關(guān)于農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托流轉(zhuǎn)法律問(wèn)題調(diào)查目錄TOC\o"1-3"\h\u一、調(diào)查背景 一、調(diào)查背景農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托流轉(zhuǎn)制度從國(guó)外引入中國(guó)后，其合法性、合理性一直備受大眾關(guān)注。綜觀現(xiàn)有研究文獻(xiàn)和實(shí)例研究，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托流轉(zhuǎn)法律問(wèn)題主要集中在法律依據(jù)、關(guān)系認(rèn)定、登記公示、受托人風(fēng)險(xiǎn)等法律問(wèn)題上。本報(bào)告對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托流轉(zhuǎn)制度的法律依據(jù)問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查，分析委托層面的法律關(guān)系問(wèn)題、信托層面的法律問(wèn)題以及受托人風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，探求農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托流轉(zhuǎn)制度的優(yōu)化路徑。二、調(diào)查時(shí)間2023年3月15日至2023年3月30日三、調(diào)查地點(diǎn)滁州市定遠(yuǎn)縣青山鎮(zhèn)鄉(xiāng)村四、調(diào)查單位部門滁州市定遠(yuǎn)縣青山鎮(zhèn)居民四、調(diào)查內(nèi)容本次調(diào)查，發(fā)現(xiàn)信托層面、受托人風(fēng)險(xiǎn)主要存在如下法律問(wèn)題：（一）信托層面的法律問(wèn)題從信托流轉(zhuǎn)的角度來(lái)看，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托流轉(zhuǎn)屬于一種全新的流轉(zhuǎn)方式，在流程管理環(huán)節(jié)上對(duì)關(guān)系主體會(huì)產(chǎn)生一定的法律風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)戶作為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托的委托人和受益人，由于其個(gè)體的身份，對(duì)土地信托的理解能力有限，會(huì)在一定程度上增加土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1.受托人選用風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)戶可能需要對(duì)眾多土地信托機(jī)構(gòu)進(jìn)行選取。但是由于評(píng)估能力、認(rèn)識(shí)能力等方面存在一定的局限性，容易在選取受托人上出現(xiàn)選任錯(cuò)誤。一旦選定受托人就獲得了較長(zhǎng)的信托時(shí)效，而由于收益緩慢等因素，很容易導(dǎo)致農(nóng)戶一定的經(jīng)濟(jì)損失，但是迫于信托機(jī)構(gòu)、集中土地流轉(zhuǎn)的政府部門的權(quán)威，農(nóng)戶不能有效地表達(dá)自身救濟(jì)意愿，使得農(nóng)戶的權(quán)益造成重大損失。2.收益不明風(fēng)險(xiǎn)造成委托人利益不明主要有以下幾種情況：一是信托機(jī)構(gòu)是以盈利作為目的的機(jī)構(gòu)，在信托合同進(jìn)行簽署的時(shí)候，以利益作為參照，必然會(huì)在一定程度上損害農(nóng)戶的權(quán)益。農(nóng)戶出于合作考慮，也會(huì)讓利一部分給信托機(jī)構(gòu)。在認(rèn)知能力、法律知識(shí)等有限的情況下，容易掉入信托機(jī)構(gòu)設(shè)定的“合同陷阱”，其收益會(huì)進(jìn)一步收縮。二是當(dāng)信托關(guān)系成立之后，農(nóng)戶對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的掌控脫離，由信托機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)和管理，所取得收益都是取決于信托機(jī)構(gòu)的誠(chéng)信和財(cái)務(wù)狀況。盡管農(nóng)戶具有一定的知情權(quán)，但是由于缺乏親身管理經(jīng)營(yíng)的實(shí)踐，難免會(huì)造成信息不對(duì)稱，難以掌握真實(shí)的收支情況。若是信托機(jī)構(gòu)進(jìn)行暗箱操作，必然會(huì)給農(nóng)戶收益帶來(lái)一定損失，而農(nóng)戶不知情或者難以對(duì)這種損失進(jìn)行補(bǔ)救。（二）受托人風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題受托人作為信托關(guān)系中的一方當(dāng)事人，其履行職責(zé)的可靠性問(wèn)題直接影響農(nóng)戶的收益，風(fēng)險(xiǎn)主要集中在以下幾個(gè)方面：1.信用風(fēng)險(xiǎn)信任是維系信托關(guān)系的基礎(chǔ)，農(nóng)戶信任信托機(jī)構(gòu)，而信托機(jī)構(gòu)要忠誠(chéng)委托人，履行自身職責(zé)。在信托合同的作用下，受托人應(yīng)該全面履行自身職責(zé)，盡力實(shí)現(xiàn)委托人的利益。但是，隨著土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托流轉(zhuǎn)的逐步展開(kāi)，以往受托人不獲得報(bào)酬的規(guī)定發(fā)生一定的變化，而是規(guī)定其不應(yīng)獲得信托合同之外的收益。若是經(jīng)營(yíng)管理過(guò)程中信托機(jī)構(gòu)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)信托業(yè)務(wù)納入“競(jìng)業(yè)禁止”的規(guī)定范疇，其相關(guān)收益應(yīng)該歸為農(nóng)戶。在開(kāi)展信托業(yè)務(wù)的時(shí)候，信托機(jī)構(gòu)要堅(jiān)守本心，以信托合同作為提要，不為市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)而破壞信托合同的規(guī)定。同時(shí)，為了避免與受托人出現(xiàn)信任危機(jī)，要強(qiáng)化信托機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理，找出可能產(chǎn)生的內(nèi)生性問(wèn)題，保障土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托流轉(zhuǎn)實(shí)踐有效開(kāi)展。2.投資風(fēng)險(xiǎn)信托機(jī)構(gòu)在信托合同的支撐下，要積極開(kāi)展相應(yīng)的業(yè)務(wù)，以便更好地為委托人提供收益。在當(dāng)下的信托法的支撐下，信托機(jī)構(gòu)在經(jīng)營(yíng)和管理信托土地上具有很大的決定權(quán)和裁量權(quán)，能夠?qū)ν恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)施出租、利用等行為，以便獲得相應(yīng)的盈利。出租、出借等投資行為帶有一定的風(fēng)險(xiǎn)性，為此，信托機(jī)構(gòu)要積極審時(shí)度勢(shì)，在保證信托財(cái)產(chǎn)安全的前提下進(jìn)行投資創(chuàng)收。要合理投資，信托機(jī)構(gòu)必須具備市場(chǎng)調(diào)研、經(jīng)營(yíng)權(quán)管理、政策研判等能力，能夠有效地維護(hù)委托人的權(quán)利。諸如，信托機(jī)構(gòu)應(yīng)用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的時(shí)候，需要做好政策調(diào)研工作，明確知道哪些是法律和政策的限制情況，同時(shí)要探查市場(chǎng)行情、利用相關(guān)的扶持政策、調(diào)查歷年的需求和價(jià)格情況，保障投資決策的準(zhǔn)確到位，避免因?yàn)樵u(píng)估不足、調(diào)研不足等而導(dǎo)致預(yù)期收益下降，難以達(dá)到相應(yīng)的收益目標(biāo)。3.權(quán)利瑕疵農(nóng)戶在委托信托機(jī)構(gòu)實(shí)施土地承包經(jīng)營(yíng)的時(shí)候，需要綜合考慮信托機(jī)構(gòu)的資金能力、投資能力、管理能力等，同時(shí)，還應(yīng)該考察信托機(jī)構(gòu)借助信托合同實(shí)施相關(guān)業(yè)務(wù)的合法合規(guī)的能力。但是，在實(shí)踐中，部分信托機(jī)構(gòu)為了獲得最大的經(jīng)濟(jì)收益，在信托土地上進(jìn)行商業(yè)化運(yùn)作，開(kāi)展“小產(chǎn)權(quán)房”、商業(yè)住房等非法行為，嚴(yán)重?fù)p害受托人的權(quán)利，擅自更改了土地用途，可能要面臨相關(guān)的民事、刑事責(zé)任等風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，在經(jīng)營(yíng)管理的過(guò)程中，受托人還要面臨市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)，諸如匯率利率的波動(dòng)、政策變動(dòng)等，都會(huì)在一定程度上損害收益。為此，做好市場(chǎng)研判、政策分析等工作，對(duì)于信托行為的開(kāi)展具有積極的作用和意義。（三）存在問(wèn)題的完善建議1.明確將農(nóng)戶作為信托合同、委托合同的第一委托人在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)際操作過(guò)程中，由于農(nóng)戶與集體組織、地方政府等形成多層次的委托關(guān)系，使得最終的信托合同的委托人并不是農(nóng)戶本人，這可能嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)戶的相關(guān)權(quán)利。為此，要明確農(nóng)戶的主體資格，在委托合同、信托合同上確定其是第一委托人。農(nóng)戶作為我國(guó)法律賦予的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體，是信托財(cái)產(chǎn)的委托者和受益者。同時(shí)，明確農(nóng)戶的第一委托人地位，也有助于對(duì)集體組織、地方政府的相關(guān)行為進(jìn)行相應(yīng)的監(jiān)督和監(jiān)管。在信托法律上，集體組織、政府部門實(shí)施信托行為是不被法律所認(rèn)可的，只有將農(nóng)戶主體地位進(jìn)行落實(shí)和明確，避免農(nóng)戶和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之間懸空，才能更好地保障相關(guān)權(quán)益。農(nóng)戶擔(dān)任委托人有以下幾點(diǎn)依據(jù)：第一，在我國(guó)法律法規(guī)中，農(nóng)戶是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的絕對(duì)主體，并擁有信托財(cái)產(chǎn)權(quán)。第二，在我國(guó)的《信托法》中，要求委托人是一個(gè)具備完全民事行為能力的自然人，而擁有農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的單個(gè)農(nóng)戶自然就符合《信托法》中對(duì)于委托人的要求。第三，從權(quán)益保護(hù)層面來(lái)看，明確農(nóng)戶的第一委托人地位，可以視為是對(duì)政府和信托公司在信托行為中的一種監(jiān)督。若直接是以政府為委托人，那收益自然也就屬于政府或者村委會(huì)等。如果農(nóng)戶沒(méi)有委托人的主體地位，那自然無(wú)法擁有委托人的權(quán)利，自然也就無(wú)法保障自身的權(quán)益。第四，我國(guó)推進(jìn)土地信托流轉(zhuǎn)的主要目的是為了活躍土地市場(chǎng)，更好地發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，并提高農(nóng)民的收益。農(nóng)戶作為農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的合法權(quán)利人，毫無(wú)疑問(wèn)應(yīng)當(dāng)為受益人主體，若不對(duì)農(nóng)戶的受益人主體地位加以明確，那么便失去了信托的本質(zhì)意義。總而言之，應(yīng)明確農(nóng)戶委托人、受益人的主體地位，從而保障我國(guó)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的健康運(yùn)行以及農(nóng)戶正當(dāng)?shù)暮戏?quán)益。2.優(yōu)化土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托流轉(zhuǎn)立法，完善登記公示制度在我國(guó)，由于立法上信托登記生效主義的嚴(yán)格規(guī)定，導(dǎo)致信托實(shí)踐的靈活發(fā)展在一定程度上受到約束，進(jìn)而影響到我國(guó)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托流轉(zhuǎn)的進(jìn)一步發(fā)展。為更好地解決這一問(wèn)題，就需要將信托登記對(duì)抗主義納入到信托登記效力內(nèi)，采取登記生效主義與登記對(duì)抗主義相融合的立法選擇。同時(shí)，需要完善農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托登記公示制度，提升信托行為的公示效力。換言之，在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生信托流轉(zhuǎn)時(shí)，應(yīng)做好統(tǒng)一的信托登記公示工作。另外，信托機(jī)構(gòu)“保底承諾”效力認(rèn)定應(yīng)該放寬，避免因?yàn)槭芡腥恕氨５壮兄Z”失控而影響農(nóng)戶的實(shí)際收益導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。放寬保底承諾規(guī)定有兩方面原因：一方面，從農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托流轉(zhuǎn)機(jī)制中信息分配的角度來(lái)看，委托人或者受益人與受托人之間信息通常存在不對(duì)等的情況。作為委托人、受益人的農(nóng)戶無(wú)法全面了解作為受托人的土地信托企業(yè)的基本信息，比如企業(yè)信用、企業(yè)資質(zhì)等，除了法律要求必須公開(kāi)的信息外，農(nóng)戶一般是無(wú)法了解土地信托企業(yè)在具體管理過(guò)程中究竟面臨怎樣的風(fēng)險(xiǎn)，這在一定程度上降低了委托人對(duì)土地信托企業(yè)創(chuàng)造收益的信心，從而影響農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托流轉(zhuǎn)的發(fā)展。另一方面，從農(nóng)戶基本利益保障的角度來(lái)看。農(nóng)戶作為處于弱勢(shì)地位的委托人、受益人，在直面強(qiáng)勢(shì)的土地信托企業(yè)時(shí)，雙方的實(shí)力明顯存在失衡。如果強(qiáng)勢(shì)一方為利益所驅(qū)使，那勢(shì)必會(huì)讓弱勢(shì)一方利益受損的可能性不斷提高。除去以上因素，土地保護(hù)農(nóng)民基本生存的內(nèi)在功能也需要一定的收益。如果農(nóng)民參與土地信托項(xiàng)目長(zhǎng)期無(wú)收益，那也就失去了參與信托的意義。因此，在農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托流轉(zhuǎn)領(lǐng)域中，立法應(yīng)認(rèn)可保底承諾條款的效力。3.加強(qiáng)信托機(jī)構(gòu)內(nèi)部的自我監(jiān)督管理近年來(lái)，我國(guó)信托行業(yè)的發(fā)展逐漸規(guī)范化，并且信托行業(yè)在運(yùn)行的過(guò)程中，一定程度上對(duì)各個(gè)信托機(jī)構(gòu)的產(chǎn)品、服務(wù)質(zhì)量和競(jìng)爭(zhēng)方式等進(jìn)行了有效的監(jiān)督，從而更好地維護(hù)了競(jìng)爭(zhēng)交易的公平性。當(dāng)前在我國(guó)現(xiàn)有的土地信托機(jī)構(gòu)，大部分是由地方政府組織設(shè)立的，市場(chǎng)化程度不高，所以信托專業(yè)水平普遍較低，并且自我監(jiān)督意識(shí)也比較淡薄。因此，信托行業(yè)應(yīng)該設(shè)立相關(guān)的稽查部門或者在信托公司設(shè)定監(jiān)管部門或者崗位，定期審查信托相關(guān)業(yè)務(wù)，保證信托相關(guān)業(yè)務(wù)始終處于合法合規(guī)的范疇，避免其損害到農(nóng)戶合法權(quán)益。同時(shí)，信托公司也應(yīng)構(gòu)建監(jiān)管督查小組，對(duì)土地信托業(yè)務(wù)進(jìn)行把關(guān)，推動(dòng)該行為的開(kāi)展，真正為鄉(xiāng)村振興發(fā)揮重要作用。通過(guò)以上措施，來(lái)加強(qiáng)土地信托機(jī)構(gòu)內(nèi)部的自我監(jiān)督管理。