我國學前教育法規與政策的缺失和對策研究

改革開放以來，我國學前教育法規政策建設取得了迅速而健康的發展，有力地推動了學前教育事業的發展，促進了學前教育質量的提高。主要表現在：一是確立了學前教育的法律地位，學前教育被納入我國學校教育制度。二是提出了發展學前教育事業的方針，即“動員和依靠社會各方面力量，通過多種渠道、多種形式發展幼兒教育事業”。三是明確了學前教育的根本任務，即“實行保育與教育相結合的原則，對動兒實施體、智、德、美諸方面全面發展的教育，促進其身心和諧發展。幼兒園同時為家長參加工作、學習提供便利條件”。“幼兒園教育是基礎教育的重要組成部分，是我國學校教育和終身教育的奠基階段，城鄉各類幼從園都應從實際出發，因地制宜實施素質教育，為幼兒一生的發展打好基礎”。四是改革了學前教育的管理體制。1989年9月11日國家教委頒布《幼兒園管理條例》規定，幼兒園的管理實行地方負責、分級管理和各有關部門分工負責的原則。國家教委主管全國的幼兒園管理工作；地方各級人民政府的教育行政部門，主管本行政轄區內的幼兒園管理工作。五是制定了幼兒園的設置標準和登記注冊制度。六是推動了學前教育師資隊伍的建設。1989年原國家教委頒布的《幼兒園工作規程》第六章對幼兒園的設立及開展工作提出了要求，對幼兒園園長、教師及其他人員的編制、基本條件、資格、職責以及獎懲都作了具體的規定。《教師法》和《教師資格條例》的實施，也為提高學前教育師資質量提供了保證。據統計，2000年全國幼兒教師總數94萬名，全國幼兒教師學歷合格率為73%。七是制定了幼兒園分類評估制度。八是明確了幼兒教育的指導思想和培養目標。

一、近年來學前教育法規政策建設存在的問題

1.現行法規已經不能適應學前教育事業發展的新要求

近年來，各種社會力量所辦的幼兒園，如民辦園、街道園、私立園、合資園、獨資園等發展很快，一方面，地方政府對這些幼兒園承辦者的資格、辦園條件、教師資格、登記注冊、收費標準、辦園質量與視導評估等都還缺乏有效的規范與管理；另一方面，現行法規還不盡完善，尚不能很好地保障其合法權益。因此，必然會對社會力量辦學的積極性和學前教育的質量產生消極影響。

當前，社會上各種從事0～3歲早期教育的機構如雨后春筍般出現，學前教育的保育教育對象實際上己經從原先3～6歲的幼兒拓展為0～6歲的嬰幼兒。教育行政部門的“十五”規劃也提出學前教育的受教育對象從3～6歲拓展到0～6歲；但是，現行學前教育法規仍舊將傳統幼兒園教育視為調整對象，面對新出現的早期教育機構良秀不齊的現象，政府職能部門在管理上往往會出現無法可依的尷尬局面。

2.對幼兒教育的宏觀管理嚴重不足

一些地方教育行政管理部門對學前教育的重要性缺乏應有的認識，對學前教育在兒童個體成長與國家教育事業發展中的作用缺乏宏觀的戰略眼光。因此，在當前政府精簡機構的改革背景下，幾乎所有省、市、自治區政府在精簡機構時，都將幼教管理機構—學前教育處撤銷，只保留了兼職幼教管理干部。幼教管理機構的撤銷、幼教管理專業人員的流失，客觀上削弱了對幼兒教育的宏觀管理，學前教育的組織與管理失去了基本的保障。

3.幼兒教師的編制、工資、醫療、培訓等缺乏基本保障

在《教育法》(1995)中，即明確規定了幼兒園教師享受與中小學教師同樣的政治和經濟待遇。遺憾的是，由于主客觀諸多因素的影響，我國幼兒教師的待遇仍然普遍偏低，接受繼續教育的機會和條件也沒有相應的保障。原先享受地方政府財政撥款的幼從園，改為自收自支后，因不能從幼兒身上盈利，經費難以為繼，教師工資和福利待遇也因此下降。尤其是占我國幼兒園教師總數70%的農村幼兒教師，他們兢兢業業，支撐著廣大農村地區的學前教育的藍天，可是至今連最基本的身份與待遇的問題都沒有得到解決一一既不是公辦教師，也不是民辦教師；工資待遇、醫療、保險、培訓等問題長期懸而未決。2001年，國務院辦公廳、中編辦和財政部共同發布關于中小學教師編制的文件，因為文件中沒有明確包含幼兒園教師，在執行與實施的過程中，某些地方甚至將現有的公辦幼兒教師排除在國家教師行列之外，如果不盡快為廣大幼兒教師提供完善的福利保障，無疑將嚴重影響我國幼兒教師隊伍的穩定與發展。

4.公辦幼教機構發展空間萎縮

許多地方公辦幼兒園被強行改制，幼兒受教育權受到嚴重侵害。一些地方政府對學前教育的重要性認識不足，對中央關于學前教育事業實行“兩條腿走路”發展方針的理解有失偏頗，往往認為地方政府可以不對非義務教育投入，同時盲目采用企業改制的做法，強行對公辦園實行“斷奶”、“改制”，停撥教師人頭費，某些地方甚至風行“賣”園，將公辦幼兒園產權變賣給個人，將其推向市場撒手不管。這種狀況不僅造成了國家教育資源的大量流失，而且造成了教師的流失和師資素質的下降從而導致了教育質量的滑坡。

二、關于建立健全學前教育法規、政策的幾點建議

1.制定《學前教育法》，保障和促進學前教育發展

學前教有是我國學制的基礎階段，也是我國基礎教育的有機組成部分。在教育法律體系日趨完善的同時，唯獨學前教育的專門性法律尚存在空白。法律制度的完善是學前教育順利發展的基本保障，是阻止當前學前教育持續滑坡和促進學前教育發展的關鍵。近十幾年來，我國政府相繼制定實施了《幼兒園管理條例》(1989),《幼兒園工作規程》(1996)等部門規章，在一定程度上推動了學前教育事業的發展和教育質量的提高。但是，我國目前學前教育立法層次偏低，現有相關的最高立法層次僅處于我國法律中的第四層次(部門規章)，比較而言，義務教育、高等教育、職業教育等則有全國性的專門性法律。在新形勢下，對提高全社會對學前教育事業重視程度和支持力度，有效協調學前教育與社會各方面的法律關系，積極保障學前教育事業的健康發展而言，這種較低層次的立法狀況是一大消極因素。不少地方在學前教育領導體制、辦園體制、經費投入、教師待遇和辦園條件改善等方面，存在許多難以解決的矛盾和問題，嚴重制約了學前教育的健康發展。學前教育立法勢在必行。

2.加大學前教育投入力度，積極穩妥地進行幼兒園辦園體制和管理體制改革

政府對學前教育的發展負有不可推卸的責任，應該逐年增加對學前教育的投入；應該大力發展公辦與民辦相結合、正規與非正規相結合的多種形式的學前教育與服務機構；建立以社區為依托，政府領導統籌，教育行政部門主管，有關部門協調配合，社區內各類幼兒教育機構和家長共同參與的管理機制。

3.制定政策，保障學前教育從業人員尤其是教師的職后進修培訓

近年來，隨著腦科學研究的飛速發展，學前教育理念的更新明顯加快。高質量的學前教育必然對教育者的素質提出更高的要求。教育行政部門應更進一步重視學前教育師資隊伍建設，將提高幼兒教師素質的工作納入教師繼續教育工程，完善教育培訓制度，建立多層次、多種形式、多元開放、立體交叉的幼兒教師教育與培訓體系，幫助教師更新教育觀念與思想，增強事業心和責任感，提高教育教學能力，促進師生互動模式的實現，改善教育行為的質量，切實提高實施素質教育的意