土地征收法律制度---序言近幾年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，因土地所引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題已經(jīng)引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。所以，本節(jié)課我們從三個(gè)方面對(duì)土地征收制度進(jìn)行分析：第一部分是土地征收的規(guī)范分析；第二部分是現(xiàn)行土地征收制度的缺陷及其原因剖析；第三部分是土地征收程序和土地征收補(bǔ)償和安置一、土地征收的規(guī)范分析

1.

征收內(nèi)涵的界定

征收，是指國(guó)家為了公共目的而強(qiáng)制地取得自然人和法人的財(cái)產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行為。一般認(rèn)為，征收具有以下法律特征：第一，主體的特定性。各國(guó)立法大多規(guī)定征收的主體只能為國(guó)家，由于國(guó)家本身是一個(gè)抽象的集合概念而非具體的主體，實(shí)踐中，征收權(quán)皆由政府來(lái)行使。第二，強(qiáng)制性。征收是國(guó)家主權(quán)的表現(xiàn)，一國(guó)任何財(cái)產(chǎn)的所有者都必須服從于國(guó)家的這一權(quán)力。第三，補(bǔ)償性。國(guó)家對(duì)于被征收財(cái)產(chǎn)的所有人給予補(bǔ)償，是法的公平原則的體現(xiàn)。從這個(gè)角度講，征收的實(shí)質(zhì)是強(qiáng)制收買(mǎi)。第四，公共目的性。“公共目的”使征收具有了合法的理由，是征收實(shí)施的前提條件。國(guó)家征收的財(cái)產(chǎn)必須是為了公共利益，否則即為違法。近代以來(lái)，國(guó)家雖依公權(quán)力在其領(lǐng)土范圍內(nèi)不需權(quán)利人同意即可將他人所有的財(cái)產(chǎn)征收為自己所有的財(cái)產(chǎn)，但一直受到公共目的性這一限制。第五，客體的廣泛性。各國(guó)法律均未特別限制征收的客體，一切財(cái)產(chǎn)都可成為征收的客體，這里的財(cái)產(chǎn)為廣義的財(cái)產(chǎn)，包括動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)和無(wú)形財(cái)產(chǎn)（權(quán)利）。征收與征用征收、征用兩者在法律性質(zhì)上是完全不同的：

首先，兩者的法律效力不同。征收主要是所有權(quán)的改變，其實(shí)質(zhì)是強(qiáng)制收買(mǎi)；征用則是使用權(quán)的改變，其實(shí)質(zhì)是強(qiáng)制使用。也就是說(shuō)，征收是國(guó)家從被征收人手中直接取得所有權(quán)或其他權(quán)利的行為，其結(jié)果是權(quán)利發(fā)生轉(zhuǎn)移；征用則僅是緊急狀態(tài)下的強(qiáng)制使用，一旦緊急狀態(tài)結(jié)束，被征用的物體應(yīng)如數(shù)返還給原權(quán)利人。我國(guó)《土地管理法》規(guī)定的農(nóng)村集體所有的土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地的情形，實(shí)際上是征收，而其中規(guī)定的臨時(shí)用地的情況，則是征用。其次，征收、征用以后的補(bǔ)償是不同的。在征用的情況下，因?yàn)樗袡?quán)沒(méi)有移轉(zhuǎn)，如果標(biāo)的物沒(méi)有毀損滅失，就應(yīng)當(dāng)返還原物，如果因使用導(dǎo)致原物毀損不能返還的，應(yīng)照價(jià)賠償而非補(bǔ)償。在征收的情況下，不存在返還的問(wèn)題。由于征收是所有權(quán)的移轉(zhuǎn)，對(duì)被征收人造成的損失更大，對(duì)其的補(bǔ)償也更高一些。再次，征收和征用的適用條件也不同。征用一般在臨時(shí)性的緊急狀態(tài)中適用，而征收則是基于公共利益而采用的。

通說(shuō)認(rèn)為行政行為是指行政主體為實(shí)現(xiàn)國(guó)家行政管理目的，行使行政職權(quán)和履行行政職責(zé)所實(shí)施的一切具有法律意義、產(chǎn)生法律效果的行為。征收雖具有一般行政行為都有的強(qiáng)制性、主體間地位的不平等性，但征收也具有一般行政行為不具備的公共目的性、補(bǔ)償性以及物權(quán)變動(dòng)的后果等十分鮮明的特征。更進(jìn)一步的是，各現(xiàn)代國(guó)家，為了防止權(quán)力像以前國(guó)王或?qū)Ｖ平y(tǒng)治者隨意侵犯或剝奪私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，通常都在私法中規(guī)范基于公共目的不得已進(jìn)行的征收行為，以起到保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的作用。所以，我認(rèn)為，征收是一種行政行為，但非一般意義上的行政行為，是一種須受到私法限制的特殊的行政行為。2

土地征收內(nèi)涵的界定

征收的客體具有廣泛性，各種財(cái)產(chǎn)均可被征收，土地由于其稀缺性和不可再生性而成為最重要、最普遍的征收對(duì)象。一般而言，土地征收是指國(guó)家為了公共目的，而強(qiáng)制土地權(quán)利的轉(zhuǎn)移，并給予一定補(bǔ)償?shù)男姓袨椤?/p>

土地征收是征收的重要內(nèi)容，也具有征收的強(qiáng)制性、補(bǔ)償性、公共目的性等特征。土地征收制度的法律基礎(chǔ)是國(guó)家利益高于個(gè)人利益，因公共利益國(guó)家可對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)予以正當(dāng)剝奪。尤其是隨著社會(huì)本位思想的發(fā)展，在現(xiàn)代社會(huì)，國(guó)家因公共利益，在憲法授權(quán)的范圍內(nèi)不論個(gè)人是否同意，依照憲法和法律的規(guī)定強(qiáng)行征收私人財(cái)產(chǎn)，這在各國(guó)都已很普遍。

由于土地所有權(quán)是最重要的一類(lèi)所有權(quán)，土地征收便成為公權(quán)力介入私權(quán)利的一種途徑，也是國(guó)家利益與私人利益都關(guān)注的焦點(diǎn)。為了平衡私權(quán)與公權(quán)，尤其是防止公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的過(guò)分侵害，各國(guó)都對(duì)如何進(jìn)行正當(dāng)?shù)耐恋卣魇者M(jìn)行了規(guī)定，現(xiàn)代各國(guó)的土地征收制度也都是在“正當(dāng)性”原則所導(dǎo)引之下展開(kāi)的，其核心就是對(duì)土地征收的一種限制，以充分保護(hù)私權(quán)利。

我國(guó)土地實(shí)行社會(huì)主義公有制，采用國(guó)家所有權(quán)和集體所有權(quán)的二元結(jié)構(gòu)，使得我國(guó)的土地征收制度具有自身的特點(diǎn)：我國(guó)的土地征收是國(guó)家對(duì)集體土地所有權(quán)征收，

所以，我國(guó)的土地征收是發(fā)生在國(guó)家和農(nóng)民集體之間的所有權(quán)轉(zhuǎn)移。我國(guó)多數(shù)學(xué)者認(rèn)為：土地征收具有強(qiáng)制性；征收法律關(guān)系的主體——國(guó)家與集體組織之間的地位是不平等的；征收的產(chǎn)生并非基于雙方的自愿和一致，而是基于國(guó)家單方面的意思表示（行政命令），且被征收的農(nóng)民集體必須服從；土地征收的爭(zhēng)議一般以行政訴訟程序解決。因此，土地征收行為同征收一樣，也是一種行政行為。也有學(xué)者認(rèn)為，從土地征收行為目的的公益性、土地征收法律關(guān)系主體的特定性、土地征收權(quán)利的專(zhuān)有性、土地征收行為的合法性及土地征收措施的強(qiáng)制性、土地征收的補(bǔ)償性和土地征收后果的物權(quán)性的意義上說(shuō)，土地征收是民事行為。

從中國(guó)的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，我認(rèn)為應(yīng)賦予土地征收新的內(nèi)涵，征收是一種須受到私法限制的特殊的行政行為，土地征收既不應(yīng)是單純的行政行為，也不應(yīng)是單純的民事行為，而應(yīng)是具有復(fù)合性質(zhì)的法律行為。一方面，基于土地上所產(chǎn)生的法律關(guān)系的公法性，國(guó)家因公共利益可征收農(nóng)民集體所有的土地，集體土地的所有者、使用者應(yīng)積極配合這種行政職能；另一方面，基于土地所有權(quán)作為民事權(quán)利的私法性，土地所有者、使用者存于土地之上的各種民事權(quán)益因征收所導(dǎo)致的各種損失（包括預(yù)期收益），應(yīng)得到及時(shí)、充分、有效的補(bǔ)償，不能因征收而受到掠奪。因此，土地征收行為應(yīng)是一種公法性、民事性兼有的復(fù)合性質(zhì)的法律行為。當(dāng)前，尤其要重視土地征收行為的私法內(nèi)涵，重視征收中的私權(quán)保護(hù)。3

土地征收制度的基本內(nèi)容

各國(guó)法律土地征收制度的基本內(nèi)容大致相同，均突出地規(guī)定了國(guó)家為了公共目的而強(qiáng)制將私有的土地所有權(quán)收為國(guó)有并給予補(bǔ)償這一核心內(nèi)容，圍繞這一核心內(nèi)容，各國(guó)根據(jù)其傳統(tǒng)習(xí)慣和現(xiàn)實(shí)情況，有所側(cè)重地分別規(guī)定了土地征收的目的、征收權(quán)的行使主體、土地征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t、標(biāo)準(zhǔn)及范圍、土地征收的具體程序、被征收者權(quán)利救濟(jì)的途徑等具體內(nèi)容，以使征收能順利地進(jìn)行，平衡好各主體間的利益。國(guó)外征收制度給我們的啟示

第一，必須明確界定“公共利益”的內(nèi)容和范圍。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，為了既不破壞土地市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，又保證有足夠的公共利益用地，各國(guó)政府都將“非公共目的”用地和“公共目的”用地區(qū)別對(duì)待：對(duì)前者的流動(dòng)不過(guò)多地干預(yù)，對(duì)后者，政府則依法充分行使土地征收權(quán)，保證在需要時(shí)能獲得土地。但是，這樣做必須有一定的前提條件，即在法律法規(guī)上明確界定“公共目的”的內(nèi)容和范圍，否則就無(wú)法將兩類(lèi)用地區(qū)分開(kāi)來(lái)，導(dǎo)致權(quán)力濫用。這對(duì)我國(guó)尤為重要。第二，必須嚴(yán)格控制征地權(quán)。大多國(guó)家都規(guī)定征地權(quán)是政府特有的行政權(quán)力，政府行使征地權(quán)的具體表現(xiàn)通常是控制征地審批權(quán)，但是，問(wèn)題的關(guān)鍵不在于審批權(quán)在哪一級(jí)政府，而在于是否能?chē)?yán)格控制征地審批權(quán)。借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，可行的做法是建立征地審批責(zé)任制，從政府首腦到職能部門(mén)負(fù)責(zé)人再到具體經(jīng)辦人員，責(zé)任層層落實(shí)；如違反法律規(guī)定，則追究相關(guān)人的行政、刑事責(zé)任。

第三，遵循市場(chǎng)原則，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化補(bǔ)償項(xiàng)目、擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，采用多樣化的補(bǔ)償方式，并合理分配補(bǔ)償費(fèi)用，給予失地者公平、合理的補(bǔ)償。

第四，嚴(yán)格規(guī)定土地征收的程序，最大限度的減少政府征收的自由裁量權(quán)，防止行政權(quán)力的濫用，保障失地者的權(quán)益。

二、現(xiàn)行土地征收制度的缺陷及其原因剖析

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現(xiàn)行民事基本法缺乏對(duì)土地征收的一般規(guī)定，僅在民事部門(mén)法及行政法中有些零散規(guī)定

2“公共利益”概念的模糊性導(dǎo)致土地征收目的泛化、征地范圍過(guò)寬3土地征收權(quán)的行使主體過(guò)于分散，且權(quán)力的行使缺乏監(jiān)督4

土地征收補(bǔ)償原則不明、補(bǔ)償范圍偏窄、標(biāo)準(zhǔn)偏低，農(nóng)民為“城市化”戰(zhàn)略再次作出巨大犧牲5征收過(guò)程中的農(nóng)民參與度不高，操作透明度不強(qiáng)6土地征收程序規(guī)范性不夠、操作性不強(qiáng)，難以保障被征收者的利益7征地過(guò)程中監(jiān)督機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制不完善土地征收的具體程序一、擬定征收土地方案；二、審查審批（《土管法》F44-46）三、征收土地方案公告四、制定征地補(bǔ)償、安置方案五、公告征地補(bǔ)償安置方案并組織實(shí)施六、清理土地和實(shí)施征收土地國(guó)家征收土地按下列流程辦理：按照法定程序經(jīng)有審批權(quán)的人民政府審批-----

由縣級(jí)以上地方人民政府土地管理部門(mén)確定征地補(bǔ)償安置方案------

由同級(jí)人民政府予以公告----

聽(tīng)取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)----

(組織實(shí)施)----

被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定的期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書(shū)到當(dāng)?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T(mén)辦理征地補(bǔ)償?shù)怯?---

對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的-----

由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決(上述爭(zhēng)議的解決不影響征收土地方案的實(shí)施。)征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)征收土地的，按照被征收土地的原有用途給予補(bǔ)償。征收耕地，用地者需支付、繳納下列費(fèi)用：

(1)土地補(bǔ)償費(fèi)。為該耕地被征收前3年平均產(chǎn)值的6—10倍。

(2)安置補(bǔ)助費(fèi)。按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口效，按照被征收耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位人均耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)．為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的4—6倍。但是每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)被征收前3年平均年產(chǎn)值15倍。

(3)新菜地開(kāi)發(fā)建設(shè)基金。征收城市郊區(qū)的菜地，用地單位應(yīng)當(dāng)按國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納新菜地開(kāi)發(fā)建設(shè)基金。

(4)被征收土地上的附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi)。該項(xiàng)費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。安置補(bǔ)助費(fèi)可以增加，但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍。《物權(quán)法》之規(guī)定

第四十二條為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。

征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。

征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。

任何單位和個(gè)人不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用。第四十三條國(guó)家對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量。不得違反法律規(guī)定的權(quán)限和程序征收集體所有的土地。

第四十四條因搶險(xiǎn)、救災(zāi)等緊急需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征用單位、個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)。被征用的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)使用后，應(yīng)當(dāng)返還被征用人。單位、個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。城市房屋征收法律專(zhuān)題---序言征收與拆遷的關(guān)系：所謂拆遷，是指有關(guān)單位因城市建設(shè)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等需要，經(jīng)政府主管部門(mén)許可對(duì)現(xiàn)存房屋及其他建筑物子以拆除，并對(duì)房屋所有權(quán)者或使用者進(jìn)行遷移安置和補(bǔ)償?shù)幕顒?dòng)。從表象上看，拆遷是拆遷人通過(guò)支付拆遷補(bǔ)償費(fèi)用而取得了對(duì)被拆遷人所有的房屋或其他建筑物進(jìn)行拆除和搬遷的權(quán)利，而實(shí)際上拆遷的根本目的在于獲取被拆遷房屋及其他建筑物所附著的土地的使用權(quán)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)該土地的再開(kāi)發(fā)和再利用。

基于拆遷的目的不同，拆遷可分為公益性拆遷與商業(yè)性拆遷。二者區(qū)別在于:第一，前者是為了公共利益的需要，后者則是出于商業(yè)利益的需要;第二，前者與征收相聯(lián)系，后者則與征收無(wú)關(guān);第三，前者應(yīng)以行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，帶有明顯的強(qiáng)制性，后者則不宜以行政機(jī)關(guān)介入，應(yīng)貫徹意思自治原則。《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》【現(xiàn)已廢止】第2條規(guī)定:“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國(guó)有土地上實(shí)施房屋拆遷，需要對(duì)被拆遷人補(bǔ)償、安置的，適用本條例。”可見(jiàn)，我國(guó)現(xiàn)有規(guī)定對(duì)城市房屋拆遷并未進(jìn)行區(qū)分，不論公益性拆遷還是商業(yè)性拆遷都適用同一拆遷程序和補(bǔ)償機(jī)制。這不僅造成了實(shí)踐中對(duì)私人則產(chǎn)征收的任意化和范圍的擴(kuò)大化，而且‘還使政府得以“公共利益”之名實(shí)質(zhì)性地頻繁介入商業(yè)性拆遷中代拆遷人進(jìn)行拆遷，從而引發(fā)出各種拆遷糾紛。

《物權(quán)法》中所涉及到的拆遷以及本節(jié)課所討論的拆遷正是公益性拆遷。《物權(quán)法》第42條第1款規(guī)定:“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其不動(dòng)產(chǎn)”，第3款規(guī)定:“征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給與拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益;征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。”可以看出，此處的“拆遷”乃是由征收引發(fā)的，是國(guó)家為了公共利益的需要，以法定程序強(qiáng)制取得城市私人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，并作為新的所有人對(duì)該房屋及不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行事實(shí)處分的行為，因而也是公益性拆遷。公益性拆遷(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“拆遷”)總是與征收相伴。在絕大多數(shù)情況下，拆遷都是因征收引起的，是征收的一項(xiàng)結(jié)果，而征收往往是實(shí)施拆遷的前提，或者說(shuō)拆遷是征收程序的一部分。拆遷直接導(dǎo)致被拆遷人房屋所有權(quán)的喪失，其后果與征收實(shí)無(wú)一致。因此，房屋拆遷實(shí)質(zhì)上是國(guó)家以征收這一國(guó)家所有權(quán)特殊取得方式取得私人房屋的表現(xiàn)。可以說(shuō)，拆遷僅只是征收過(guò)程中所產(chǎn)生的一個(gè)附帶問(wèn)題，并不具有獨(dú)立的法律地位，征收才是一項(xiàng)獨(dú)立的法律制度。拆遷法律關(guān)系分析（孫憲忠）2010年12月15日，國(guó)務(wù)院法制辦向社會(huì)頒布了《國(guó)有土地房屋征收和補(bǔ)償條例》。在15天之后，國(guó)務(wù)院基本上確定要正式頒布這個(gè)條例。2011年1月中，大概在14號(hào)和15號(hào)左右國(guó)務(wù)院就頒布了這個(gè)條例。這個(gè)條例現(xiàn)在不叫拆遷條例，叫做《房屋征收和補(bǔ)償條例》，替代了原來(lái)的拆遷條例。所以有些人還習(xí)慣把現(xiàn)在征收和補(bǔ)償條例還叫做新拆遷條例。我國(guó)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》最早在1991年1月18號(hào)由國(guó)務(wù)院頒布，叫做《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，經(jīng)過(guò)10年以后發(fā)現(xiàn)條例問(wèn)題比較大，在2001年重新制定了《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》。所以從1991年到2001年，發(fā)生了比較大的修改，又再過(guò)了10年，把這個(gè)條例基礎(chǔ)上重新制定了新條例。

20年的拆遷條例發(fā)展過(guò)程很值得人們思考。為什么呢？拆遷條例尤其是近幾年來(lái)是社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，可以簡(jiǎn)單地說(shuō)，在1991年到后來(lái)的時(shí)代確立了基本方針，重發(fā)展、兼顧公平，或者是發(fā)展優(yōu)先、兼顧公平的戰(zhàn)略思想，強(qiáng)調(diào)公共權(quán)力優(yōu)先、公共利益優(yōu)先。后來(lái)在《物權(quán)法》制定過(guò)程當(dāng)中發(fā)現(xiàn)，這個(gè)問(wèn)題和《物權(quán)法》所倡導(dǎo)的民權(quán)保護(hù)的思想有很大的問(wèn)題。后來(lái)在我自己參加寫(xiě)《物權(quán)法》立法方案和學(xué)者建議稿時(shí)，我當(dāng)時(shí)寫(xiě)了一個(gè)條文24條，現(xiàn)在發(fā)展演變成42條，現(xiàn)在《物權(quán)法》42條的條文基本內(nèi)容還是我原來(lái)寫(xiě)的樣子，把征收尤其是對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的征收寫(xiě)在《物權(quán)法》之中，而且當(dāng)時(shí)大概確定了三個(gè)原則，一是目的正當(dāng)；二是程序正當(dāng)；三是足額補(bǔ)償。所謂目的正當(dāng)就是要求征收包括拆遷必須要為了公共利益，可以說(shuō)在我國(guó)法律里頭就強(qiáng)調(diào)公共利益可能我研究的作品比較早。在此之前，比如說(shuō)1991年拆遷條例根本沒(méi)有提“公共利益”這個(gè)詞，即使到2001年的方案里都沒(méi)有用“公共利益”這個(gè)詞，根本就沒(méi)有使用這個(gè)概念。但當(dāng)時(shí)我就用了公共利益這個(gè)概念，而且強(qiáng)調(diào)像征收地這種事情必須是符合公共利益，不能為了私利。政府謀取政府利益，或者是政府跟開(kāi)發(fā)商相結(jié)合謀取利益這樣的情形，在法律上本身就是違背了《物權(quán)法》。后來(lái)《物權(quán)法》頒布以后，顯得我們拆遷條例實(shí)際上跟物權(quán)法差別就太大了，導(dǎo)致了很多人用物權(quán)法來(lái)批評(píng)拆遷條例。北大有幾個(gè)老師及朋友向全國(guó)人大上書(shū)，主要原因就是下位法律和上位法律起了矛盾，基本的理念和制度上的矛盾，推動(dòng)我們立法，推動(dòng)我們修改新的拆遷條例，這就是北大教授的上書(shū)事件，對(duì)我們國(guó)家拆遷條例的立法也是發(fā)揮了很大的作用。后來(lái)國(guó)務(wù)院委托建設(shè)部負(fù)責(zé)做這件事，提出了最早的方案，然后交到國(guó)務(wù)院法制辦，我們?cè)谝黄鸲啻伍_(kāi)會(huì)討論。我參加的比較多，后來(lái)大家共同來(lái)做，最后終于把這個(gè)條例頒布。

從我自己來(lái)講，雖然說(shuō)現(xiàn)在社會(huì)對(duì)它的解讀還是不一樣，比如說(shuō)現(xiàn)在的人批評(píng)的還是比較多，但是我覺(jué)得改進(jìn)的地方很大，最大的改進(jìn)就是我今天要講的第一個(gè)大問(wèn)題，就是基本法律關(guān)系的改變，這是一個(gè)非常重大的進(jìn)步，沒(méi)有學(xué)過(guò)法律的人認(rèn)識(shí)不到這個(gè)問(wèn)題的重要性，學(xué)過(guò)法律的人就知道，我們分析案件、裁判案件都要確定誰(shuí)是主體，在主體中主體有什么權(quán)利，應(yīng)該承擔(dān)什么義務(wù)。學(xué)法律的人有這樣的一個(gè)基本思考，要把抽象的權(quán)利和義務(wù)要落實(shí)到具體人的身上，落實(shí)到具體法律人的身上，然后通過(guò)權(quán)利義務(wù)責(zé)任的構(gòu)造實(shí)現(xiàn)法律功能，或者實(shí)現(xiàn)法律整體上的目標(biāo)。所以，法律關(guān)系這個(gè)問(wèn)題是非常重要的一個(gè)基礎(chǔ)手段，但是在這個(gè)問(wèn)題上，新的拆遷條例跟原來(lái)的條例，現(xiàn)在我們還是叫做拆遷條例，應(yīng)該叫做《國(guó)有土地房屋征收及補(bǔ)償條例》，但是我們還是習(xí)慣于叫“新拆遷條例”。就是新的拆遷條例跟舊的拆遷條例在法律關(guān)系的設(shè)計(jì)上完全不一樣，原來(lái)的拆遷法大家可以看到第四條規(guī)定，拆遷人依照本條例的規(guī)定對(duì)被拆遷人給予補(bǔ)償安置，被拆遷人應(yīng)當(dāng)怎么完成拆遷。后面第二款說(shuō)，本條例所稱(chēng)的拆遷人是指取得房屋拆遷許可證的單位。第三款說(shuō)本條例所稱(chēng)被拆遷人是指被拆遷房屋的所有人。政府在拆遷法律關(guān)系中發(fā)揮什么作用呢？在舊拆遷條例中的第四條根本沒(méi)有提到政府的作用，認(rèn)為政府只是對(duì)拆遷的事務(wù)負(fù)責(zé)監(jiān)督和管理，在道德上處于高地，沒(méi)有責(zé)任和法律上所說(shuō)的權(quán)利和義務(wù)。拆遷條例在第五條只是說(shuō)政府在中間處于居中協(xié)調(diào)的作用，就是說(shuō)政府在拆遷人和被拆遷人中間是處于居中協(xié)調(diào)地位，而不參加其中利益確認(rèn)，也不參加其中責(zé)任承擔(dān)。

可以看看舊拆遷條例，從第四條大概到第十一條都確認(rèn)了怎樣頒發(fā)拆遷許可證。所謂的拆遷人就是開(kāi)發(fā)商，當(dāng)然拆遷人不僅僅是開(kāi)發(fā)商，拆遷人的概念比開(kāi)發(fā)商的概念更豐富，我們不妨把開(kāi)發(fā)商這種最典型的拆遷人作為一個(gè)典型在這里分析，過(guò)去舊的拆遷條例著重分析用很多的條文來(lái)確認(rèn)，看開(kāi)發(fā)商怎么獲得拆遷許可證，由誰(shuí)檢驗(yàn)他們的資質(zhì)，以及由誰(shuí)來(lái)給他們頒發(fā)證件，過(guò)去法律規(guī)定基本上是這樣。

2007年我發(fā)表了一篇論文談到了這個(gè)問(wèn)題，在拆遷事務(wù)中政府不是居中協(xié)調(diào)的角色。恰恰相反，政府實(shí)際上是真正土地經(jīng)營(yíng)者或者是拆遷法律關(guān)系中的真正當(dāng)事人。因?yàn)樵诓疬w中實(shí)際上是這樣進(jìn)行的，政府要把地權(quán)出讓給開(kāi)發(fā)商，開(kāi)發(fā)商要經(jīng)營(yíng)土地或者開(kāi)發(fā)土地首先要獲得地權(quán)才能夠進(jìn)行，開(kāi)發(fā)土地過(guò)程中首先要從政府里獲得土地使用權(quán)。現(xiàn)在《物權(quán)法》叫做“建設(shè)用地使用權(quán)”，以前叫做“土地使用權(quán)”。但是土地使用權(quán)獲得的過(guò)程有一個(gè)基本條件，在《建設(shè)用地使用權(quán)》第14條很多條文里都明確，開(kāi)發(fā)商要向政府交土地出讓金。這就是政府實(shí)際上先收了開(kāi)發(fā)商土地出讓金，然后再把地權(quán)出讓給開(kāi)發(fā)商，然后開(kāi)發(fā)商才能夠進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)土地。開(kāi)發(fā)商必須要向政府繳納土地出讓金，然后才能夠獲得土地經(jīng)營(yíng)。我國(guó)《土地管理法》實(shí)施條例里都有明確的規(guī)定，叫做“土地一級(jí)市場(chǎng)的國(guó)家壟斷”，就是這個(gè)市場(chǎng)啟動(dòng)的過(guò)程必須是由國(guó)家在這里經(jīng)營(yíng)。

土地出讓金是我們今天研究的基本概念，要是寫(xiě)論文的話(huà)這就叫做關(guān)鍵詞。這是第一個(gè)關(guān)鍵詞，希望大家牢牢地記住。因?yàn)橥恋爻鲎尳鸷髞?lái)演化成越演越烈的第二財(cái)政。政府千方百計(jì)為了取得高額土地出讓金想盡了很多辦法，后來(lái)就有了拍賣(mài)、“招拍掛”這樣的背景，就是把地給有錢(qián)的開(kāi)發(fā)商開(kāi)發(fā)，結(jié)果搞得地價(jià)越來(lái)越高，又在中間收取了高額出讓金。大家想一想這個(gè)情形就知道拆遷法律關(guān)系的設(shè)計(jì)是有很大問(wèn)題。問(wèn)題就在政府首先要在土地經(jīng)營(yíng)中取得這么大一筆資金，然后土地才能夠進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)，如果政府沒(méi)有啟動(dòng)閘門(mén)，根本就沒(méi)有土地經(jīng)營(yíng)這回事，也不會(huì)有拆遷的發(fā)生。所以，真正來(lái)參與拆遷事務(wù)的人首先是政府，因?yàn)檎牙习傩盏牡啬脕?lái)賣(mài)了高價(jià)，只不過(guò)以前的法律政策和立法、舊的拆遷條例做了程序上的變化，現(xiàn)在來(lái)看這個(gè)變化很糟糕。就是先讓開(kāi)發(fā)商開(kāi)發(fā)土地，把地先給了老百姓，但是實(shí)際上老百姓的地權(quán)在法律上還沒(méi)有消滅，就是說(shuō)老百姓手里土地使用權(quán)證、房產(chǎn)證還在手里拿著，但是真正的地權(quán)政府又把它出讓給了開(kāi)發(fā)商。所以在房屋沒(méi)有被鏟平之前，這時(shí)候地權(quán)就出現(xiàn)了雙重情形，開(kāi)發(fā)商有建設(shè)用地使用權(quán)，而老百姓也有建設(shè)用地使用權(quán)，這是立法造成后來(lái)的大問(wèn)題。開(kāi)發(fā)商獲得了地權(quán)，然后由開(kāi)發(fā)商跟業(yè)主談判，怎么樣給他們進(jìn)行補(bǔ)償?shù)鹊龋@時(shí)候有些業(yè)主同意補(bǔ)償方案，拆遷就順利進(jìn)行了，但是也有人不同意，這樣矛盾就出現(xiàn)了。這時(shí)候開(kāi)發(fā)商認(rèn)為他自己有充分的地權(quán)，而且他給政府交了高額土地出讓金，業(yè)主認(rèn)為自己的地權(quán)還有，怎么就無(wú)辜的我的地權(quán)消滅了？所以這時(shí)候矛盾就出現(xiàn)了，就有了以死抗?fàn)帯４蠹抑馈段餀?quán)法》頒布最早的時(shí)候出現(xiàn)了重慶“最牛釘子戶(hù)”事件，老百姓說(shuō)地權(quán)還在手里，并沒(méi)有消滅地權(quán)證，現(xiàn)在就開(kāi)推土機(jī)想到我們家來(lái)推房子，這怎么可以呢？老百姓的權(quán)利還是否受法律保護(hù)？后來(lái)就發(fā)生了很大的矛盾。這是我們自己立法上的問(wèn)題和法律體系關(guān)系設(shè)計(jì)所造成的。真正在中間經(jīng)營(yíng)土地和依靠土地來(lái)獲得第二財(cái)政，或者獲得高地價(jià)的政府角色忽略了，放在了居中協(xié)調(diào)和道德無(wú)瑕疵的地位上，把做壞事的名聲交給了開(kāi)發(fā)商，結(jié)果很多民眾也不同意了。現(xiàn)在老百姓都知道，開(kāi)發(fā)商是經(jīng)營(yíng)企業(yè)，不是充分公益，我就不服你，你想怎么的。所以“釘子戶(hù)”現(xiàn)象也挺多，開(kāi)發(fā)商心里也不服氣，也挺委屈，覺(jué)得給政府交了那么多錢(qián)，給這些“釘子戶(hù)”不斷要賠錢(qián)和加錢(qián)，加到什么時(shí)候?yàn)橹梗克蚤_(kāi)發(fā)商有時(shí)候表現(xiàn)得急不可耐，像重慶那樣子，把老百姓的房子挖一個(gè)大坑，把老百姓逼到一個(gè)島上，別的房子都拆完了，就他們家沒(méi)有拆遷，中間留下一塊地，搞得這家人每天要爬著梯子出去，或者沒(méi)有吃、沒(méi)有喝，整天在家里只能夠吃方便面。但是還有很多地方表現(xiàn)更激烈，像有些開(kāi)發(fā)商認(rèn)為自己都交了錢(qián)，工程長(zhǎng)期完成不了，投資那么多錢(qián)，利潤(rùn)收不回來(lái)他們就表現(xiàn)得很急躁，有時(shí)候把老百姓騙出去，推土機(jī)把房子推倒的也有，有些甚至雇傭黑社會(huì)打老百姓的都有。過(guò)去法律許可要成立專(zhuān)門(mén)的拆遷公司，拆遷公司就是專(zhuān)門(mén)對(duì)付業(yè)主的，拆遷公司自成立開(kāi)始就臭名遠(yuǎn)揚(yáng)，專(zhuān)門(mén)欺負(fù)老百姓，甚至這些人組織市場(chǎng)上打黑工的人，一夜之間把老百姓進(jìn)行掃蕩，第二天也找不到這些人了，中間出了很多笑話(huà)。比如說(shuō)在佛山有一次拆遷就是這樣子，老百姓晚上正吃著飯，結(jié)果一下子把他們拉出去，然后推土機(jī)過(guò)來(lái)就把他們的房子給推平了。結(jié)果第二天報(bào)紙上報(bào)道出來(lái)，政府解答說(shuō)這是一些拾荒的人把人家的東西搶了，大家說(shuō)這可笑不可笑？大家想想，拾荒的人怎么那么大膽子敢到別人家里搶東西，這些事情真的是太匪夷所思了。這個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題就是我們沒(méi)有把法律關(guān)系的真正主體找出來(lái)，沒(méi)有把法律關(guān)系真正理順。2007年我就發(fā)表了論文，在福建開(kāi)海峽兩岸會(huì)議時(shí)就發(fā)表了論文，后來(lái)一再講這個(gè)問(wèn)題。后來(lái)在國(guó)務(wù)院法制辦有一次張主任主持修改，我又跟他仔細(xì)談我的想法。開(kāi)始時(shí)學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界的很多朋友對(duì)這個(gè)不太理解，他們認(rèn)為原來(lái)的拆遷條例在法律問(wèn)題上好像沒(méi)有太大問(wèn)題。在物權(quán)立法時(shí)，我們討論這個(gè)問(wèn)題其實(shí)有好多市長(zhǎng)也不同意，原因在于讓政府來(lái)做法律關(guān)系當(dāng)事人時(shí)，政府不愿意。政府長(zhǎng)期以來(lái)就是公正的角色，結(jié)果現(xiàn)在成了法律關(guān)系當(dāng)事人，原來(lái)是裁判，是裁判的時(shí)候大家都要保護(hù)裁判，認(rèn)為他就是正當(dāng)?shù)摹，F(xiàn)在他成了運(yùn)動(dòng)員，他就要受別人的裁判，這樣就不愿意。而且中間還要承擔(dān)很多責(zé)任，所以這一直也是立法很大的難點(diǎn)。為什么拆遷條例大家都知道修改了好幾年都這么困難呢？據(jù)我自己了解，政府是很大的困難，有一些領(lǐng)導(dǎo)同志也不迅速把這個(gè)問(wèn)題解決。但是這幾年來(lái)，拆遷立法到了不能不解決的時(shí)候，死了那么多人，出現(xiàn)了那么多暴力抗?fàn)幨录瑖?guó)際國(guó)內(nèi)都很關(guān)注，在這種情況下，后來(lái)國(guó)務(wù)院法制辦聯(lián)合我們相關(guān)部門(mén)下大力氣解決這個(gè)問(wèn)題，后來(lái)終于把這個(gè)條例起草和頒布。現(xiàn)在大家可以看到，這個(gè)法律在第四條是這樣講的，市、縣人民政府負(fù)責(zé)本區(qū)、行政區(qū)域內(nèi)的房屋征收與補(bǔ)償工作。市、縣人民政府確定的房屋征收部門(mén)實(shí)施本行政區(qū)域內(nèi)的征收與補(bǔ)償工作。市、縣人民政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定和本級(jí)人民政府的職責(zé)分工配合來(lái)實(shí)施和保障房屋征收工作的順利進(jìn)行。現(xiàn)在的法律是這樣規(guī)定的，就是由政府來(lái)實(shí)施征收和補(bǔ)償，剛才我在前面講，是拆遷人、開(kāi)發(fā)商和企業(yè)實(shí)施拆遷和補(bǔ)償，而現(xiàn)在是政府在這里承擔(dān)法律上的責(zé)任。對(duì)于這點(diǎn)拿新的條文和舊的條文相比較，我覺(jué)得這個(gè)問(wèn)題很重大，如果沒(méi)有學(xué)法律不會(huì)認(rèn)識(shí)到這個(gè)重要意義，學(xué)習(xí)法律就了解實(shí)際上是把政府納入到法治的軌道，利用民法上的法律關(guān)系手段，又利用文明法治一般的規(guī)則來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題，所以這是法治的一個(gè)很大進(jìn)步。讓政府來(lái)做法律關(guān)系的當(dāng)事人，在有些學(xué)者看來(lái)有疑問(wèn)，他們認(rèn)為不應(yīng)該這樣做。比如說(shuō)我們修改拆遷條例時(shí)，比如說(shuō)在中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)就有一位教授曾經(jīng)發(fā)表論文批評(píng)我的論文，他說(shuō)：我們?cè)趺茨苡谜畞?lái)做法律關(guān)系當(dāng)事人呢？政府是強(qiáng)力部門(mén)，政府手里有行政的權(quán)力，有警察、軍隊(duì)，讓他們來(lái)做拆遷人，讓他們直接來(lái)針對(duì)老百姓，那老百姓不更慘嗎？那老百姓的權(quán)利怎么救濟(jì)和保護(hù)？沒(méi)有學(xué)習(xí)法律的人都覺(jué)得這位教授談得很有道理，但是學(xué)習(xí)法律的人都知道這位教授談得沒(méi)有道理。從法律上講，法律關(guān)系是這樣一個(gè)制度設(shè)計(jì)，權(quán)利義務(wù)和責(zé)任構(gòu)成一個(gè)密切邏輯，政府要做法律關(guān)系當(dāng)事人的時(shí)候，不是只享有權(quán)利，還要履行義務(wù)，義務(wù)不履行就要承擔(dān)法律責(zé)任，民法上的法律關(guān)系制度是這樣的，絕對(duì)不許可政府只做法律關(guān)系的權(quán)利人而不做義務(wù)人，法律關(guān)系沒(méi)有說(shuō)只享有權(quán)利不承擔(dān)義務(wù)的，舊的拆遷條例就是這樣子，就是政府只有收取土地出讓金的權(quán)利，而不承擔(dān)任何的義務(wù)，把拆遷的義務(wù)交給了開(kāi)發(fā)商。而現(xiàn)在我們就是要用權(quán)利義務(wù)和責(zé)任的構(gòu)造或者邏輯來(lái)限制政府任意作為，使民事的權(quán)利救濟(jì)得到很好的保障，我們的想法是這樣。當(dāng)然這樣一種做法是否能夠得到現(xiàn)在政府部門(mén)充分理解？我不是完全有信心，但是我們應(yīng)該這樣做。現(xiàn)在拆遷條例跟這個(gè)相關(guān)的，剛才我就說(shuō)到臭名遠(yuǎn)揚(yáng)的拆遷公司，現(xiàn)在在法律上也否定了。原來(lái)拆遷條例中有一條，可以成立拆遷公司專(zhuān)門(mén)來(lái)解決拆遷問(wèn)題，現(xiàn)在法律把這條都刪除了，不許可成立專(zhuān)門(mén)的拆遷公司。這都是民權(quán)保護(hù)的很大體現(xiàn)。房屋征收補(bǔ)償制度(一)拆遷補(bǔ)償?shù)膶?duì)象和范圍

拆遷補(bǔ)償，是指拆遷人遵循等價(jià)原則，對(duì)被拆除房屋及其附屬物的所有人因拆遷所受的損失給予合理彌補(bǔ)。

1、對(duì)象：房屋征收補(bǔ)償?shù)膶?duì)象主要是被征收房屋及其附屬物的所有權(quán)人。在某些情況下也可以是房屋的代管人和國(guó)家授權(quán)的國(guó)有房屋及其附屬物的管理人【一是私有房屋的代管人，即私房的產(chǎn)權(quán)人不在本地或者由于其他特殊原因而委托的全權(quán)代理人;二是國(guó)家授權(quán)的國(guó)家所有的房屋及其附屬物的管理人，即房地產(chǎn)管理局。

】。F22、范圍：征收補(bǔ)償?shù)姆秶侵副徊鸪姆课葜幸婪☉?yīng)得到補(bǔ)償?shù)姆课莸姆秶８鶕?jù)我國(guó)舊《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定，拆遷補(bǔ)償?shù)姆秶鷥H限于合法建筑的房屋及其附屬物，即房屋所有權(quán)已被依法確認(rèn)的房屋及其附屬物。違章建筑和超過(guò)批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑物不屬于拆遷補(bǔ)償?shù)姆秶婪ú挥柩a(bǔ)償。未超過(guò)批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑物屬于法定的補(bǔ)償范圍，依法應(yīng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。新《征收補(bǔ)償條例》F16\F24(二)房屋征收補(bǔ)償?shù)男问剑篎211、產(chǎn)權(quán)調(diào)換

2、貨幣補(bǔ)償(三)特別情況下的房屋征收補(bǔ)償：

1、拆除出租住宅房屋的補(bǔ)償

2、有糾紛之房屋的拆遷補(bǔ)償

3、設(shè)有抵押權(quán)之房屋的拆遷補(bǔ)償《條例》未規(guī)定對(duì)承租人補(bǔ)償，對(duì)承租人如何救濟(jì)？

征收導(dǎo)致所有權(quán)喪失，從法律關(guān)系上講，給予補(bǔ)償?shù)膽?yīng)當(dāng)是被征收房屋的所有權(quán)人。實(shí)踐中承租情況較為復(fù)雜。承租人大致分為公房承租人和私房承租人。公房分為政府直管公房和單位自管公房。政府直管公房由于所有權(quán)本就屬于政府，理應(yīng)不屬于本條例適用范圍。考慮到實(shí)踐中各地公房情況不同，形成的歷史原因不同，各地政府對(duì)承租人的保護(hù)政策也不同，對(duì)公房承租人的補(bǔ)償問(wèn)題難以在全國(guó)層面上做出統(tǒng)一規(guī)定，還是由各地政府根據(jù)實(shí)際情況制定有關(guān)政策為宜。至于私有房屋所有權(quán)人和承租人之間形成的民事法律關(guān)系，《合同法》第94條規(guī)定，因不可抗力致使不能實(shí)現(xiàn)合同目的的，當(dāng)事人可以解除合同。國(guó)家征收致租賃合同無(wú)法履行的，作為出租人的被征收人對(duì)租賃關(guān)系享有法定的單方解除權(quán)，可以直接根據(jù)《合同法》第96條規(guī)定通知承租人解除合同，自通知到達(dá)承租人時(shí)合同即解除。對(duì)承租人如何進(jìn)行補(bǔ)償，可以在租賃合同中約定。征收權(quán)屬有爭(zhēng)議的房屋應(yīng)注意什么？

由于權(quán)屬存有爭(zhēng)議的房屋屬于產(chǎn)權(quán)不明確的房屋，應(yīng)當(dāng)由征收部門(mén)提出補(bǔ)償安置方案，報(bào)政府同意后作出補(bǔ)償決定。搬遷前，征收部門(mén)應(yīng)當(dāng)就被搬遷房屋的有關(guān)事項(xiàng)向公證機(jī)關(guān)辦理證據(jù)保全，并且將征收補(bǔ)償資金辦理提存或者提供符合國(guó)家質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的安置用房、周轉(zhuǎn)用房后方可實(shí)施征收。被征收人不接受補(bǔ)償安置的，可以在提存補(bǔ)償金并辦理證據(jù)保全后搬遷。征收設(shè)有抵押權(quán)的房屋應(yīng)注意什么？

首先要核實(shí)抵押權(quán)的有效性；其次在搬遷前，應(yīng)當(dāng)通知抵押權(quán)人關(guān)于拆遷房屋的相關(guān)事項(xiàng)；最后，經(jīng)與抵押權(quán)人、被征收人協(xié)商，能夠解除抵押權(quán)的可以達(dá)成一致意見(jiàn)后，將征收補(bǔ)償款交付給相關(guān)權(quán)利人。進(jìn)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，應(yīng)當(dāng)辦理新的抵押登記或者辦理抵押權(quán)預(yù)告登記。拆除出租住宅房屋的補(bǔ)償

舊《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第27條規(guī)定，拆遷租賃房屋，被拆遷人與房屋承租人解除租賃關(guān)系的，或者被拆遷人對(duì)房屋承租人進(jìn)行安置的，拆遷人對(duì)被拆遷人給予補(bǔ)償。被拆遷人與房屋承租人對(duì)解除租賃關(guān)系達(dá)不成協(xié)議的，拆遷人應(yīng)當(dāng)對(duì)被拆遷人實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換……。據(jù)此，南京市在制定城市房屋拆遷管理辦法時(shí)確立了處理租賃房屋應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則：

1、等價(jià)有償?shù)脑瓌t。拆遷補(bǔ)償是平等民事主體之間的民事行為，應(yīng)當(dāng)遵循“等價(jià)、有償”這一基本原則。拆遷租賃房屋，既不能因?yàn)榘仓弥黧w為出租人和承租人而增加補(bǔ)償費(fèi)用，也不能因?yàn)樽赓U糾紛的存在而降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

2、約定優(yōu)先的原則。約定優(yōu)先是《合同法》的一項(xiàng)基本原則。房屋的租賃關(guān)系是房屋所有人與承租人之間的契約關(guān)系，也應(yīng)當(dāng)根據(jù)約定優(yōu)先的原則，合同的存在作為拆遷補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)，有約定的，從其約定；沒(méi)有約定的，應(yīng)當(dāng)由租賃雙方協(xié)商解決。

3、對(duì)所有權(quán)人補(bǔ)償，兼顧對(duì)承租人安置的原則。房屋租賃屬于出租人與承租人之間的民事法律關(guān)系，其拆遷補(bǔ)償問(wèn)題的解決更多地要靠租賃雙方自行解決。能夠達(dá)成一致的，對(duì)所有權(quán)人補(bǔ)償，所有權(quán)人按照與承租人協(xié)議的約定對(duì)承租人進(jìn)行安置。但是拆遷又在一定程度上影響了租賃這一民事法律關(guān)系，賦予其更多的行政成分，使其具有強(qiáng)制性，對(duì)于合同中未做約定，拆遷時(shí)又協(xié)商不成的，從不影響拆遷工作的進(jìn)程考慮，實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換（即實(shí)物安置），即租賃雙方繼續(xù)保持原有的那種租賃關(guān)系，因拆遷而引起合同變動(dòng)的應(yīng)做相應(yīng)修改。

4、尊重歷史、實(shí)事求是的原則。租賃房屋的基本特征是承租人以交納租金作為取得房屋使用權(quán)的。但在具體實(shí)踐中，有國(guó)家私房改造的遺留問(wèn)題，有的既無(wú)協(xié)議也不交租，有的雖無(wú)手續(xù)但“事實(shí)租賃”，還有涉及代管產(chǎn)、宗教產(chǎn)、文革擠占產(chǎn)等。對(duì)這類(lèi)歷史遺留問(wèn)題，我們?cè)谵k法中遵循尊重歷史、面對(duì)現(xiàn)實(shí)、實(shí)事求是的原則，予以妥善解決。

有糾紛之房屋的拆遷補(bǔ)償

主要是產(chǎn)權(quán)不明確的房屋，是指房屋的