第十四講發(fā)展中國(guó)家的公共管理

——以中國(guó)政府體制改革為例發(fā)展中國(guó)家的傳統(tǒng)模式一、政府的角色1、凱恩斯主義的影響2、社會(huì)主義的影響二、官僚制模式1、殖民地的官僚制傳統(tǒng)2、發(fā)展中國(guó)家不充分的政治制度3、官僚制的生產(chǎn)模式4、精英主義傾向三、公共企業(yè)1、政府成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主角2、公共企業(yè)僅僅服務(wù)于管理者和勞動(dòng)者的利益3、公共企業(yè)控制經(jīng)濟(jì)4、公共企業(yè)盈利、投資回報(bào)率低，缺乏戰(zhàn)略5、民營(yíng)化改革的困難四、發(fā)展行政1、前殖民地國(guó)家行政理論和模式的借用2、新公共管理的興起3、現(xiàn)實(shí)性問(wèn)題的存在公共管理改革一、政府角色的變化1、向最小化政府的轉(zhuǎn)化2、新公共管理的改革3、世界銀行對(duì)政府角色的定位：（1）確立法律基礎(chǔ)；（2）保持健康的政策環(huán)境；（3）基本社會(huì)服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施投資；（4）保護(hù)弱勢(shì)群體（5）保護(hù)環(huán)境二、管理方面的變化中國(guó)政府體制改革的內(nèi)容橫向改革——政府機(jī)構(gòu)改革——實(shí)質(zhì)：調(diào)整政府、市場(chǎng)與社會(huì)以及政府內(nèi)部職能部門之間的關(guān)系縱向改革——中央與地方關(guān)系改革——地方政府間關(guān)系改革（如：省管縣改革）——實(shí)質(zhì)：調(diào)整各級(jí)政府之間的職能劃分

政府機(jī)構(gòu)改革第一部分主要內(nèi)容對(duì)以往改革的回顧與評(píng)價(jià)目前存在的主要問(wèn)題大部制改革介紹與評(píng)價(jià)一、對(duì)以往改革的回顧與評(píng)價(jià)1、歷程回顧改革開(kāi)放以來(lái)的6次機(jī)構(gòu)改革為標(biāo)志。轉(zhuǎn)變職能、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，提高效率—1982年改革，主要解決機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、新老交替問(wèn)題。政府部門100-61個(gè)，編制減25%，職數(shù)減67%，取消終身制。—1988年改革，第一次提出建立商品經(jīng)濟(jì)，轉(zhuǎn)變職能，公務(wù)員制度。政府部門由72-68個(gè)，編制減20%—1993年改革，提出建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。繼續(xù)轉(zhuǎn)變職能，政企分開(kāi)，部門86-59個(gè)，編制減20%

—1998年改革，力度最大，健全宏觀調(diào)控和市場(chǎng)監(jiān)管部門，精簡(jiǎn)了9個(gè)專業(yè)部門，部門72-52個(gè)，編制減50％（有水分）—2003年改革，轉(zhuǎn)變職能，行政審批制度改革，機(jī)構(gòu)變動(dòng)不大，組建商務(wù)部、國(guó)資委、發(fā)改委—2008年改革，整合分散的行政職能和機(jī)構(gòu)，推行大部委制，減少交叉和重復(fù)設(shè)置，整合以民生為重點(diǎn)的公共服務(wù)與社會(huì)管理部門，組建國(guó)家能源局、工業(yè)和信息化部、交通運(yùn)輸部、人力資源和社會(huì)保障局、環(huán)境保護(hù)部、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部等2、機(jī)構(gòu)改革的特點(diǎn)建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政府體制。經(jīng)濟(jì)改革的方向，是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌。與此相適應(yīng)，行政改革，就是建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的政府體制漸進(jìn)改革。與西方國(guó)家和轉(zhuǎn)軌國(guó)家不同，我國(guó)采取逐步推進(jìn)策略，規(guī)律5年1次從中央到地方。

單一制決定的，反之則改不動(dòng)3、改革評(píng)價(jià)爭(zhēng)論。基本判斷—機(jī)構(gòu)編制大大精簡(jiǎn)。機(jī)構(gòu)100—50個(gè)，50%；編制5.1-1.67萬(wàn)，67.3%。雖出現(xiàn)精簡(jiǎn)—膨脹循環(huán)，但反復(fù)小，下降趨勢(shì)（圖一二）—政府職能有重大轉(zhuǎn)變。標(biāo)志是初步建立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，健全了宏觀調(diào)控體系和市場(chǎng)監(jiān)管體系，政企、政社、政事大體分開(kāi)（圖三、四）—促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。衡量改革的根本標(biāo)準(zhǔn)。GDP年均增長(zhǎng)9%，翻幾番，總量第4，人均收入2300＄。這與政府改革密不可分圖1國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)歷史演變圖2中央政府人員編制歷史演變圖3.國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)各類組織數(shù)量變化

（1949-2007）圖4.各類組織在當(dāng)年機(jī)構(gòu)總數(shù)中%

（1949-2007）二、目前存在的主要問(wèn)題1、政府職能轉(zhuǎn)變不到位在政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)關(guān)系上，“越位”和“缺位”現(xiàn)象并存，仍然管了一些不該管也管不好的事，一些該管的事沒(méi)有管好管住政府越位：過(guò)多干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)。通過(guò)審批項(xiàng)目、土地批租、價(jià)格管制，行政壟斷、插手信貸等，干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)，替代了市場(chǎng)配置資源的功能。有的既管宏觀又管微觀，既搞規(guī)劃又搞審批，且審批積極性過(guò)大，審批到縣級(jí)。干預(yù)市場(chǎng)運(yùn)行。以市場(chǎng)主體角色，既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又做“裁判員”，地方保護(hù)、市場(chǎng)分割盛行，影響全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)形成干預(yù)社會(huì)事務(wù)。在文化、體育、培訓(xùn)、社會(huì)生活等領(lǐng)域，包辦了許多社會(huì)可自主治理的事務(wù)政府缺位：自己該管的事沒(méi)有管好忽視環(huán)境資源保護(hù)。

世界上污染最嚴(yán)重10個(gè)城市，5個(gè)在中國(guó)。許多地方為發(fā)展經(jīng)濟(jì)，不惜犧牲環(huán)境資源。根源是考評(píng)不科學(xué)，GDP是量化的、硬性的、比重過(guò)大；其他是模糊的、軟性的、比重過(guò)小。這勢(shì)必以GDP論英雄，一俊遮百丑市場(chǎng)監(jiān)管嚴(yán)重缺位。

假煙假酒假藥假學(xué)歷。假冒偽劣泛濫成災(zāi)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正不到位。

城鄉(xiāng)、地區(qū)、貧富差距越來(lái)越大。對(duì)此，市場(chǎng)解決不了，只能靠政府，通過(guò)二次分配、稅收調(diào)節(jié)等來(lái)減少，但做的不夠公共服務(wù)供給不足。

溫飽解決后，教育、醫(yī)療、社保需求快速增長(zhǎng)，但政府投入不足2、機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理公共服務(wù)部門薄弱。教育、社保、流動(dòng)人口、公共安全等部門，職能、經(jīng)費(fèi)和編制，相對(duì)不足，工作無(wú)法到位部門職能交叉、政出多門。農(nóng)業(yè)產(chǎn)前產(chǎn)中產(chǎn)后，涉及14個(gè)部委局；文化口有3～4正部機(jī)構(gòu)；一條河管理，水利局管農(nóng)村段，環(huán)衛(wèi)局管河流下水道，市政局管河道，國(guó)土局管地下水，河管辦管綜合治理，“九龍治水”政事不分。銀監(jiān)、保監(jiān)、證監(jiān)和電監(jiān)等政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)，承擔(dān)行政職能，卻劃歸事業(yè)單位序列，受到質(zhì)疑3、行政成本過(guò)高按照國(guó)際貨幣基金組織的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，行政管理費(fèi)用占財(cái)政支出的水平，高收入國(guó)家9.5%；上中等收入國(guó)家12.3%；中下等收入國(guó)家14.9%；低收入國(guó)家18.1%以我國(guó)2004年行政費(fèi)用為例，占財(cái)政支出19.38%，不僅高于發(fā)達(dá)國(guó)家，而且也高于世界水平，說(shuō)明行政成本較高。見(jiàn)附表表1建國(guó)以來(lái)各時(shí)期行政管理費(fèi)占財(cái)政支出比重單位：億元時(shí)期行政管理費(fèi)財(cái)政支出占財(cái)政支出比重（%）一五112.181320.5212.72二五133.162238.185.95調(diào)整時(shí)期76.421185.816.44三五134.272510.605.35四五196.711917.945.02五五280.065282.445.30六五587.417483.187.85七五1520.6612865.679.72八五3355.9024387.4613.76九五8933.2257043.4615.662001—200417827.0594092.5718.95（平均）4、權(quán)力腐敗問(wèn)題數(shù)額越來(lái)越大。以前幾萬(wàn)，現(xiàn)千萬(wàn)、億。涉案人員級(jí)別越來(lái)越高。以前處局，現(xiàn)省部級(jí)，一把手（見(jiàn)附表）窩案串案越來(lái)越多。以前個(gè)人偷干，現(xiàn)合伙干。互相方便，互不揭發(fā)，心照不宣。河北李真一案，廳級(jí)7名、縣級(jí)67個(gè)，40個(gè)一把手。黑龍江韓貴芝案，涉及幾十干部原因：權(quán)力行使缺乏監(jiān)督制約。腐敗大都利用招投標(biāo)，土地審批、干部使用等權(quán)力進(jìn)行，但監(jiān)督制約不力。2003-07年查處省部級(jí)貪官35個(gè)上海市原市委書記陳良宇貴州省原省委書記劉方仁國(guó)家電力公司原總經(jīng)理高嚴(yán)安徽省原副省長(zhǎng)王懷忠國(guó)土資源部原部長(zhǎng)田鳳山山東省委原副書記、青島市委書記杜世成北京市原副市長(zhǎng)劉志華國(guó)家統(tǒng)計(jì)局原局長(zhǎng)邱曉華國(guó)家食品藥品監(jiān)管局原局長(zhǎng)鄭筱萸三、新一輪改革需要解決的問(wèn)題十七大，二中全會(huì)，國(guó)務(wù)院和地方機(jī)構(gòu)改革方案，提出了改革的目標(biāo)和原則。如何推進(jìn)改革，有許多需要研究解決的問(wèn)題目標(biāo)選擇：建設(shè)服務(wù)型政府改革核心：轉(zhuǎn)變政府職能（社會(huì)管理、公共服務(wù)）機(jī)構(gòu)改革：大部制政府人員：多還是少縱向改革：中央與地方關(guān)系（一）目標(biāo)選擇：建設(shè)服務(wù)型政府什么是服務(wù)型政府？十七大提出“加快行政管理體制，建設(shè)服務(wù)型政府”，明確了新一輪政府改革的目標(biāo)從性質(zhì)上講，是以為人民服務(wù)為宗旨的政府，做什么、如何做，取決于人民的意愿從職能上講，是以公共服務(wù)為主要職能的政府，更加重視社會(huì)管理和公共服務(wù)從管理上講，是管理與服務(wù)有機(jī)結(jié)合的政府。“服務(wù)中心”就是典型。形式是管理，實(shí)質(zhì)是服務(wù)對(duì)服務(wù)型政府的不同觀點(diǎn)我們一直提全心全意為人民服務(wù)，提法是否多此一舉？以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，發(fā)展是硬道理，提法會(huì)不會(huì)沖淡這個(gè)中心？只有先發(fā)展經(jīng)濟(jì)，才有實(shí)力來(lái)提供公共服務(wù)。我國(guó)還不發(fā)達(dá)，提法是否過(guò)早？法治、責(zé)任、高效等等，都是政府改革的目標(biāo)，提法會(huì)不會(huì)以偏概全、顧此失彼？基本看法1、并非多此一舉。重管理輕服務(wù)、重發(fā)展輕服務(wù)，是普遍存在的問(wèn)題。服務(wù)型提法，可增強(qiáng)政府服務(wù)理念，服務(wù)意識(shí)2、與發(fā)展經(jīng)濟(jì)并不矛盾。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，直接發(fā)展經(jīng)濟(jì)是企業(yè)的事，政府應(yīng)通過(guò)為企業(yè)服務(wù)、創(chuàng)造良好環(huán)境，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而不是替代企業(yè)、市場(chǎng)。服務(wù)型提法，有利于推動(dòng)職能轉(zhuǎn)變3、提法并不早。以前發(fā)展是必要的，現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，溫飽解決了，就要關(guān)注公共服務(wù)，關(guān)注民生4、各種目標(biāo)并不矛盾。各種提法是相互促進(jìn)關(guān)系，并行不悖。服務(wù)型提法，可突出重點(diǎn)（一）改革核心：轉(zhuǎn)變政府職能政府職能，不僅決定著政府機(jī)構(gòu)、財(cái)政分配、管理方式，而且對(duì)其他體制改革，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，有至關(guān)重要影響基本要求：一方面，不能越位，不該政府做的事不做。凡是市場(chǎng)、企業(yè)、社會(huì)可做是事，政府不要干預(yù)，還在做的要轉(zhuǎn)移出去；另一方面，不能缺位，該政府做的事一定要做好。主要是全面履行4項(xiàng)職能：宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)1、政府職能界定

四項(xiàng)政府職能的具體化建立經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度框架。在這個(gè)框架下企業(yè)、市場(chǎng)和社會(huì)可正常運(yùn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控。防止大起大落統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。縮小城鄉(xiāng)、地區(qū)和貧富差距保護(hù)資源環(huán)境。應(yīng)作單獨(dú)一項(xiàng)職能提出來(lái)市場(chǎng)監(jiān)管。統(tǒng)一競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)體系提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。（公共服務(wù)均等化）促進(jìn)社會(huì)公平正義。改善民生、收入分配等維護(hù)社會(huì)秩序2、財(cái)政支出主要用于公共服務(wù)財(cái)政是政府活動(dòng)的反映，是衡量政府職能的量化指標(biāo)。一個(gè)政府在做了什么，只要看看財(cái)政支出就一目了然市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，投資經(jīng)營(yíng)、創(chuàng)造財(cái)富，主要是企業(yè)的事。政府的基本職能是公共服務(wù)，財(cái)政支出也應(yīng)主要用于提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，特別是無(wú)形的、人的發(fā)展的投入，如教育、衛(wèi)生醫(yī)療、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)。成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的財(cái)政支出，公共服務(wù)在70%以上，經(jīng)濟(jì)建設(shè)不到10%

。圖5美國(guó)聯(lián)邦政府支出結(jié)構(gòu)變化

國(guó)防51%其他14%農(nóng)業(yè)7%運(yùn)輸4%利息13%保健1%社會(huì)保障福利11%教育1%國(guó)防45%其他5%農(nóng)業(yè)3%運(yùn)輸5%利息9%保健7%社會(huì)保障福利22%教育4%1950年1970年國(guó)防27%其他6%農(nóng)業(yè)1%運(yùn)輸2%利息15%保健13%社會(huì)福利保障33%教育3%1990年圖表明，社保福利從50年11%增加到90年的33%，比重最大。醫(yī)療保健增加，1%-7%-13%。加上教育3%，基本服務(wù)占50%。再加國(guó)防達(dá)76%圖6州和地方政府支出結(jié)構(gòu)州和地方政府支出，比重較大的是教育，占40%，人均1870美元。第二大支出是社會(huì)福利，占20%，高速建設(shè)第三，占8%。其他32%支出，也大多用于其他公共服務(wù)，如警察服務(wù)、垃圾處理、污水供水等

教育(40%)所有其他項(xiàng)目(32%)公共福利救濟(jì)(20%)高速公路(8%)我國(guó)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)在我國(guó)，近年來(lái)政府的公共服務(wù)投入，呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，經(jīng)濟(jì)減少到28%上下，科教文衛(wèi)支出30%出頭，升第一位，但比重仍然偏低，成為公共服務(wù)供給不足的重要原因教育，據(jù)財(cái)政部、教育部和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)，2005年比2004年教育經(jīng)費(fèi)支出，不升反降，有23個(gè)省區(qū)出現(xiàn)下降醫(yī)療保障，據(jù)衛(wèi)生部2006年統(tǒng)計(jì)，政府支出僅占17%，社會(huì)支出占29.3%，個(gè)人支出占53.6%，大多數(shù)人看病是自掏腰包。原因是醫(yī)療保障僅覆蓋到1.3億城鎮(zhèn)職工、5000萬(wàn)公務(wù)員和事業(yè)單位職工，2億多人，農(nóng)村人口大部分沒(méi)有。近兩年情況有改變，開(kāi)始建立農(nóng)村合作醫(yī)療制度

轉(zhuǎn)變職能，建設(shè)服務(wù)型政府，要求建立公共財(cái)政體制，使財(cái)力向公共服務(wù)傾斜，進(jìn)一步加大對(duì)公共服務(wù)的投入比重，建立惠及全民的基本公共服務(wù)體系

3、推行政府績(jī)效管理政府不僅要提供服務(wù)，而且要高效率的提供服務(wù)，取得實(shí)際效果在我國(guó)，公共服務(wù)存在著重投入輕產(chǎn)出、重形式輕結(jié)果的現(xiàn)象。有的好像很忙，投入很大，但并沒(méi)取得惠及人民成效。近年來(lái)一些地方試行績(jī)效評(píng)估，改革方案也倡導(dǎo)。如何結(jié)合我國(guó)情況，有許多問(wèn)題值得研究在國(guó)外，錢花了但事沒(méi)辦好現(xiàn)象，也屢見(jiàn)不鮮。有些服務(wù)雖免費(fèi)，但質(zhì)量不高、態(tài)度不好，如許多老人寧愿在家，也不愿去政府辦的養(yǎng)老院。績(jī)效管理是國(guó)際流行趨勢(shì)。（三）機(jī)構(gòu)改革：大部制機(jī)構(gòu)改革是政府體制改革的重要內(nèi)容十七大提出實(shí)行大部門體制，突破了以往精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的做法，明確了新的改革思路新一輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，在實(shí)行大部制方面邁出重要步伐，減少正部級(jí)機(jī)構(gòu)4個(gè)，新設(shè)大部門5個(gè)，調(diào)整機(jī)構(gòu)15個(gè)，優(yōu)化了政府組織結(jié)構(gòu)，成為最大亮點(diǎn)，產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響什么大部制？為什么是大部制？如何推進(jìn)大部制改革？是需要研究的問(wèn)題，也是各級(jí)政府關(guān)心的課題1、什么是大部制？大部制，又稱大部門體制，是指將職能相近的部門，整合重組為一個(gè)較大部門。這種綜合設(shè)置機(jī)構(gòu)形式，就是大部制。有利有弊利是減少職能交叉，政出多門，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)。弊是部門大不好管理，監(jiān)督難。

主要特征：（1）寬職能廣領(lǐng)域。大部門類似合并同類項(xiàng)，管理職能較寬，業(yè)務(wù)領(lǐng)域較廣。例如，運(yùn)輸部是海陸空都管，文化部是文化、廣電、出版、體育都管（2）適用于政府組成部門。國(guó)外稱內(nèi)閣部門，一般15～20個(gè)，發(fā)展中國(guó)家20～30個(gè)。而其他行政機(jī)構(gòu)，如獨(dú)立機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)等，管理事務(wù)單一，專業(yè)性強(qiáng)，不采用大部制

（3）整合形式不拘一格。大部制由部門整合而成，至于誰(shuí)和誰(shuí)結(jié)婚、離婚，無(wú)一定之規(guī)。比如“環(huán)境機(jī)構(gòu)”，英國(guó)是環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)部，德國(guó)是環(huán)境保護(hù)與核安全部，日本是單設(shè)環(huán)境省，美國(guó)是獨(dú)立機(jī)構(gòu)。規(guī)律是先同一領(lǐng)域，后不同領(lǐng)域，比如交通先海陸空部門，后擴(kuò)大到氣象、旅游等部門（4）不斷調(diào)整完善。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，大部制不是一步到位的，也不是一成不變，而是根據(jù)不同時(shí)期需要，不斷調(diào)整，逐步完善，但在總體框架內(nèi)進(jìn)行調(diào)整，機(jī)構(gòu)總數(shù)保持穩(wěn)定(看圖)表3國(guó)外內(nèi)閣部門和其他機(jī)構(gòu)設(shè)置情況

國(guó)別內(nèi)閣部門其他機(jī)構(gòu)說(shuō)明美國(guó)1556獨(dú)立機(jī)構(gòu)（另11個(gè)總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)）日本1298獨(dú)立行政法人（事業(yè)單位）98個(gè)，屬于各中央省廳。德國(guó)1436獨(dú)立機(jī)構(gòu)，對(duì)各部部長(zhǎng)負(fù)責(zé)。英國(guó)19150執(zhí)行機(jī)構(gòu)，直接對(duì)部長(zhǎng)負(fù)責(zé)。法國(guó)15--稱“獨(dú)立管理機(jī)構(gòu)”。數(shù)量不詳。俄羅斯1610政府直屬機(jī)構(gòu)，直接向總理負(fù)責(zé)。澳大利亞167隸屬于總理與內(nèi)閣府，直接向總理負(fù)責(zé)。韓國(guó)1813政府直屬機(jī)構(gòu)，直接向總理負(fù)責(zé)。印度491816個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，2個(gè)獨(dú)立部門。表4美國(guó)聯(lián)邦政府獨(dú)立機(jī)構(gòu)名稱

非洲開(kāi)發(fā)基金會(huì)考績(jī)制度保護(hù)委員會(huì)海事委員會(huì)中央情報(bào)局國(guó)家信用合作管理局礦業(yè)安全和健康評(píng)估委員會(huì)和平工作隊(duì)國(guó)家藝術(shù)、人文基金會(huì)政府道德辦公室美國(guó)消費(fèi)品安全委員會(huì)海外私人投資公司聯(lián)邦勞資關(guān)系局國(guó)家和社區(qū)服務(wù)組織國(guó)家勞工關(guān)系委員會(huì)國(guó)家航空航天局防御核設(shè)施安全委員會(huì)國(guó)家仲裁委員會(huì)國(guó)家檔案局環(huán)境保護(hù)局國(guó)家科學(xué)基金國(guó)家首都規(guī)劃委員會(huì)平等就業(yè)機(jī)會(huì)委員會(huì)人事管理辦公室國(guó)家交通安全委員會(huì)美國(guó)進(jìn)出口銀行特別顧問(wèn)辦公室核管理委員會(huì)農(nóng)業(yè)信貸管理局退休基金福利擔(dān)保公司職業(yè)安全與健康評(píng)估委員會(huì)農(nóng)業(yè)信貸管理局美國(guó)郵政局國(guó)土安全部聯(lián)邦通信委員會(huì)田納西河谷管理局證券及交易委員會(huì)農(nóng)業(yè)信貸管理局小企業(yè)管理局人權(quán)委員會(huì)聯(lián)邦儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)公司社會(huì)保障局征兵系統(tǒng)聯(lián)邦選舉委員會(huì)美國(guó)貿(mào)易和發(fā)展局鐵路退休工人委員會(huì)聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)局聯(lián)邦住房信貸委員會(huì)聯(lián)邦退休儲(chǔ)蓄投資委員會(huì)美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)郵政資費(fèi)委員會(huì)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)核設(shè)施安全防護(hù)委員會(huì)聯(lián)邦仲裁與調(diào)解局聯(lián)邦總務(wù)署美國(guó)商品期貨交易委員會(huì)

表5德國(guó)直屬和間接行政機(jī)構(gòu)聯(lián)邦農(nóng)業(yè)和食品局聯(lián)邦繪圖和測(cè)繪局聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)署聯(lián)邦刑事警察局（又稱德國(guó)聯(lián)邦調(diào)查局）聯(lián)邦民役署聯(lián)邦行政管理署聯(lián)邦地理科學(xué)和原材料研究所聯(lián)邦水文地理研究所財(cái)政監(jiān)管局聯(lián)邦原材料研究和試驗(yàn)研究所聯(lián)邦職業(yè)安全和健康研究所聯(lián)邦自然保護(hù)局聯(lián)邦雇員保險(xiǎn)協(xié)會(huì)聯(lián)邦建筑和區(qū)劃署專利和商標(biāo)署

聯(lián)邦建筑和區(qū)劃署聯(lián)邦機(jī)動(dòng)交通署國(guó)家雇員局聯(lián)邦農(nóng)業(yè)和林業(yè)生物科學(xué)研究中心聯(lián)邦核保護(hù)署聯(lián)邦環(huán)境局聯(lián)邦信息技術(shù)安全署聯(lián)邦憲法保護(hù)署聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)和出口控制署聯(lián)邦外國(guó)難民識(shí)別署聯(lián)邦未定財(cái)產(chǎn)問(wèn)題管理署技術(shù)支持組織聯(lián)邦林業(yè)和林產(chǎn)品研究中心聯(lián)邦自然技術(shù)研究所羅伯特·科赫研究所聯(lián)邦稅務(wù)署以及德國(guó)聯(lián)邦卡特爾署聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)署聯(lián)邦營(yíng)養(yǎng)研究中心表6日本政府部門調(diào)整情況（2002年）現(xiàn)有省調(diào)整情況內(nèi)閣府由原總理府、經(jīng)濟(jì)企劃廳和防衛(wèi)廳合并而成總務(wù)省由原郵政省、自治省、總務(wù)廳合并而成文部科學(xué)省由原文部省和科學(xué)技術(shù)廳合并而成厚生勞動(dòng)省由原厚生省和勞動(dòng)省組合而成財(cái)務(wù)省原大藏省更名為財(cái)務(wù)省經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省原通商產(chǎn)業(yè)省更名為經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省環(huán)境省由環(huán)境廳升格形成法務(wù)省未作調(diào)整外務(wù)省未作調(diào)整農(nóng)林水產(chǎn)省未作調(diào)整國(guó)土交通省原運(yùn)輸省、建設(shè)省、北海道開(kāi)發(fā)廳和國(guó)土廳合并而成，規(guī)模最大后防衛(wèi)廳升格為內(nèi)閣部，共12個(gè)2、為什么進(jìn)行大部制改革？（1）適合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，要求政府宏觀管理，不是行業(yè)管理，大部制適應(yīng)了這一管理要求。交通運(yùn)輸部、工業(yè)和信息化部等，就是如此（2）減少職能交叉。大部制整合職能相近的機(jī)構(gòu)，可使相近事務(wù)盡可能由一個(gè)部門管理，減少部門職能交叉，政出多門（3）保持精干。履行職能需設(shè)機(jī)構(gòu)。傳統(tǒng)社會(huì)，政府職能簡(jiǎn)單，機(jī)構(gòu)也少，中國(guó)僅吏、戶、刑、兵、禮、工6個(gè)部門，美國(guó)建國(guó)時(shí)僅國(guó)務(wù)院、財(cái)政和陸軍3個(gè)部門。現(xiàn)代社會(huì)，政府管的事多，機(jī)構(gòu)也多。但不能無(wú)限擴(kuò)張。怎么辦？大部制，既保證履職需要，又防止機(jī)構(gòu)膨脹3、大部制改革的思路

（1）積極穩(wěn)妥推進(jìn)。一方面，選擇意見(jiàn)集中的領(lǐng)域，實(shí)行大部制，有所突破。另一方面，要循序漸進(jìn)，有的可過(guò)渡，不追求一步到位（2）抓住職能統(tǒng)一，合并同類。不是越大越好，也不是越少越好，關(guān)鍵是職能有機(jī)統(tǒng)一。模式有兩種：一種是將職能相近部門整合為一個(gè)大部門；另一種是不調(diào)整機(jī)構(gòu)，使一項(xiàng)職能一個(gè)部門管理，如明確牽頭部門，也體現(xiàn)了大部制思想。（3）加強(qiáng)組織立法。大部制是對(duì)政府體制的調(diào)整，應(yīng)當(dāng)依法規(guī)范。“三定”方案有爭(zhēng)議

4、地方大部制地方大部制可從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，不搞“一刀切”，不要求上下對(duì)口，發(fā)揮地方積極性、創(chuàng)造性。深圳市：交通局，統(tǒng)管海陸空；文化局，管理文化廣電新聞出版等；農(nóng)林局，管大農(nóng)業(yè)；城管局，相當(dāng)市政園林、城管、綜合執(zhí)法3個(gè)局海南省：交通廳負(fù)責(zé)航空鐵路和道路交通；人事勞動(dòng)保障廳，負(fù)責(zé)人事勞動(dòng)和社保；文化廣電出版體育廳，主管大文化事務(wù)成都市：水務(wù)局，統(tǒng)管供水、排水、污水、防洪、農(nóng)林水利等事務(wù)，不再“多龍治水”重慶市：4個(gè)農(nóng)業(yè)部門整合為一個(gè)（四）政府人員：多還是少政府人員多少，是相對(duì)的。一般用與總?cè)丝谥龋础肮倜癖取眮?lái)衡量。政府人員有廣義和狹義之分。狹義指黨政機(jī)關(guān)工作人員，即國(guó)家公務(wù)員，在國(guó)外指文官；廣義指財(cái)政供養(yǎng)人員，“吃皇糧”的人,包括事業(yè)單位，國(guó)外包括教師和醫(yī)生政府人員與三個(gè)因素成正比例關(guān)系：人口多少、職能大小、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高低。判斷人員多少，需縱向和橫向比較才能得出結(jié)論戰(zhàn)后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、職能增加和人口增長(zhǎng)，世界各國(guó)得政府規(guī)模都有所擴(kuò)大發(fā)達(dá)國(guó)家，政府規(guī)模成倍擴(kuò)大，美國(guó)1949-1990年間，政府雇員增3倍，日本增長(zhǎng)1倍多我國(guó)建國(guó)后，政府人員增長(zhǎng)4倍多，從1953年的274萬(wàn)人，增加到現(xiàn)在的1100多萬(wàn)人據(jù)統(tǒng)計(jì)資料，我國(guó)公務(wù)員（黨政機(jī)關(guān)人員）共1100萬(wàn)人，官民比1：111；財(cái)政供養(yǎng)人員共5000萬(wàn)人，官民比1∶26。這與我國(guó)人口增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府職能擴(kuò)大，大體相適應(yīng)（參見(jiàn)表）政府人員數(shù)量：縱向比較表7建國(guó)以來(lái)公務(wù)員數(shù)量發(fā)展變化單位：萬(wàn)人年份公務(wù)員數(shù)量年末總?cè)丝谡伎側(cè)丝?官民比1953274.458,7960.4671:2141956294.362,7800.4691:2131961315.166,4570.4741:2111966283.074,2060.3811:2621971326.984,7790.3851:2601976379.693,2670.4071:2461981506.7100,0720.5061:1981986873.0107,5070.8121:12319911136.0115,8230.9801:10219961093.0122,3890.8931:11220011101.0127,6270.8231:12220051181.5130,7560.9041:111政府人員多還是少：橫向比較官方統(tǒng)計(jì)資料測(cè)算：狹義官民比，我國(guó)明顯低于發(fā)達(dá)國(guó)家，與印度、南非大致相當(dāng)。同口徑比較，我國(guó)公務(wù)員數(shù)量，不像有些人強(qiáng)調(diào)那樣多廣義官民比：我國(guó)1∶26，與發(fā)達(dá)國(guó)家接近，作為發(fā)展中國(guó)家供養(yǎng)人員過(guò)多。原因之一，在于國(guó)外“養(yǎng)事不養(yǎng)人”，我國(guó)事業(yè)單位“養(yǎng)事還養(yǎng)人”（見(jiàn)表）表8部分國(guó)家公務(wù)員數(shù)量及官民比情況（單位：萬(wàn)）年份國(guó)別人口（億）廣義公務(wù)員廣義官民比狹義公務(wù)員狹義官民比2002美國(guó)2.921001:1419221:152007英國(guó)0.65441:112531:241996德國(guó)0.85101:164631:182003法國(guó)0.63131:202611:242004日本1.33691:352551:501999加拿大0.32801:1167.61:452004新加坡0.0423.81:186.151:691995印度9.4----6001:1562006南非0.41041:4334.51:1302005中國(guó)1350501:2611811:111結(jié)論和看法我國(guó)狹義官民比，比發(fā)達(dá)國(guó)家要少，與我國(guó)現(xiàn)階段發(fā)展水平適應(yīng)，不存在過(guò)多問(wèn)題我國(guó)廣義官民比，與發(fā)達(dá)國(guó)家接近，與我國(guó)發(fā)展水平相比偏高政府人員結(jié)構(gòu)存在“三多三少”缺陷：經(jīng)濟(jì)部門人員偏多，服務(wù)部門人員偏少；機(jī)關(guān)事業(yè)單位后勤工勤、管理人員偏多，專業(yè)人員偏少；縣鄉(xiāng)政府人員偏多，中央政府人員偏少縱向政府體制改革：

中央與地方關(guān)系第二部分主要內(nèi)容理論指導(dǎo)原則國(guó)外做法和經(jīng)驗(yàn)中國(guó)縱向政府體制改革需解決的問(wèn)題涉及職能、結(jié)構(gòu)、權(quán)限等，其中職能是核心。只有把這個(gè)問(wèn)題理清了，才能根本上理順中央地方關(guān)系，使縱向改革順利進(jìn)行一、理論指導(dǎo)原則中央地方職能劃分，需遵循一些理論上的指導(dǎo)原則:效率原則。如鐵路航空能源等，規(guī)模經(jīng)濟(jì)，中央集中管，比地方分散管，更有效率，屬中央職能受益范圍。如公用、治安等，受益對(duì)象是當(dāng)?shù)毓姡瑢俚胤铰毮芡獠啃栽瓌t。如教育正外部性，地方不愿；污染有負(fù)外部性，外地管不了，需中央介入，屬共有職能公平（均等化）原則。如再分配、區(qū)域發(fā)展，地方能力有限，也不愿為他人“買單”，這類職能不應(yīng)地方承擔(dān)，最好是中央財(cái)力與職能相匹配（事權(quán)財(cái)權(quán)）原則。有多少職能，有多少財(cái)力二、國(guó)外的做法和經(jīng)驗(yàn)美國(guó)聯(lián)邦制國(guó)家，3級(jí)政府，聯(lián)邦、州、地方（市縣郡區(qū)）。在法定范圍內(nèi)州和地方不受聯(lián)邦干預(yù)縱向職能上分聯(lián)邦事務(wù)、州事務(wù)、地方事務(wù)和共同事務(wù)。縱向財(cái)政上聯(lián)邦支出占一半達(dá)53%，州次之達(dá)26%，地方再次之占23%。州和地方收入中，有30%來(lái)自聯(lián)邦轉(zhuǎn)移支付，間接控制地方雖然聯(lián)邦國(guó)家，但許多方面反而是高度統(tǒng)一的。例如，社會(huì)保障是“終身制”，工作就有。一卡通，全國(guó)統(tǒng)籌、領(lǐng)取、通用。原因在于中央統(tǒng)一管理德國(guó)聯(lián)邦制國(guó)家。4級(jí)政府：聯(lián)邦、州、縣（市）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不是隸屬關(guān)系縱向職能上分為國(guó)家事務(wù)和地方自治事務(wù)以及共同管理的事務(wù)。與美國(guó)不同，教育、治安屬州職能，如大中小學(xué)幾乎都是州立（歐洲大陸如此）縱向財(cái)政上聯(lián)邦支出60%，州24%，地方僅16%，中央占大頭法國(guó)中央集權(quán)的單一制國(guó)家。4級(jí)政府：中央、大區(qū)、省和市鎮(zhèn)。特點(diǎn)是“雙軌制”，有兩套并立機(jī)構(gòu)，中央垂直、地方互不隸屬。實(shí)行有限地方自治（分權(quán)利弊）縱向職能上分國(guó)家事務(wù)、地方自治事務(wù)、中央地方共同管理事務(wù)三大塊縱向財(cái)政上中央支出占81%，地方僅19%，比重遠(yuǎn)大于其他國(guó)家日本單一制國(guó)家。3級(jí)政府：中央，都道府縣（省）和市町村。地方自治，各級(jí)政府不是隸屬關(guān)系縱向職能上分國(guó)家事務(wù)、地方自治事務(wù)、中地共管事務(wù)。特點(diǎn)是分工非常明確，如中央事務(wù)交地方，必須支付費(fèi)用縱向財(cái)政上與其他發(fā)達(dá)國(guó)家不同，稅收中央占70%；支出大部歸地方，占70%，來(lái)自中央轉(zhuǎn)移支付。財(cái)權(quán)集中中央，事權(quán)分散地方

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)總結(jié)1、實(shí)行地方自治并保持中央控制一般設(shè)中央、省（州）和地方3級(jí)政府，如美日，有的4級(jí)政府，如德法。政府之間不是隸屬關(guān)系，而是協(xié)作、合作關(guān)系普遍實(shí)行地方自治，但自治程度不同，英美日是高度地方自治，法國(guó)等是有限地方自治；在同一國(guó)家中，城市自治高于農(nóng)村自治和分權(quán)是相對(duì)的，中央通過(guò)立法、司法、財(cái)政和行政，保持對(duì)地方的控制2、政府間職能分為三大部分中央專有職能，是管理全國(guó)性事務(wù)，即關(guān)系國(guó)家主權(quán)、國(guó)家整體利益和需要國(guó)家統(tǒng)一管理的公共事務(wù)，由中央政府直接管理地方專有職能，是管理地方自治事務(wù)，即與地方利益直接相關(guān)的公共事務(wù)，由地方政府自主管理，不受上級(jí)干預(yù)中央地方共有職能，是管理跨區(qū)域公共事務(wù)，即地方無(wú)力獨(dú)自完成的、跨區(qū)域性的、客觀上無(wú)法分清歸屬的事務(wù)，中央地方共同管理。（表1）表1國(guó)外中央地方職能分工框架

專有職能共有職能中央政府國(guó)防外交、國(guó)家安全、貨幣銀行、宏觀經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)保障、全國(guó)交通運(yùn)輸、國(guó)家級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施等國(guó)家事務(wù)醫(yī)療衛(wèi)生、教育、環(huán)保、災(zāi)害救助等；跨區(qū)域的道路交通、公共安全、基礎(chǔ)設(shè)施等共有事務(wù)地方政府地方性經(jīng)濟(jì)服務(wù)、公共設(shè)施建設(shè)、道路交通、住房、公用事業(yè)、福利、治安、消防等地方自治事務(wù)表2政府間共有職能劃分框架職能中央政府省州政府地方政府醫(yī)療保健三級(jí)醫(yī)療保健二級(jí)醫(yī)療保健初級(jí)醫(yī)療保健公共教育大學(xué)教育大學(xué)中等教育初等和中等教育社會(huì)保障全國(guó)社會(huì)保障地方社會(huì)福利地方社會(huì)福利基礎(chǔ)設(shè)施國(guó)家級(jí)道路郵電通訊能源省級(jí)道路地方道路供水供電供氣等資源環(huán)境全國(guó)資源環(huán)境省級(jí)資源環(huán)境排污垃圾處理等公共安全國(guó)家安全省級(jí)安全地方保安、消防3、各級(jí)政府支出主要用于公共服務(wù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家各級(jí)財(cái)政支出，主要限定于“市場(chǎng)失靈”的公共服務(wù)領(lǐng)域美德法日4國(guó)中央支出加權(quán)平均：一般公務(wù)5%，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)5%，“其他‘16.6%，3項(xiàng)合27%，此外都屬于公共服務(wù)支出，至少73%地方公共服務(wù)支出比重更大，如亞利桑那州80%，紐約市94.7%。其他大致如此，說(shuō)明政府職能主要是提供公共服務(wù)4、中央在全國(guó)財(cái)政支出中居主導(dǎo)地位國(guó)家政府支出政府收入中央政府地方政府中央政府地方政府美國(guó)56446436加拿大40605644英國(guó)7228928法國(guó)81198713德國(guó)60407030瑞典66346832西班牙66348812澳大利亞51497327各國(guó)平均70.6129.39～70～30根據(jù)國(guó)際貨幣資金組織數(shù)據(jù)，中央財(cái)政支出的比值，發(fā)達(dá)國(guó)家是70%，世界平均是35%，發(fā)展中國(guó)家平均是15%三、中國(guó)縱向改革需研究解決的問(wèn)題各級(jí)政府職能配置條塊關(guān)系政府間財(cái)政關(guān)系減少行政層級(jí)加強(qiáng)政府組織立法

1、各級(jí)政府的職能配置主要問(wèn)題：一是上下職能一般粗。除國(guó)防外交外，各級(jí)政府的職能配置幾乎一樣，上級(jí)有的，下級(jí)也有，呈“桶式結(jié)構(gòu)”二是缺乏明確的責(zé)任界定，一件事情往往上下都負(fù)責(zé)，又都不負(fù)責(zé)，出了問(wèn)題說(shuō)不清是誰(shuí)的責(zé)任。比如，宏調(diào)歸誰(shuí)？應(yīng)屬中央專有，因只有中央才具貨幣、利率的手段和權(quán)力，地方則沒(méi)有，但許多地方認(rèn)為自己也有，層層搞調(diào)控16屆3中提出要合理劃分4項(xiàng)職能在中央和地方的分工，但遲遲沒(méi)進(jìn)展。17屆2中《意見(jiàn)》有突破，提出中央和地方職能的重點(diǎn)如何劃分？

參照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，分中央專有、地方專有、中央地方共有3大塊：經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，宏觀調(diào)控，應(yīng)屬中央。省級(jí)是地區(qū)性。市縣鄉(xiāng)為經(jīng)濟(jì)服務(wù)市場(chǎng)監(jiān)管，有三種看法。應(yīng)各級(jí)共有，但中央側(cè)重規(guī)則，地方側(cè)重執(zhí)法。金融等歸中央社會(huì)管理，再分配歸中央，省級(jí)有些地區(qū)性的；就業(yè)、穩(wěn)定等歸共有；其他歸地方公共服務(wù)，全國(guó)性的歸中央；地方性的歸地方；跨區(qū)域的或外部性的，歸共有，但分工不同2、條塊關(guān)系（1）問(wèn)題：雙重體制（政府、部門）與條塊矛盾這種體制，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，按計(jì)劃、產(chǎn)品、行業(yè)管理，一根針插到底，中央集權(quán)，地方只是執(zhí)行，矛盾不突出；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，地方有自主權(quán)、有地方利益，現(xiàn)在仍實(shí)行條塊矛盾突出一方面中央過(guò)于集中，如審批到縣，層層跑項(xiàng)目資金；另一方面，地方保護(hù)、市場(chǎng)分割盛行，中央政策受阻。中地關(guān)系“一放就亂一管就死”（2）各種觀點(diǎn)：平衡點(diǎn)、取消雙重體制、自治（3）思路選擇：以職能劃分為基礎(chǔ)理順條塊關(guān)系中央職能，地方垂直管理，機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)都?xì)w中央，如國(guó)安、郵政、鐵路、民航、金融監(jiān)管、海關(guān)等地方職能，以塊自主管理，機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)都?xì)w地方，如地方建設(shè)、交通、公用、衛(wèi)生、治安等共有職能，實(shí)行分級(jí)管理，分工合作，中央側(cè)重立法、政策、監(jiān)管，地方側(cè)重實(shí)施、管理和執(zhí)行，如教育、醫(yī)療、土地、資源、救災(zāi)、環(huán)保、穩(wěn)定等

3、政府間財(cái)政關(guān)系94分稅制，收入70/30%，中央占大頭，地方占小頭；支出55/45%，正相反。存在問(wèn)題：層級(jí)職能與財(cái)力不對(duì)稱。一是轉(zhuǎn)移支付不到位。15%差額部分，靠轉(zhuǎn)移支付，但層層截留挪用。二是按上繳返還，窮還是窮，地區(qū)差距拉大。中央財(cái)政高速增長(zhǎng)、省級(jí)財(cái)權(quán)喜氣洋洋、地級(jí)財(cái)權(quán)勉勉強(qiáng)強(qiáng)、縣鄉(xiāng)財(cái)權(quán)寅吃卯糧責(zé)權(quán)劃分不明晰。出現(xiàn)財(cái)力層層上移，責(zé)任層層下移，縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。而且，上級(jí)經(jīng)常出臺(tái)增資政策卻不提供配套資金，“上級(jí)請(qǐng)客、下級(jí)買單”核心公共服務(wù)上下錯(cuò)位。教育、衛(wèi)生、社保，具較強(qiáng)外部性、普惠性、再分配性，一般中央要承擔(dān)較大支出比重，但目前明顯偏低，成為服務(wù)供給不足一個(gè)成因。這種結(jié)構(gòu)安排，不僅與理論相背離，而且也與國(guó)際慣例相去甚遠(yuǎn)。見(jiàn)附表表3主要國(guó)家各級(jí)政府核心公共服務(wù)支出比重

國(guó)家教育醫(yī)療保障社會(huì)保障與福利中央省州地方中央省州地方中央省州地方美國(guó)4.8543.9351.2255.2533.9510.8071.5420.338.12德國(guó)6.7771.6421.5871.6813.6314.6977.4611.3811.17澳大利亞31.1168.760.1353.9045.420.6991.007.681.32俄羅斯15.310.0084.6915.550.0084.4586.480.0013.52法國(guó)62.820.0037.1897.810.002.1991.280.008.72英國(guó)36.540.0063.46100.000.000.0088.920.0011.08平均43.8513.1043.0562.259.0928.3285.873.7910.34中國(guó)7.9616.0675.982.7297.288.1050.0841.82改革方向：調(diào)整縱向支出結(jié)構(gòu)

按照財(cái)力與職能相匹配原則，一級(jí)政府承擔(dān)多少支出責(zé)任，就應(yīng)有多少財(cái)政收入為保障，確保收支平衡，如果出臺(tái)增支政策應(yīng)提供配套資金對(duì)政府間事權(quán)財(cái)權(quán)劃分作出明確的法律界定，穩(wěn)定預(yù)期增加中央財(cái)政對(duì)社保、教育和醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)的支出比重制定基本公共服務(wù)國(guó)家最低標(biāo)準(zhǔn)、中央和省級(jí)政府要加大轉(zhuǎn)移支付力度，向欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，減少城鄉(xiāng)、區(qū)域差距，實(shí)現(xiàn)均等化

4、減少行政層級(jí)目前中國(guó)5級(jí)，比其他國(guó)家多1—2，必然增加成本，效率低下。討論中提出的觀點(diǎn)：取消市管縣；縮小省區(qū)；行政公署（減半）改革方向：減少地級(jí)，省直管縣市體制上市管縣沒(méi)起到帶動(dòng)農(nóng)村作用，反而與縣爭(zhēng)奪資源，有的市占縣、市刮縣，有的小馬拉大車法律上不存在什么障礙財(cái)政上多數(shù)省份推行省管縣（浙江）行政上縣市治理能力提高，省可間接管理管理上現(xiàn)代道路、通訊，具備了技術(shù)條件國(guó)外做法和經(jīng)驗(yàn)證明可行。如取消，2000縣市，32省，平均60個(gè)。能否管得過(guò)來(lái)？幅度過(guò)寬？例如，美國(guó)州450，德國(guó)州27，日本都道府縣69，澳州50，幅度都很大。我國(guó)也不例外可選縣市少的省試點(diǎn)，或省中部分縣市試點(diǎn)四、加強(qiáng)政府組織立法各級(jí)政府職能、組織、結(jié)構(gòu)、權(quán)限的調(diào)整，必然涉及法律修改完善應(yīng)加強(qiáng)政府組織立法，以法律界定政府間縱向關(guān)系，增強(qiáng)權(quán)威性，依法推進(jìn)改革條件具備時(shí)，制定一部中央與地方關(guān)系的基本法律，使政府間關(guān)系走上法治軌道如何讓改革越改越好張千帆北京大學(xué)憲法與行政法研究中心什么是改革的“好”或“糟”任何合法的政府措施都必須以人民利益為目標(biāo)，人民利益是評(píng)價(jià)改革的最高標(biāo)準(zhǔn)，改革“好”就好在其促進(jìn)人民的利益，讓人民滿意“糟”即意味著損害人民的利益改革“好得很”還是“糟得很”改革前十年：越改越好？利益沖突逐步加劇，直到……改革后二十年：對(duì)誰(shuí)而言？對(duì)官員很好對(duì)百姓一分為二？表面上經(jīng)濟(jì)迅速增長(zhǎng)基礎(chǔ)設(shè)施大規(guī)模修建人民收入與消費(fèi)水平不斷提高立法體系初步形成、法治理念深入人心實(shí)際上越改越糟？經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)快，但人民幸福指數(shù)未提高社會(huì)資源、收入與機(jī)會(huì)的分配存在巨大不公，收入增長(zhǎng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上物價(jià)上漲，畸高房?jī)r(jià)產(chǎn)生了眾多“房奴”、“蟻?zhàn)濉保姸嗉彝ケ环孔印⒔逃⑨t(yī)療“三座大山”壓得難以喘息濫征強(qiáng)拆造成了眾多沖突和悲劇，成為中國(guó)社會(huì)不安定和不安全的巨大隱患，重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)和環(huán)境污染的勢(shì)頭未得到有效遏制，可持續(xù)發(fā)展的前景面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。越改越糟（續(xù)）法律體系初步形成，不少立法規(guī)定了保障人民權(quán)利的先進(jìn)理念，但是這些法律難以得到有效落實(shí)行政權(quán)力尚未受到有效約束，公權(quán)濫用和貪污腐敗日趨嚴(yán)重；司法不公現(xiàn)象普遍存在，司法改革開(kāi)始滿懷希望，十余年后卻走到了方向不明的十字路口；個(gè)別法律修改不但沒(méi)有進(jìn)步，反而發(fā)生倒退，如代表法為什么改革會(huì)“好”或“糟”任何人都主要是理性自私的，任何理性人都首先會(huì)做對(duì)自己有利的事：誰(shuí)是改革的主導(dǎo)者，改革就對(duì)誰(shuí)有利。人民主導(dǎo)改革，改革就對(duì)人民有利；要讓改革對(duì)人民有利，人民必須成為改革的主導(dǎo)者，至少是參與者。只有在人民的主導(dǎo)和參與下，改革才能越改越好官員主導(dǎo)改革，改革就對(duì)官員更有利。如果官員主導(dǎo)了改革，人民不能通過(guò)憲法制度有效防止官員濫用公權(quán)和貪污腐敗，難免官員利用改革為自己謀利，而這樣的改革只能越改越糟。官員熱心“改革”不是好事近二十年的改革恰恰是由政府主導(dǎo)：1993年起實(shí)行的干部考核體制將官員命運(yùn)和改革力度巧妙結(jié)合起來(lái)，地方GDP成了評(píng)價(jià)官員政績(jī)的主要標(biāo)準(zhǔn)。地方領(lǐng)導(dǎo)要想升遷，至少得在GDP數(shù)字上過(guò)得去。作為客觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，GDP確實(shí)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度及人民生活水平相關(guān)，但是一旦成為中央衡量各級(jí)官員政績(jī)的主要標(biāo)準(zhǔn)，GDP增長(zhǎng)不僅未必等同于社會(huì)財(cái)富增長(zhǎng)，而且可能成為社會(huì)畸形發(fā)展的代名詞，進(jìn)而蛻變成各級(jí)官員為自己謀利的工具。提高地方GDP的竅門招商引資、農(nóng)村城市化和城市改造基礎(chǔ)建設(shè)：建水庫(kù)、架橋、修路拆遷：造房或把舊房換新房賣地：把附加值較低的農(nóng)業(yè)變成工商業(yè)GDP思維的后果：各地大肆征地拆遷，美其名曰“發(fā)展”，實(shí)則擾亂社會(huì)正常生活秩序和經(jīng)濟(jì)自由發(fā)展規(guī)律，造成環(huán)境惡化、資源浪費(fèi)乃至枯竭、大批失地農(nóng)民、城市“釘子戶”和未安置移民，引發(fā)大量“上訪”和群體性沖突，盲目“發(fā)展”和公權(quán)濫用成為中國(guó)社會(huì)穩(wěn)定的最大威脅。人民缺位，改革倒退2001年《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》：缺乏人民參與下發(fā)生的制度倒退：在沒(méi)有廣泛征求民意的情況下，將原先的實(shí)物補(bǔ)償改為貨幣補(bǔ)償，取消了先安置、后拆遷的原則授予地方政府和開(kāi)發(fā)商不受控制的征地拆遷權(quán)力，形成了根深蒂固、難以撼動(dòng)的地方既得利益堡壘造成全國(guó)成千上萬(wàn)唐福珍式的個(gè)人悲劇和群體沖突。分稅制改革：財(cái)政聯(lián)邦主義？1994年分稅制改革：中國(guó)稅制的重要完善?一舉扭轉(zhuǎn)國(guó)家財(cái)政總收入占GDP比例以及中央財(cái)政占總財(cái)政比例逐年下降的雙重趨勢(shì)，開(kāi)啟了這兩個(gè)比例逐年上升的“國(guó)進(jìn)民退”時(shí)代，成為強(qiáng)化中央財(cái)政和國(guó)家作用的制度基礎(chǔ)。隨著強(qiáng)制征收和拆遷造成的社會(huì)悲劇愈演愈烈，城市拆遷條例和《土地管理法》的修改先后提上議事日程，才體會(huì)到“土地財(cái)政”的禍根早在1994年即已埋下：良性的稅制改革造成了不少地方入不敷出的分配后果，促使地方政府以“發(fā)展”的名義通過(guò)征地拆遷、壓低補(bǔ)償?shù)韧緩皆俅蜗蛉嗣裆焓止藏?cái)政淪為官員私人小金庫(kù)中國(guó)各級(jí)政府的財(cái)政總收入即使和發(fā)達(dá)國(guó)家相比不算低，除了財(cái)政預(yù)算之外政府還有各種名目的收費(fèi)，這筆高達(dá)數(shù)萬(wàn)億元的資金用到哪里去了？政府該投入的社會(huì)保障、醫(yī)療保險(xiǎn)、義務(wù)教育、生產(chǎn)安全、環(huán)境保護(hù)、食品衛(wèi)生等民生亟需的諸多領(lǐng)域遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)