論建設(shè)工程項目招投標(biāo)中串標(biāo)的認(rèn)定及其法律后果3/4論建設(shè)工程項目招投標(biāo)中串標(biāo)的認(rèn)定及其法律后果[內(nèi)容摘要]招標(biāo)投標(biāo)活動應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正和誠實(shí)信用的原則，但目前建設(shè)工程項目招投標(biāo)中充斥著的眾多違法行為，嚴(yán)重?fù)p害了這一基本原則。串標(biāo)是招投標(biāo)中比較常見但又是比較難認(rèn)定的一種違法行為。本文從介紹串標(biāo)的定義及表現(xiàn)形式出發(fā)，進(jìn)一步分析串標(biāo)發(fā)生的原因，隨后重點(diǎn)對串標(biāo)的認(rèn)定及隨之帶來的法律后果作一論述。[關(guān)鍵詞]串標(biāo)串標(biāo)的認(rèn)定法律后果“無項目必死，有項目未必生”是建筑施工企業(yè)目前生存狀況的生動寫照。在建設(shè)工程普遍實(shí)行招投標(biāo)并且大范圍實(shí)行低價中標(biāo)制度的現(xiàn)實(shí)下，大部分建筑施工企業(yè)通過改善經(jīng)營管理、節(jié)約成本等方式應(yīng)對嚴(yán)峻的行業(yè)生存環(huán)境，但與之相對的是，少部分企業(yè)，卻將串標(biāo)作為其追求非法利潤的一種“戰(zhàn)略選擇”。一、串標(biāo)的定義及表現(xiàn)形式顧名思義，串標(biāo)是指投標(biāo)人相互串通投標(biāo)或投標(biāo)人與招標(biāo)人串通投標(biāo)的行為，即投標(biāo)人為獲取中標(biāo)而互相串通投標(biāo)報價、控制中標(biāo)價格、損害招標(biāo)人（或項目所有人）或其他投標(biāo)人利益，或是投標(biāo)人與招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)互相串通，損害其他投標(biāo)人或項目項目所有人利益的行為。[1]關(guān)于串標(biāo)的具體表現(xiàn)形式，國家發(fā)改委、建設(shè)部等七部委于2003年頒布施行的《工程建設(shè)項目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》（下稱《招標(biāo)投標(biāo)辦法》）第46條規(guī)定：（1）投標(biāo)人之間相互約定抬高或壓低投標(biāo)報價；（2）投標(biāo)人之間相互約定，在招標(biāo)項目中分別以高、中、低價位報價；（3）投標(biāo)人之間先進(jìn)行內(nèi)部競價，內(nèi)定中標(biāo)人，然后再參加投標(biāo)；（4）投標(biāo)人之間其他串通投標(biāo)報價的行為。實(shí)際上，《招標(biāo)投標(biāo)辦法》規(guī)定的三種（第（4）項為兜底條款）投標(biāo)人串標(biāo)的具體行為的表述過于簡單，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能涵蓋實(shí)踐中紛繁復(fù)雜的串標(biāo)行為。據(jù)筆者了解，實(shí)踐中至少還存在許多形形色色的表現(xiàn)形式：如投標(biāo)人輪流坐莊，即投標(biāo)人之間事先約定共同投標(biāo)多個項目，輪流中標(biāo)；通過掛靠實(shí)現(xiàn)壟斷，即投標(biāo)人或者包工頭通過掛靠多家企業(yè)，同時以多家企業(yè)的名義參加投標(biāo)，形成實(shí)質(zhì)上的投標(biāo)壟斷。[2]《招標(biāo)投標(biāo)辦法》第47條則規(guī)定了招標(biāo)人與投標(biāo)人串標(biāo)的幾種具體表現(xiàn)：（1）招標(biāo)人在開標(biāo)前開啟招標(biāo)文件，并將投標(biāo)情況告知其他投標(biāo)人，或者協(xié)助投標(biāo)人撤換投標(biāo)文件，更改報價；（2）招標(biāo)人向投標(biāo)人泄露標(biāo)底；（3）招標(biāo)人與投標(biāo)人商定，投標(biāo)時壓低或抬高標(biāo)價，中標(biāo)后再給投標(biāo)人或招標(biāo)人額外補(bǔ)償；（4）招標(biāo)人預(yù)先內(nèi)定中標(biāo)人；（5）其他串通投標(biāo)行為。在招投標(biāo)實(shí)踐中，還存在招標(biāo)人通過操縱評標(biāo)委員會對不同投標(biāo)人實(shí)行差別待遇，確保特定投標(biāo)人中標(biāo)，甚至在資格預(yù)審或招標(biāo)文件中故意設(shè)置某些不合理或特定的要求，對號入座，即對意向中的特定投標(biāo)人“量身招標(biāo)”，以排斥其他投標(biāo)人或潛在投標(biāo)人，操縱中標(biāo)結(jié)果等串標(biāo)行為。[3]浙江省人民政府于2009年4月2日發(fā)布的浙政發(fā)[2009]22號《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范國有投資工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)活動的意見》（下稱浙政發(fā)[2009]22號文）第二條第（十六）款進(jìn)一步規(guī)定了應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為串標(biāo)的行為：（1）招標(biāo)人（或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)）在規(guī)定的提交投標(biāo)文件截止時間后，協(xié)助投標(biāo)人撤換投標(biāo)文件、更改報價；（2）招標(biāo)人（或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)）泄露投標(biāo)人名稱、數(shù)量或聯(lián)系方式等應(yīng)當(dāng)保密的事項；（3）不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件由同一單位（或個人）編制或提供投標(biāo)咨詢服務(wù)；（4）不同投標(biāo)人使用同一人或者同一單位的資金交納投標(biāo)保證金；（5）不同投標(biāo)人委托同一人辦理投標(biāo)事宜的或不同投標(biāo)人與同一投標(biāo)人聯(lián)合投標(biāo)的；（6）不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件內(nèi)容出現(xiàn)非正常一致，或者報價細(xì)目呈明顯規(guī)律性變化；（7）不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件載明的項目管理人員出現(xiàn)同一人的情況；（8）不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件相互混裝；（9）法律、法規(guī)或規(guī)章規(guī)定的其他串通投標(biāo)行為。應(yīng)當(dāng)說，浙政發(fā)[2009]22號文又進(jìn)一步細(xì)化列舉了串標(biāo)的表現(xiàn)形式，值得肯定。但可惜的是，其適用具有局限性，即僅適用于浙江省內(nèi)的建設(shè)工程項目招投標(biāo)。二、串標(biāo)的成因分析建設(shè)工程項目招投標(biāo)中串標(biāo)現(xiàn)象頻發(fā)且屢禁不止的現(xiàn)狀，除少部分企業(yè)、少部分人確實(shí)存在價值觀念畸形、無視法律和職業(yè)道德之外，也存在許多深層次的原因。1、經(jīng)濟(jì)原因。項目所有人往往把降低工程造價作為最重要的考慮，目前普遍實(shí)行低價中標(biāo)制度便是明證。而建筑施工企業(yè)只有報高價才能獲取高額利潤，但報高價往往不能中標(biāo)并且還要損失投標(biāo)費(fèi)用。[4]在此種情況下，串標(biāo)不失為一個選擇：相互串通抬高投標(biāo)報價，不僅能提高中標(biāo)幾率，而且結(jié)果只是賺多賺少的問題，要么中標(biāo)獲得高額利潤，要么不中標(biāo)獲得參與串標(biāo)的中標(biāo)人的補(bǔ)償。可以說，串標(biāo)是投標(biāo)人應(yīng)對低價中標(biāo)的手段之一。在另一方面，建筑業(yè)屬勞動密集型產(chǎn)業(yè)，門檻低，施工企業(yè)多，而工程項目有限，僧多粥少，造成建設(shè)工程市場競爭激烈，許多企業(yè)存在現(xiàn)實(shí)的迫切的生存問題。為了保障生存，追求利益，一些企業(yè)甘心充當(dāng)“專業(yè)陪標(biāo)手”、靠“陪標(biāo)補(bǔ)償費(fèi)”維持生存。[5]從另一個角度看，根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，企業(yè)之所以敢于違背市場規(guī)律和法律底線參與市場競爭，從某種程度上講，無不與另一方在主導(dǎo)市場運(yùn)作或監(jiān)管市場運(yùn)行（參與）過程中沒有嚴(yán)格遵循市場規(guī)律（尤其是價值規(guī)律）有直或間接關(guān)系。[6]因此，串標(biāo)的產(chǎn)生與項目所有人沒有尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律、一味追求降低工程造價不無關(guān)系。項目所有人對低價中標(biāo)制度的理解偏差也是導(dǎo)致串標(biāo)屢禁不止的原因之一。2、法律原因。首先，法律、法規(guī)對串標(biāo)的規(guī)定比較原則，不夠具體全面，導(dǎo)致相關(guān)部門在查處串標(biāo)時比較被動。其次，串標(biāo)與招投標(biāo)活動中發(fā)生的其他違法行為相比，其更具隱蔽性，并且除非內(nèi)部發(fā)生矛盾，一般而言很難被發(fā)現(xiàn)，也即認(rèn)定串標(biāo)事實(shí)所需要的證據(jù)較難收集。與此相對應(yīng)的是，行政機(jī)關(guān)認(rèn)定串標(biāo)并進(jìn)行行政處罰，或者法院追究刑事責(zé)任的前提是必須要事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿，這也給查處串標(biāo)帶來了很大的難度；在民事責(zé)任方面，其他投標(biāo)人或者招標(biāo)人搜集證據(jù)或者證明損失的難度也很大，因此也很難追究串標(biāo)人的民事責(zé)任。另外，在現(xiàn)有的法律框架范圍內(nèi)，對串標(biāo)的處罰力度也比較輕，[7]無法對串標(biāo)人造成有效威懾。上述原因造成串標(biāo)的違法成本小，實(shí)踐中因串標(biāo)被追究責(zé)任的很少，這些都導(dǎo)致許多人敢于鋌而走險。三、串標(biāo)的認(rèn)定一些規(guī)章對串標(biāo)的表現(xiàn)形式，相比《招標(biāo)投標(biāo)法》作了進(jìn)一步的規(guī)定，但對如何認(rèn)定串標(biāo)，法律、法規(guī)、規(guī)章卻沒有作出具體的規(guī)定。要認(rèn)定串標(biāo)，首先應(yīng)明確串標(biāo)的性質(zhì)。筆者認(rèn)為，首先串標(biāo)屬侵權(quán)行為，它侵犯了招標(biāo)人或其他投標(biāo)人的利益；如果串標(biāo)行為的情節(jié)比較嚴(yán)重，嚴(yán)重影響并侵害了招投標(biāo)市場的秩序，串標(biāo)的性質(zhì)就可能轉(zhuǎn)化為擾亂市場秩序的行政違法行為甚至是犯罪行為。筆者參考侵權(quán)行為的構(gòu)成要件并結(jié)合串標(biāo)的特殊性，著重從主體、主觀過錯、行為及損害后果四個方面對如何認(rèn)定串標(biāo)作一分析。1、串標(biāo)主體的認(rèn)定存在特殊性。根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章對串標(biāo)的規(guī)定，串標(biāo)的主體顯然是特殊主體。但招投標(biāo)實(shí)踐中情況比較復(fù)雜，因此首先有必要對串標(biāo)主體作一分析。招標(biāo)人是提出招標(biāo)項目、進(jìn)行招標(biāo)的法人或其他組織。通常情況下項目所有人就是招標(biāo)人，此時招標(biāo)人串標(biāo)的，確定行為主體是比較清楚明了的。但招投標(biāo)實(shí)踐中也存在這種情況，即招標(biāo)文件上的招標(biāo)人和項目所有人不是同一個主體，如項目為集團(tuán)公司所有，而由下屬公司招標(biāo)；政府項目由某公司負(fù)責(zé)招標(biāo)、開發(fā)等。嚴(yán)格意義上講，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)是項目所有人，并由項目所有人招標(biāo)、簽訂合同。如果招標(biāo)文件中的招標(biāo)人非項目所有人的，從法律關(guān)系上，筆者認(rèn)為是委托關(guān)系，也即真正的招標(biāo)人是項目所有人（委托人），負(fù)責(zé)招標(biāo)事宜的招標(biāo)人是“形式上”的招標(biāo)人，其法律地位是代理人。如形式上的招標(biāo)人和投標(biāo)人串標(biāo)，而串標(biāo)又經(jīng)項目所有人授權(quán)或默許，由項目所有人即實(shí)際招標(biāo)人和形式招標(biāo)人、參與串標(biāo)的投標(biāo)人共同承擔(dān)責(zé)任；如串標(biāo)非經(jīng)授權(quán)或默許，則由形式招標(biāo)人、參與串標(biāo)的投標(biāo)人承擔(dān)責(zé)任。招標(biāo)人委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行招標(biāo)在招投標(biāo)實(shí)踐中也比較普遍。招標(biāo)人和招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系是同樣是委托法律關(guān)系。對于招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)是否可以是串標(biāo)主體，目前存在爭議，相關(guān)法律如《刑法》第223條[8]規(guī)定的串通投標(biāo)罪就沒有將招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)列為犯罪主體；而浙政發(fā)[2009]22號文第二條第（十六）款中明確了招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)可以是串標(biāo)主體。筆者認(rèn)為，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)作為招投標(biāo)活動的參與主體之一，其客觀上存在串標(biāo)的行為條件，將其排除在串標(biāo)主體之外不利于招投標(biāo)活動的規(guī)范管理要求和打擊串標(biāo)違法行為的目的實(shí)現(xiàn)；并且比照前文關(guān)于實(shí)際招標(biāo)人和形式招標(biāo)人的論述，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)也應(yīng)可以是串標(biāo)主體。從另一個角度看，如果實(shí)踐中發(fā)生招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)與投標(biāo)人串通的情況，如果招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)不能被認(rèn)定為串標(biāo)主體，則相對應(yīng)的投標(biāo)人的行為如何認(rèn)定？因此招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)也應(yīng)可以是串標(biāo)主體。如招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)泄露應(yīng)當(dāng)保密的與招標(biāo)投標(biāo)活動有關(guān)的情況和資料或存在其他與投標(biāo)人串通的行為，并且經(jīng)招標(biāo)人授權(quán)或默許，則應(yīng)當(dāng)認(rèn)定招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、參與串標(biāo)的投標(biāo)人是串標(biāo)主體；如招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)未經(jīng)招標(biāo)人授權(quán)或默許，則應(yīng)當(dāng)認(rèn)定招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、參與串標(biāo)的投標(biāo)人是串標(biāo)