配的不同，可以分為集權制與分權制

(1)集權制的優點是有利于保證政令統一，統籌全局，指揮有力，有利于提高組織的應變

能力，便于命令的貫徹和執行。其缺點是缺乏生機與活力，容易使上級領導產生獨裁作風，

降低下屬的工作參與度，挫傷下屬的積極性，下級缺乏自主權和應變能力。

(2)目前，分權制的組織體制多見于聯邦制國家。分權制的優點是有利于發揮下級組織的

主觀能動性，便于下級因時制宜和因地制宜行政，使行政組織的應變能力增強。采取行動、

解決問題的速度比較快。但分權制容易破壞政令統一，導致指揮失靈、控制不力等。

我國行政組織體制屬于集權制。

3、依據同一層次上的各個行政組織所受上級指揮和控制的數目來劃分，可以把行政組織分

為完整制和分離制

(1)完整制又稱集約制或一元統屬制。它指同一層次的各行政組織或統一行政組織的各機

構只受同一上級組織或同一行政首長的統一指揮、控制與監督的組織體制。完整制的優點是

指揮統一，權力集中，步調一致。缺點是上級機關或首長容易專權，容易壓抑下級的主動性

和創造性。

(2)分離制又稱獨立制或多元同屬制。它指同一層次的各行政組織或統一行政組織各機構

受兩個以上的首長或上級機關的指揮、控制與監督的組織體制。分離制下的各機關不存在隸

屬關系，而是彼此獨立。分離制有利于各組之間相互牽制，易于發揮下級的主動性和積極性。

美國是分離制的典型國家。

三、行政組織中的沖突及其解決途徑

(-)行政組織沖突的類型

行政組織沖突的類型可以從不同的角度進行分類，一是根據沖突主體的不同進行分類、而是

根據沖突功能的不同進行分類。

1、根據沖突主體的不同對組織沖突進行分類

這分類可將組織沖突分為組織中個人之間的沖突，個人與團體之間的沖突，組織中團體之間

的沖突。

(1)組織中個人之間的沖突。在組織沖突中，最常見的是組織中個人之間的沖突。

(2)組織中個人與團體之間的沖突

(3)組織中團體之間的沖突

(4)政治組織與非正式組織之間的沖突

2、根據組織沖突功能分類

這種分類可將組織沖突分為功能正常的沖突與功能失調的沖突。

(-)解決行政組織沖突的主要方式

1、談判

2、調處

3、服從權威

四、行政組織的變革趨勢

(一)行政組織結構的變革趨勢

在橫向結構上，行政組織的變革主要有以下兩方面：

一方面是職能部門之間的地位由不平衡走向平衡；另一方面，隨著政府職能的調整，相應的

部門有減有增。

在縱向層級上，行政組織結構有從尖塔型結構向扁平型結構發展的趨勢。行政組織結構扁平

化：通過減少行政管理層次，建立一種緊湊、干練的扁平化組織結構。

扁平化結構的優勢：行政幅度增寬，行政層次減少，組織成員積極性提高；組織內信息通道

縮短，信息磨損減少，信息更加暢通；層次減少、冗員減少，是的管理成本降低，行政效率

提高。扁平化組織結構也有可能造成權力分散，行政控制減弱等。

團體組織結構的核心是把決策權下放到團隊成員手中，團隊對日常的大多數操作性問題和

顧客服務問題承擔全部責任。

(-)行政組織權力分配關系的變革趨勢

一方面，在行政組織體制內部，即出現了橫向分權趨勢，又出現了縱向分權趨勢。橫向分權

主要是指行政組織中的權力體系逐步由單純的直線型權力關系向直線權力關系和參謀權力

關系并存的狀態轉變。

另一方面，行政組織部分權力向社會組織轉移。

第三節行政領導行為

一、行政領導行為的含義與特點

(-)行政領導的含義

領導是一種具有影響力、指導力的管理行動或指揮行為，是人類社會自古就有的一種普遍和

不可缺少的現象。

領導構成要素主要有三個：一個是領導者。領導者是指具有特定領導職位、行使領導職權并

承擔領導職責的個人或群體，是領導活動的主體。職責是有職位所產生的法定責任。三者的

有機統一，是領導者稱其為領導者的重要前提。

二是被領導者。被領導者是相對于領導者而言的，是指被領導者所指揮、引導的個人或組織。

在一個領導活動或過程中，某個人或某個組織是被領導者，但是在另一個組織活動中，可能

就成了領導者，是一個相對的概念。三是客觀環境。客觀環境指的是領導者和被領導者共同

作用的客體，包括一切機構和行業及其他社會環境。

(二)行政領導的特點

行政領導行為就是指行政領導者在一定的環境下，通過示范、說服、命令等途徑，對被領導

者進行智慧與指導已實現行政組織目標的行為過程。行政領導行為有以下幾個特點：

(1)統一性。行政領導是政府運行過程的核心部分，是對社會公共事務以及機關內部事務

進行有效管理的保證，對國家社會的各種問題包括突發事件、危機事件必須能迅速有效地做

出反應。

(2)權威性

(3)服務性

(4)綜合性

二、行政領導方式

行政領導方式是指行政領導在其活動過程中遵循的比較穩定的領導模式。

(-)按照行政領導者運用行政權力的不同方式或程序劃分

1、專斷式行政領導方式

專斷時行政領導方式是把行政決策權、決定權集中于領導者一人手中的領導方式

2、民主式行政領導方式

這種方式是指行政領導和被領導者以及群眾互相溝通，共同參與決策的一種領導方式。其特

點是上下級關系密切，多方相關主體參與到決策過程中，決策具有民主性和開放性，在政策

執行過程中，行政領導充分放權、授權給下級行政人員，充分調動發揮其積極性、主動性，

能夠齊心協力、團結一致地完成工作任務，達到預定目標。我國的行政領導方式是一中民主

集中制是的領導方式。民主集中制是民主制和集中制的有機結合。

3、放任式行政領導方式

（二）根據行政領導工作重心的不同來劃分

1、重人式行政領導方式

這種方式以人為中心，行政領導者在工作過程中比較民主、寬容；平易近人，體貼關心下屬,

領導者強調建立領導者與部署之間的互相尊重、互相信任的關系,傾聽下級意見和關心下級。

2、重事式行政領導方式

這種方式以任務為中心，領導者對任務的關心勝于對下屬的關心，把任務的完成放在工作首

位，以完成工作任務為目的，只注意工作是否有效地完成，只重視組織設計、職權關系、工

作效率，而忽視部署本身的問題，對部署嚴密監督控制。

3、人事并重式行政領導方式

這種方式是一種中間型領導方式，他們對人的關心度和對工作的關心度保持中間狀態，既關

心工作，又關心人，領導者通過協調和綜合各種活動，促進工作的發展，他們會鼓舞士氣，

是大家和睦相處，發揚集體精神。

三、行政領導藝術

行政領導藝術是行政領導者在領導活動中為達到一定的領導目標而靈活運用各種領導理論、

方法而形成的既能和技藝。

1、授權的原則

（1）權責統一原則

（2）視能授權原則

（3）信任與監督相統一的原則

（4）單一隸屬原則

2、授權的方式

一般來說，授權有以下幾種方式：

（1）充分授權

（2）不充分授權

（3）彈性授權

（4）制約授權

（三）用人藝術

1、知人善任

2、任人唯賢

3、用人所長

4,敢用新秀

一要打破論資排輩的陳舊觀念，樹立不拘一格選用人才的新思潮。在選拔干部問題上，不能

完全不講資歷，但也不能搞唯資歷。不打破論資排輩的陳腐觀念，大批德才兼備的優秀年輕

人才就難以脫穎而出。

二是克服四平八穩，怕擔責任的用人觀，樹立愛惜人才，引薦人才的新思想。在選拔年輕人

才時不能首先考慮怕用錯人，擔責任，而應首先考慮所選的人能否開創新局面、思想作風是

否端正。

三要破除神秘化、封閉式的思想觀念和選人方式，要注意發現那些埋頭苦干、任勞任怨、政

績突出而不事張揚的新人，并大膽地啟用這些新人。

第四節行政溝通行為

一、行政溝通行為的含義與特點

（-）行政溝通行為的含義

行政溝通行為是政府機關組織及其工作人員在政府系統內部以及政府系統與其他社會系統

之間，憑借一定的媒介，交流傳遞政策信息、思想觀點，以達到相互理解、協同合作，最終

實現政府管理目標的一種管理活動和過程。

行政溝通的目的是為了達到相互理解、協同合作，以共同實現行政管理目標、

(-)行政溝通行為的特點

(1)交互性

(2)媒介性

(3)目的性

二、行政溝通的種類與基本形態

(一)行政溝通的種類

1、正式溝通與非正式溝通

按照行政組織的系統，可以將行政溝通劃分為正式溝通與非正式溝通。

(1)正式溝通是指依照行政組織的層級設置或組織的權力路線，在明文規定的正式渠道里

進行的信息傳遞與交流。

(2)非正式溝通是指不按組織結構中的正式溝通系統和方式進行的溝通，是一種不為官方

正式承認的信息傳遞活動。

非正式溝通一般可分為兩大類：

一是具有補充能夠正式溝通不足的作用的非正式溝通(談心、私下交流等)

二是對正式溝通和組織有一定的副作用的非正式溝通(傳言、小道消息、謠言等)

2、上行溝通、下行溝通與平行溝通

(1)上行溝通。指在行政組織中下級向上級匯報情況、反映意見、表達態度的程序。

(2)下行溝通

(3)平行溝通

3、單向溝通和雙向溝通

(1)單向溝通

(2)雙向溝通

三、行政溝通的方式與過程

(-)行政溝通的方式

1、口頭溝通

2、文字溝通

文字溝通的優點：溝通正式，不容易產生誤差、誤傳，可以長期保存；法律責任明確，防止

推諉扯皮。

文字溝通的缺點：收信息接收者教育水平的影響，對文字的理解程度直接影響溝通效果，不

如口頭溝通來的直接、形象；文字可能產生歧義，從而影響溝通效果。

3、非語言溝通

4、電子溝同通

四、行政溝通過程中的行政信息

(-)行政信息及其在行政溝通中的地位

行政信息是指反映行政管理過程中各項活動、任務以及目標的各種信息、文件、指令、預測、

情報、數據資料、建議等的總稱。

1、行政信息的特征

行政信息具有以下幾個方面的特征：

(1)客觀性

(2)時效性

(3)共享性

(4)政治性

2、行政信息在行政溝通過程中的地位

行政信息在行政溝通過程中的地位主要體現在以下兩個方面：

一方面，行政信息是行政溝通的物質基礎。在行政溝通過程中，政府機關組織及其工作人員

是溝通的主體，而相關政策信息、思想觀點等行政信息則是溝通的內容，是溝通的基礎，沒

有信息，行政溝通無從談起。

另一方面，行政信息的質量是行政溝通高效、溝通的依據和保證。行政溝通是一個動態過程,

包括收集信息、編碼、譯碼、傳遞、接受、反饋等環節，編碼、譯碼是否正確、傳遞是否及

時、接受程度如何都取決于行政信息是否充分、正式、準確無誤。如果在行政溝通過程中，

手機的信息不全面、不真實，甚至滯后，那么行政溝通就不可能達到良好的效果，就會存在

誤解或者歧義。因此，行政信息是行政溝通搞笑暢通的保證和依據。

行政信息公開化的作用主要表現在以下幾個方面：

1、行政信息公開化有助于促進民主行政的發展

2、行政信息公開化有利于人民的生活和工作

3、行政信息公開化有利于防止行政權力的腐敗

4、行政信息公開化有助于促進行政效率的提高

5、行政信息公開化有助于我國政府更好地適應WT。的要求

第八章行政管理過程

第一節行政管理過程的含義與基本階段

一、行政管理過程的含義與特點

(一)行政管理過程的含義

按照現代管理學對管理過程的解釋，所謂管理過程，就是指在一定的管理體制下，管理機

構或管理人員按照管理原理，愚弄管理方法來實現管理目標的活動過程。1951年美國學者

D.B.杜魯門出版的《政府之過程》一書。

所謂行政管理過程。就是指在一定的行政管理體制下，行政管理機構或行政管理人員按照

行政管理的基本原理，運用行政權力和行政管理方法來實現行政管理目標的活動過程。

(二)行政管理過程的特點

第一、行政管理過程是由一系列行政管理活動構成的一個動態系統。

第二、行政管理過程是管理過程的一種特殊形式，因而它與管理過程有著共同的特點。

第三、行政管理過程是行政權力運用的過程,或者說是行政管理機構或行政權力以實現行政

管理目標的過程。

二、行政管理過程的基本階段

美國著名行政管理理論家赫伯特?A?西蒙在其成名之作《行政行為》一書中曾經指出，人

的任何活動都可區分為決定與行動兩個階段。

前一個階段就是決策的階段；后一個階段就是執行階段。

第二節行政決策

-行政決策的含義與特點

(-)行政決策的含義

所謂行政決策則是行政機關或行政管理者在管理政府內部行政事務或社會公共事務過程中，

為促進社會公共利益的實現，依法運用行政權力作出決定的過程。

(-)行政決策的特點

行政決策有其自身特點，主要表現在四個方面：

1、行政決策的主體是行政機構或行政人員，尤其是行政領導者

2、行政決策內容是行政事務

3、行政決策過程是一種行政權力的運用過程

4、行政決策的目標在于追求公共利益的最大化

二、行政決策的理論模式

發現問題、提出目標、設計方案、預測后果、分析比較、選擇最優方案。

（二）有限理性決策模式

有限理性決策模式理論的主要代表人物是赫伯特?A?西蒙，他在批評理論決策模式理論的

過程中提出了自己的有限理性決策模式，并因而建立了現代決策理論。

西蒙認為：理性決策模式實際上是一種絕對的決策準則，它所遵循的是一種最大化原則，它

所要求的是進行最優的選擇。

他還提出了他的相對新準則，這就是著名的滿意決策準則，強調其實用性。

（三）漸進決策模式

漸進決策模式是美國著名的政策科學家林德布洛姆提出的。

四、我國政府在行政決策程序上存在的問題和完善措施

（-）在決策程序上存在的問題

1、決策信息的收集和處理工作存在著信息不全和信息失真的問題。

這種現象的主要原因由幾個方面：

有的領導人對信息工作不重視，在信息不足的情況下過于自信，并倉促做出決策

2、決策方案的設計存在著“粗而不細”和專業化程度低的問題

（二）完善行政決策程序的措施

1、強化行政政策過程的信息工作

2、強化行政決策過程的咨詢工作

3、強化行政決策的民主參與

第三節行政執行

二、行政執行的主要環節

行政執行是由一系列而具體的行政活動或環節所組成的，其中最重要的環節主要有計劃、動

員、指揮、協調與控制。

（一）計劃

計劃一般可以分為三個層次：戰略計劃、策略計劃和工作計劃。戰略計劃是指決策人員對于

組織的長期目標、政策和發展方向所作的一種事前安排。

工作計劃是指業務部門對具體工作的布置和落實的時間、措施等的一種事前安排。

（四）協調

為了有效地進行行政協調，比遜針對造成執行行為受阻的不同原因采取不同的方法：

一是信息溝通法，即通過對于行政執行有關的各方進行信息溝通來實現行政協調的一種方

法。

二是利益調節閥，即通過調節與新政執行有關的各方利益奧頓來實現行政協調的一種方法。

三是行政命令法，即通過對與行政執行有關的各方采用必要的行政命令來實行行政協調的一

種方法。

（五）控制

行政執行控制是衡量當前的行政執行情況，并使之導向行政決策目標的過程。控制的是指在

于對照原定行政決策目標，以檢查現有行政執行是否圍繞著行政決策的目標在行動，并對偏

離行政決策目標的執行行為加以糾正、使整個行政執行過程按照行政決策的要求和目標進

行。

行政執行控制系統包含如下四個基本要素：一是衡量行政執行是否符合要求的正常標準。四

是校正當前的行政執行情況以便達到標準的方法。

第三節行政監督

一、行政監督的特點及其重要意義

(-)行政監督的特點

行政監督是指對國家行政機關及其工作人員的行政管理活動依法所進行的監督，既包括國

家行政機關及其工作人員的行政管理活動依法所進行的監督，既包括國家機關內部上級行政

機構對下級行政機構的監督、專業行政監督機構對其他行政機構和行政人員的監督、行政領

導者對被領導者的監督和被領導者對領導者的監督，也包括行政機關意外的政黨組織、社會

團體、大眾媒介和公民對行政機關及其工作人員的行政管理活動依法所進行的監督。

從以上有關行政監督概念的定義可以看出，行政監督有以下幾個特點：

3、行政監督的主體具有廣泛性，既包括行政機關內部的監督主體，也包括行政機關外部的

監督主體

各級行政監察機關及其派出機構是行政系統內部的監督主體。在我國，有國家監察部，它是

中華人民共和國國家最高行政檢查機關，是國務院直接領導的專司行政監察的職能機構。

4、行政監督是一種依法實行的法定行為

首先，我國1993年頒布實行的《國家公務員暫行條例》就含有對表。為了加強監察工作，

保證政令暢通，維護行政紀律，促進廉政建設，改善行政管理，提高行政效能，根據憲法，

我國1997年制定并頒布了《中華人民共和國行政監察法》，該法詳細規定了我國行政檢查

的主體、兼職、權限、程序和法律責任，是我國行政監督的重要法律文件。

二、行政監督方式

行政監督方式是指行政監督的標準、過程和手段或方法的總稱。

(一)合法性監督與合理性監督

合理性監督則是對行政管理機構的行政行為，特別是對具體行政行為的合理性進行監督。

(二)事前監督、事中監督與事后監督

事前監督是指在行政管理機構進行行政策、開展行政行為之前進行監督.

事中監督是指在行政管理機構決策與執行過程中所進行的監督。最典型的事后監督是國政調

查。

三、行政監督系統

所謂行政監督系統就是行政管理機構內外的監督主體對行政管理進行監督的全面性、綜合性

和多元性的監督體系。

(-)行政系統的內部監督系統

行政系統的內部監督系統包括一般監督與專門監督兩個子系統。

2、專門監督

審計機關一般擁有下列職權：第一，檢查權。審計機關有權要求被審計單位按照規定報送預

算或者財務收支計劃、預算執行情況、決算、財務報告，社會審計機構出具的審計報告，以

及其他與財政收支或者財務收支有關的資料，被審計單位不得拒絕、拖延、謊報。

第九章行政管理方法

第一節行政管理方法的特點與作用

一、行政管理方法的含義與特點

(-)行政管理方法的特點

現代行政管理方法是一個相對完整的方法體系，它具有自身的特點，者寫特點主要表現在一

下幾個方面：

1、實踐性

2,針對性

3、系統性

4、技術性

第二節行政管理方法的基本內容

一、行政方法

（-）行政方法的含義

行政方法有廣義與狹義之分。廣義的行政方法與行政管理方法的含義等同；狹義的行政方

法又稱行政指令方法。

行政方法或行政指令方法的實質是通過行政組織中的職位和職務來進行管理。其基本特點

是依靠權力和權威，采用強制手段直接指揮下級，要求下級執行上級指示，以實現行政組織

的目標。

（-）行政方法的主要特征

1、強制性

2、權威性

3、層次性

4、具體性

5、無償性

（五）運用行政方法的原則

1、調查研究在先的原則

2、堅持具體指導的原則

3、思想政治工作領先的原則

二、經濟方法

（二）經濟方法的特點

1、利益性

2、有償性

3、平等性

4、間接性

（三）經濟方法的利弊

三、法律方法

（-）法律方法的含義

法律方法是指行政機關運用各種法律手段實施行政管理的方法。法律手段，即行政法律規范

及其國家法律法令。行政管理運用法律方法，實質上就是通過法律法規的實施，把統治階級

的意志轉化為社會公眾的普遍行動，用法律法規去調整各種社會關系，調整人們的社會行為,

使各種社會關系朝著有利于行政目標的實現而發展，使社會公眾的行為對社會經濟發展、社

會穩定起直接作用。

四、行為方法

（三）行為激勵的方式

行為激勵的實質在于激發人的動力，其目的在于使人產生某種行為以實現行政工作預定的目

的。國外行為科學學者對行為激勵問題進行了大量研究，提問了多種激勵理論，大體可分為

四類：

需要一動機一行為f目的一需要一新需要一……（行為激勵的循環過程）

二、電子政務的產生

（一）政府轉型的背景

政府改革背景兩條線索：

第一條線索：20世紀80年代初期，英國首相撒切爾夫人和美國總統里根一起推動了“放松

管制”的改革。

第二條線索：電子政務的鼻祖是美國總統克林頓。

政府的平臺和政府的服務從某種意義上要回到因特網的本質特征：

第一，多中心，而不是一個中心；第二，開放式，資源共享；第三，既允許差異又允許統一。

三、電子政務的內容及其功能

(―)電子政務