科學發展觀統領法治城市建設在普法上，有效整合“法律人”資源，廣泛宣傳與群眾生產生活實踐聯系緊密的法律知識和規范，加快推進實現人人知法守法。同時，特別要注重處理好個別利益群體在改革發展進程中，通過不恰當的方式甚至是背離法治統一和權威的方式，表達利益訴求。創新城市法治實踐是深化法治城市建設、推動法治發展與經濟社會發展相適應的重要途徑。實踐中，立法的專家咨詢制度、重大行政處罰案件聽證制度、司法便民利民機制建設等法治創新實踐的良好效果，充分證明了創新對于城市法治建設深入發展的重要意義。再從南京近幾年在開展構建權力陽光運行機制、立法協商機制、輕微刑事案件和解機制、海選人民陪審員等實踐效果看，只有不斷創新城市法治建設舉措，法治建設才能取得人民滿意效果。社會主義法治城市建設發展模式的確立，需要定位城市法治發展在整體法治發展中所處的階段。現實中，城市特別是中心城市、東部城市法治發展中，也確實先于其他地區碰到諸如外來務工人員權利的平等保護、環境權益的維護、政治社會權利的實現等問題。因此，城市法治建設在整體法治發展進程中，處于國內法治建設探索實踐的最前沿。對應于此，城市法治發展模式，要更加突出城市法治高位發展的階段性特點，在遵循普遍適用的“政府自上而下推動為主”實踐模式基礎的同時，注重調動各類社會組織和全體市民參與、支持法治建設的積極性、主動性和能動性，即堅持黨政機關穩步實施和全社會廣泛參與并重的發展模式。從社會主義法治城市建設擔當的服務保障發展、維護公平正義等主要任務看，從群眾集中反映依法辦事能力、遵紀守法意識不夠的情況看，需要并且可以率先突破的重點工作主要是：(一)依法行政工作，重點在行政權力的公開規范運行機制建設上繼續深化，在行政救濟的綜合效果上繼續深化，在行政執法責任追究上強化制度，在行政執法體制上順應城市發展。(二)公正司法工作，重點在司法公開機制建設上有所突破，在審委會制度、執行績效綜合考評、訴訟調解制度上穩步深化，在司法活動的法律效果、社會效果和政治效果相統一上繼續提高，在法律服務和法律援助上繼續有所創新。(三)法制宣傳教育工作，重點在社會主義法治理念、法治思維的培育和養成上創新舉措，在普法教育的針對性、實效性上提高水平，努力避免普法工作“重形式、輕實效”、“重權利、輕義務”、“重說教、輕實踐”傾向。當前，城市經濟社會發展對法治建設的新需求主要表現為：統一、開放、競爭、有序的市場環境，技術創新的制度激勵和保障，政府服務、司法服務的高效率和規范化；人民群眾對法治建設的新期待主要表現為：民生問題得到更加有力地改善，政治、經濟、文化和社會權益得到更加有效地維護。社會主義法治城市建設就是要以滿足這些新需求、新期待為動力，不斷加大推進力度和覆蓋廣度，推動城市法治更加適應新一輪發展、保障贏得發展先機。一方面，要大力突出經濟法治化主題。另一方面，要大力突出民生法治主題。城市化過程產生的征地拆遷、社會保障、貧富分化等問題，要求城市法治建設要高度重視改善民生。從南京近三年來組織開展的法治建設為民辦實事工作實踐看，通過法治手段，每年集中精力解決一到兩件群眾關心、社會關注的民生難題，讓群眾看到感受到城市法治建設的進步和實惠，滿足群眾要求法治建設快見成效的期待，是社會主義法治城市建設的重要途徑。改革開放三十年城市法治發展歷程表明，只有把維護公平正義、確保人民滿意效果作為最根本的發展取向，社會主義法治城市建設才能順利推進，贏得群眾信賴和擁護，才能充分調動廣大人民群眾參與、支持城市法治建設，使社會主義法治城市建設始終保持生機和活力。新一輪發展背景下，改革在繼續深化，利益在繼續調整，各種配套措施仍然不適應改革發展進程，導致各類矛盾糾紛不可避免地產生，貧困問題、弱勢群體問題、非正常上訪問題在特定地區、特定時間段集中反映出來，對黨的執政地位和社會穩定產生重要影響。為此，高度關注社會公平、大力維護社會正義，既是社會主義法治理念的價值取向，也是城市法治發展實踐的必然要求。提出了推進法治城市建設的五點設想。一是抓理念，樹立法治先行權威。首要任務是在市民中培育尊重法律、依靠法律的基本素養，倡導法律至上的法治理念。重點提高公職人員尤其是各級領導干部的民主法治觀念，強化“治官治權”意識，同時采取各項具體措施在全社會營造守法者受益、違法者受懲的氛圍，為法治城市建設打下雄厚的思想根基；二是抓龍頭，尋找依法執政突破口。做到依法決策、民主決策、依法施政，把法治意識貫穿于執政全過程中。提高在法制框架內管理和解決各種問題和矛盾的能力，增強各項決策的科學性、民主性，把地方黨委依法執政考核作為創建法治城市的核心工作；三是抓重點，扎實推進規范執法。借助開展法治城市、法治縣(市、區)建設為抓手，促進依法行政、公正司法工作。四是抓重點，實施法治惠民工程。從小事抓起，從老百姓關注的熱點、難點抓起，使法治建設得到群眾的衷心擁護。五是抓特色，創立法治建設品牌。法治建設在全國有著一定程度的區域差異性，在實踐中也存在著舉措、制度、活動上的特色，圍繞區域特點深度挖掘，圍繞共性問題率先突破，圍繞先發情況創造經驗。

常州市自江蘇省委部署法治江蘇建設工作以來，市委把法治建設列為全市30項重點工作，今年在該市市委十屆五次會議上又將法治建設列為全市八項重點工作之一強勢推進。經過三年多的建設，按照《法治常州建設總體規劃》、《法治常州建設八大行動計劃》，在領導體制、運行機制、推進力度、創新舉措等方面均呈現出良好的發展態勢，區域法治化進程明顯加快。

推進法治城市建設要重點把握好五個原則：一是堅持黨的領導，充分發揮各級黨委總攬全局、協調各方的領導核心作用。二是堅持服務發展，注重通過法治來引導、規范、保障和促進城市發展，堅持服務經濟、維護穩定、促進發展相結合。三是堅持以人為本，把群眾反映最強烈最突出的問題作為法治城市建設的重要切入點，讓群眾切實感受到法治建設的成果。四是堅持改革創新，以開展大學習大討論活動為契機，進一步解放思想，更新觀念，用改革的思路和辦法解決城市法治化進程中的新情況、新問題，把制度建設和創新貫穿于立法(規范性文件的制定)、執法、司法、監督、普法和法律服務各個環節中，從制度上、體制上保證法治城市建設各項工作順利開展。五是堅持穩步推進。堅持從實際出發、分類指導，著眼長遠、立足當前，有重點、有步驟、有秩序地推進創建活動。

無錫市依法治市領導小組辦公室專職副主任薛中倫在介紹無錫法治建設的情況中引用形成“大防控”體系；整合社會矛盾糾紛調解資源，建立健全社會矛盾糾紛調處聯動機制，構建人民調解、行政調解與司法調解“三位一體”的“大調解”網絡；以信訪接待中心為平臺，以信訪工作管理、監督兩大網絡為抓手，進一步暢通群眾利益訴求表達渠道，構建“大信訪”機制。

一、運用系統觀念準確認識法治城市從系統論角度看，法治城市是從屬于法治國家這個大系統的子系統，是法治國家的組成部分，但它是法治國家整體的縮影和先進部位，推進城市的法治化是一個國家法治建設的先期任務并產生先導作用。因此，建設什么樣的以及如何建設法治城市，應當是一種全方位的系統思考。（一）著眼服從服務于國家發展大局引領宏觀思考。服務大局是社會主義法治的重要使命。黨的十七大對全面落實科學發展觀，推動社會主義經濟、政治、文化、社會"四位一體"建設作出了全面部署。南京作為長三角城市群的中心城市之一，如何把握機遇，進一步以法治推動和保障城市綜合競爭力在科學發展軌道上取得新躍升，從而進一步提升在城市群的地位，更好地向國際性城市目標邁進，就成為我們思考法治城市建設必須應對的全局性重大課題。（二）立足法治與經濟社會協調共進展開全面思考。我們建設的法治城市，絕不可能僅僅是法治本身的運行和發展，城市法治制約于經濟社會發展的現狀，且必須與城市經濟、政治、文化、社會建設相適應并協調發展，因而不能把當代法治城市建設簡單化理解為純粹的法制發展。所以，我們在這樣的社會大背景下建設法治城市，絕不是某種在書本里設計出來的、理想化的、孤立封閉的"法律帝國"，而必然是一個經濟健康、可持續發展的法治城市，一個人人享有平等人權的法治城市，一個公民平等參與國家管理的、民主的法治城市，一個公平正義、和諧文明的法治城市。為此，我們必須堅定不移地支持以經濟建設為中心，促進法治與經濟協調發展；要始終堅持與完善黨的領導，保證法治與政治協調發展；在堅持依法治國是基本方略的前提下，以促進制度同價值觀念的和諧為導向將依法治國與以德治國有機統一；要按照構建社會主義和諧社會的要求，促進法治與社會的協調發展。也就是把開展法治城市建設作為城市經濟社會協調發展進程中的一種整體性的社會實踐，通過國家機關和人民群眾的合力整體推進，在努力實現法治內部的立法、普法、執法、司法、守法、督法等各要素及其機制有機統一，并與社會政治、經濟、文化等外在協調一致的奮斗目標的進程中，既追求法治自身的內在價值，更注重體現法治在保障和推動經濟社會協調發展過程中綜合性、整體性的社會效果，從而促使城市法治邁入新境界。（三）運用法學及其他相關學科知識進行綜合思考。建設法治城市是一項綜合性很強的社會實踐，它的發生發展離不開理論的指導，因此需要依賴于法學以及所有與之相關聯學科、特別是各城市學科的理論支撐。因為，當代中國的法治建設是在迅猛的城市化進程背景下展開的，既在制度層面上受到歐美等西方法治示范的強烈影響，又在績效層面上受到以城市化為代表的急劇社會變化的牽擾。然而，由于現階段我國法學研究中的"西學導向"依然比較盛行，看待法治與城市化問題，如時常受到廣泛關注的農民工權益保障、行政圈地、流動人口犯罪等，往往局限于傳統法學的內在視角，而不是從跨學科視角來討論。所以，有學者評價說："如此做法的后果之一，是人們對這些問題的認識依然停留在規范--價值的傳統認識層面上，而未能在實證規律層面上獲得學科知識的拓展"。當前，我們的法治城市建設正處于我國城市化進程的加速期，城市化事實無疑對城市法治提出了許多具有重大實踐意義和理論價值的課題，且必將對于現階段的法治城市建設產生重大影響。因此，借鑒城市學、城市經濟學、城市社會學及城市規劃學、城市管理學、城市環境生態學等外部學科的基礎知識，結合日益深化的法學知識，針對城市化進程所提出的法律問題及對城市法治的挑戰進行跨學科研究思考，顯得非常必要和緊迫。這樣，才能夠為探尋法治城市建設的規律并有效指導實踐奠定理論基礎。（二）法治城市建設要結合城市的發展定位。法治城市建設固然要從實際出發，建構符合當地實際情況的法治。但僅此還不夠，必須考慮國家對該城市的發展定位。因為，一個城市首先是這個國家的城市，不能脫離本國經濟社會發展的總體布局，城市法治也同樣是與國家的經濟、政治和社會制度緊密相聯的。比如南京市，國家予以定位的城市性質和功能是：著名古都、江蘇省省會、長江下游重要的中心城市。南京為我國六大古都之一，是國家級歷史文化名城。南京的規劃和建設要繼承古都歷史精華，創造融古都風貌與現代文明于一體的城市特色；南京是江蘇省省會，也是該省的政治、文化、經濟中心，要保證省級管理職能的順利行使，并形成省內最發達的金融、貿易、信息中心和科教文化對外交往中心；南京作為長江流域四大中心城市和長江三角洲西部樞紐城市，要充分發揮沿江、近海的優勢，增強跨省域的輻射功能和吸引力。無疑，南京要立足國家確定的城市功能定位來建設法治城市，積極探索有別于區域法治、地方法治的法治城市建設規律，與城市性質、地位、功能、發展等相吻合的法治工作目標和任務；積極探索與南京作為區域性中心城市相適應的城市法治內涵，在發揮城市聚集力、影響力、輻射力等方面提供法治支撐和保障；積極探索如何更好的運用城市深厚的歷史文化底蘊和國家法定授權，從城市現代化理念、制度等層面打造城市法治文化，彰顯人文特色，建設南京文化名城、法治名城。正因為在我國，法治城市建設的各項工作是在國家特定的經濟、政治和社會條件以及各地方實際的狀況下展開的，所以要依次充分考慮中國特色、區域特色和本地特色，從當地實情出發，實事求是地推進，做到既堅持國家法制統一性，又彰顯城市的鮮明特色。（三）法治城市建設要更加注重法治的實踐。法治簡單地說包含兩方面的內容，一是法律規范，二是法律實踐。法治有很多種特性，但最重要的特性應該是一種社會實踐，法治是社會實踐的產物，社會實踐給予了法治最豐富的內涵。當然，作為人類最能接受的一種社會治理方式，法治總是特定時空下的法治。時下我國的法治城市，可以視為現代社會主義法治國家的城市性標準，法治城市建設是依法治國方略在城市的具體實踐。現實表明，我國各地的法治實踐形式有所不同，但都為國家法治提供了素材、補充了內涵，使之成為能夠依照本地具體情況實施的原則，這正是法治實踐的生命力所在。由于建設法治城市是一項長期的、漸進的過程，因此，在創建法治城市的過程中，我們既不能脫離實際，以某些外國書本上的概念、文辭或者法學教科書的定義來衡量法治實踐，過于理想地去片面追求高標準，要防止教條主義、本本主義；也不能僅僅基于法制宣傳教育的層面地去抓法治城市的創建工作，從而使法治城市的創建在舉辦種種有關宣傳活動之中流于形式。我們必須在深刻理解法治城市內涵的基礎上，站在國家法制建設的宏觀大局中去探索和實踐法治城市的創建工作，要充分考慮法律實踐的現實可能性、階段性和系統后果，注意平衡法治統一的要求與法治實踐形態的多樣性；要關注來自各地區、各層次法治實踐的成功經驗，關心在實踐中獲得公正合理有效的解決問題的辦法；并在此基礎上，尊重、總結和完善為實踐證明有效、為民眾歡迎的法治的制度和做法，使法治真正成為城市經濟、政治和社會生活的有效實踐。只有這樣才能真正提升城市的法治化水平，最終實現法治國家在城市層面的法治目標。3、積極探索創新，基層民主法治建設走出了新路子。

我市歷來重視基層工作，十分注意發揮廣大人民群眾的積極性主動性，在實踐中總結出有益經驗，進行制度創新，加快基層民主法治建設進程。一是在貫徹《村委會組織法》、落實四民主兩公開制度過程中，構建了基層重大問題決策制度、村干部述職報告制度、村務公開制度等，使村民自治落實得更到位。二是積極開展示范評優活動。1999年我市在市縣兩級共選擇52個村進行創建“民主法治示范村”試點，涌現了一批先進示范村，在開展法治工作最困難的農村有了很好的開端。三是成立了市委、市人大、市政府領導牽頭的農村基層民主法治建設領導小組，加強了農村民主法治工作的組織保障。四是在村民委員會全部實行直接選舉的基礎上，居民委員會直接選舉的試點工作也有了新的進展。我市海曙區的聯南、澄浪等社區率先進行了社區居委會的直接選舉工作，取得了較好的效果，向我市基層組織全部實現直接選舉目標邁出了重要的一步。五是社區自治建設有了較大的進展。結合社區調整，普遍建立了社區居委會、社區理事會等自治組織，并完善了以居民自治章程或居民公約為重點的自治性制度、規章。

4、普法活動深入開展，市民知法守法的自覺性及維權意識明顯增強。

在認真組織實施普法規劃過程中，我市的普法宣講隊伍也不斷壯大，據有關部門統計，目前我市的市縣兩級有普法講師團成員近140名，普法宣傳員、聯絡員1200多名，這支隊伍在普法活動中發揮著主力作用。自1998年以來，有關普法的規章及規范性文件如《寧波市領導干部學法用法實施意見》、《寧波市公務員學法用法和依法行政培訓實施意見》、《寧波市在校青少年法制宣傳教育實施意見》等也先后出臺，有力地保障了普法活動的深入開展，同時，根據突出重點、全面普及的原則，我市充分利用教育、大眾傳媒等渠道進行普法活動。經過多年的努力，市民知法守法的自覺性不斷提高，我市從1994年創辦了“148”法律服務熱線電話起，截止2003年7月，共解答來電法律咨詢14萬余件，接待來訪近3.4萬人次，市民的維權意識在不斷增強。

5、法制建設與時俱進，立法質量大有提高。

在實施依法治市第二個五年規劃期間，我市共制定地方性法規19項，修訂修改5項，廢止6項；以政府令發布的規章38件，其他規范性文件24件。這些法規規章和規范性文件都是圍繞著我市經濟發展中的重大問題、關系百姓利益的重大問題適時出臺的，說明了我市的立法工作和社會、經濟發展步伐的一致性。為適應社會主義市場經濟和加入世貿組織的要求，我市對1996年以來所制定的法規規章和規范性文件共4700件進行全面的清理，這些工作的有序進行進一步完善了我市的法制。此外，我市的立法工作逐步推行聽證、咨詢制度，使廣大市民和一批優秀的法律專家參與到立法評議中來，立法質量不斷提高，同時也提高了立法隊伍的素質。

（三）當前依法治市和法治城市建設中存在的主要問題

1、黨政各套班子在法治工作中的分工有待進一步明確。

在目前的依法治市工作中，黨委起思想上、政治上、組織上的領導作用，這是不容置疑的，而人大、政府應擔當何種角色、發揮什么作用尚需深入研究和正確定位。從學理上講，我國的政體是人民代表大會制度，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會是權力機關，其它國家機關都由人大產生，依照憲法的規定人大享有立法權、執法監督權、司法監督權等權力，在法治化過程中應該發揮主導作用，全國人大如此，地方人大也應如此。政府