第5講城市治理理論〔UrbanGovernance〕主要內容5.1治理理論及其開展5.2西方城市治理5.3中國城市治理的現狀與開展5.1治理理論及其開展5.1.1治理的概念1989年世界銀行在概括當時非洲的情形時，首次使用了“治理危機〞〔crisisingovernance〕，此后“治理〞一詞便廣泛地被用于國際、國家、城市、社區等各個層次的各種需要進行多種力量協調平衡的問題之中。例如，世界銀行1992年年度報告的標題就是“治理與開展〞；經濟合作與開展組織〔OECD〕在1996年發布一份名為“促進參與式開展和藹治的工程評估；聯合國開發署〔UNDP〕1996年的一份年度報告的題目是“人類可持續開展的治理、管理的開展和治理的分工；聯合國教科文組織〔UNESCO〕在1997年也提出了一份名為“治理與聯合國教科文組織的文件;聯合國有關機構還成立了一個“全球治理委員會〞。英語中的治理一詞〔governance〕源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導和操縱，長期以來它與統治〔government〕一詞交叉使用。目前對其的理解，主要有如下幾種：治理理論的主要創始人之一羅森瑙〔Rosenau〕在其代表作“沒有政府統治的治理〞和“21世紀的治理〞等文章中將治理定義為：一系列活動領域里的管理機制，它們雖未得到正式授權，卻能有效發揮作用。與統治不同，治理指的是一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現。羅茨〔Rhodes〕認為：治理意味著“統治的含義有了變化，意味著一種新的統治過程，意味著有序統治的條件已經不同于前，或是以新的方法來統治社會〞。接著,他還詳細列舉了六種關于治理的不同定義。這六種定義是：1〕作為最小國家的管理活動的治理,它指的是國家削減公共開支，以最小的本錢取得最大的效益。2〕作為公司管理的治理,它指的是指導、控制和監督企業運行的組織體制。3〕作為新公共管理的治理,它指的是將市場的鼓勵機制和私人部門的管理手段引入政府的公共效勞。4〕作為善治的治理,它指的是強調效率、法治、責任的公共效勞體系。5〕作為社會--控制體系的治理,它指的是政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動。6〕作為自組織網絡的治理,它指的是建立在信任與互利根底上的社會協調網絡。庫伊曼〔Kooiman〕和范·弗利埃特〔VanVliet〕指出：“治理的概念是，它所要創造的結構或秩序不能由外部強加；它之發揮作用，是要依靠多種進行統治的以及互相發生影響的行為者的互動〞。研究治理理論的另一位權威格里·斯托克〔GerryStoker〕對目前流行的各種治理概念作了一番梳理后指出，到目前為止各國學者們對作為一種理論的治理已經提出了五種主要的觀點。這五種觀點分別是：1〕治理意味著一系列來自政府，但又不限于政府的社會公共機構和行為者。它對傳統的國家和政府權威提出挑戰，它認為政府幷不是國家唯一的權力中心。各種公共的和私人的機構只要其行使的權力得到了公眾的認可，就都可能成為在各個不層面上的權力中心。2〕治理意味著在為社會和經濟問題尋求解決方案的過程中，存在著界線和責任方面的模糊性。它說明在現代社會，國家正在把原先由它單獨承擔的責任轉移給公民社會，即各種私人部門和公民自愿性團體，后者正在承擔越來越多的原先由國家承擔的責任。這樣，國家與社會之間、公共部門與私人部門之間的界限和責任便日益變得模糊不清。3〕治理明確肯定了在涉及集體行為的各個社會公共機構之間存在著權力依賴。進一步說，致力于集體行動的組織必須依靠其他組織；為到達目的，各個組織必須交換資源、談判共同的目標；交換的結果不僅取決于各參與者的資源，而且也取決于游戲規那么以及進行交換的環境。4〕治理意味著參與者最終將形成一個自主的網絡。這一自主的網絡在某個特定的領域中擁有發號施令的權威，它與政府在特定的領域中進行合作，分擔政府的行政管理責任。5〕治理意味著，辦好事情的能力幷不僅限于政府的權力，不限于政府的發號施令或運用權威。在公共事務的管理中，還存在著其他的管理方法和技術，政府有責任使用這些新的方法和技術來更好地對公共事務進行控制和引導。在關于治理的各種定義中，全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權威性。該委員會于1995年發表了一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告，幷在該報告中對治理作出了如下界定：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和幷且采取聯合行動的持續的過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規那么，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套規那么，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的根底不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，或包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。5.1.2治理與統治的區別〔governancevs.government〕在不少學者眼中，區分治理與統治兩個概念甚至是正確理解治理的前提條件。正如讓－彼埃爾·戈丹〔Jean-PierreGaudin〕所說，“治理從頭起便須區別于傳統的政府統治概念〞。首先，治理與統治的最本質性的區別就是，治理雖然需要權威，但這個權威幷非一定是政府機關；而統治的權威那么必定是政府。統治的主體一定是社會的公共機構，而治理的主體既可以是公共機構，也可以是私人機構，還可以是公共機構和私人機構的合作。治理是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作、強制與自愿的合作。其次，管理過程中權力運行的向度不一樣。政府統治的權力運行方向總是自上而下的，它運用政府的政治權威，通過發號施令、制定政策和實施政策，對社會公共事務實行單一向度的管理。與此不同，治理那么是一個上下互動的管理過程，它主要通過合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理。第三，管理手段不同。統治的手段和方法主要是依靠強制性的行政、法律手段，有時甚至是軍事控制。而治理的手段更多的是依靠各主體之間的自愿平等合作。5.1.3網絡治理〔Networkgovernance〕斯蒂芬·戈德史密斯等認為網絡治理是第三方政府、協同政府、數字化革命和公民選擇四種有影響力的開展趨勢的集合。公共效勞網絡治理既包含高度的公私合作，又意味著政府強有力地對公私合作網絡的管理。陳振明指出，網絡治理是指為了實現與增進公共利益，政府部門和非政府部門〔私營部門、第三部門或公民個人〕等眾多公共行動主體彼此合作，在相互依存的環境中分享公共權利，共同管理公共事務的過程。網絡治理的特征：比較的視角比較內容層級市場網絡治理基礎規章價格信任核心內容命令競爭合作治理特征高度僵化充滿競爭充滿彈性金字塔or網絡型復雜問題

Pyramid〔egocentric〕ornetwork?5.2西方城市治理西方城市新特點及其管理內容的變化20世紀80年代以來〔新公共管理運動〕，西方城市層級清楚的行政體系、縱向協作的工業企業進行了轉變，西方城市進行重新定位，促進和鼓勵地方經濟開展外向型政策，需要一系列新的代理及機構支持，公共部門開始與私營部門建立伙伴關系，使得城市管理內容發生如下特征：特征一：地方政府成為制定開展戰略的焦點。由于經濟全球化，使得資本轉移和流動迅速，中央政府無力組織生產和分配，使得地方政府的指揮和協調權力增加，因而地方城市政府的能力成為塑造城市形象和確立其在國際城市體系中的地位至關重要。特征二：多中心治理。主體：政府、私營企業、NGO/NPO等多個中心。結構：網絡型，每個中心都是一個節點，相互連接。目標：實現公民利益，滿足多元需求。治理方式：合作與競爭。5.2.2城市治理的概念早在1942年，V.Jones出版了《MetropolitanGovernment》，探討大都市區政府管理模型，隨著20世紀90年代治理理論的興起，城市管理也逐漸轉向城市治理，對于城市治理的理解，常見的有三類：〔1〕城市治理=好政府。常見于國際援助組織的報告、文件，認為城市治理是管理第三世界城市的關鍵，認為這是提供援助的先決條件，如城市治理的指標包括民主、透明、人權等。〔2〕城市治理是向市民和社會賦予權力的過程。此種理解常見于迄今尚未開放的國家的民主化過程。〔3〕城市治理是政府與市民社會的關系。但可以明確的是：城市治理≠城市管理二者根本區別是：市民社會的參加，即城市治理是政府與市民社會、公共部門與私人部門的互動過程，地方政府只是主角之一。城市治理注重的是過程，即地方政府協同私人組織力求實現集體目標的過程，因而城市治理的焦點是各個利益集團之間的權力與責任的調整。西方城市治理的模式治理，核心是權力再分配和向非公共機構讓渡。而不同國家、同一國家的不同城市，由于存在差異化的價值觀、規那么，帶來不同的城市治理模式，即地方政府在經濟開展中的角色〔如中西方地方政府的權力不同〕、分配形式以及地方政府與市民社會的關系。比較精煉的分類，是美國學者Pierre的四類：1〕管理模式〔Managerial〕：強調專業參與而非政治精英的滲入，“讓管理者管理〞是其口號，主要參與者是組織生產和分配公共效勞的管理者，例如將公共效勞承包給贏利組織、建立內部市場進行競爭等。2〕社團模式〔Corporatist〕：直接參與的是各利益集團的高層領導，間接參與的是利益集團的基層。其主要目標是分配環節，確保以集團成員的利益塑造城市的效勞和政策。3〕支持增長模式〔pro-growth〕：主要參與者是商業精英與中選的地方官員，在推動地方經濟問題上利益共享。目標是實現長期和可持續的經濟開展。此模式是最常見的治理模式，隨著近幾十年來區域經濟增長模式的轉變以及城市國際化趨勢的興起，城市經濟的增長越來越依賴于技術的引進與投資的增加，因此該模式的參與者將城市作為吸引技術與投資的工具，在此過程中，二者緊密合作，共享經濟增長的成果。此模式的弊端在于其參與者的狹隘性，一般群眾很難參與無法調動最廣泛的群體尤其是市民社會的參與到城市治理的積極性，公眾分享程度低，而且極有可能造成他們與利益即得者的沖突。4〕福利模式〔welfare〕：城市政府通過國家預算資金的劃撥維持地方的福利水平、復興地方經濟，因此地方政府與較高層政府的關系顯得尤為重要。該模式具有明顯的短視性，其治理的行為必然是短期行為，且不愿與私營資本結成伙伴關系，不大可能維持很長時間，因為高層政府不可能對所轄的所有區域給予同等的重視，而不平衡開展又會引起爭議，并且如果恰逢中央政府出現財政赤字，情況將會更糟。該模式主要應用于福利國家，因為這些國家有較為興旺的經濟根底作為保障，對于開展中國家而言，其適應性是相當低。5.3中國城市治理的現狀與開展中國城市治理的變遷現代公共行政的理論開展中，政府的定位經歷了三個階段，即官僚政府、企業化政府和效勞型政府三個階段，與此相應的是，我國城市治理的模式也經歷了三個階段，即城市管制模式、城市經營模式和城市治理模式。(1)官僚制政府與城市管制模式傳統官僚型模式形成于19世紀末20世紀初,作為一種公共部門管理模式,它代表著一種傳統,這種傳統在大多數國家公共部門管理中,一直牢牢占據著統治地位。在這種管理模式下,政府的構造根本上是按照科層制的模式進行構建,城市政府單獨承擔了城市公共效勞的供給,所有城市事務都由城市政府按照指令式的方式進行管理。中國處在方案經濟時代的城市管理,一開始就表現為中央高度集權的、以審批制度為主的城市管制模式。社會管理和經濟開展權力都集中在政府,地方政府管理權集中在中央。這種模式呈垂直型結構,通過審批制度,城市開展目標和策略的決策權掌握在中央政府手中,城市政府缺乏自主權,只是機械地執行中央的方案和政策。就城市政府的結構來說,政府管制是家長包辦型體制,觸角涉及到城市的各個方面,幾乎壟斷了城市事務的各項領域,龐大的職能和方案分配的單一手段決定了管理的鞭長莫及和力不從心。(2)企業化政府與城市經營模式自20世紀80年代以來，推行行政體制改革和行政革新已成為時代風潮，所采用的手段也各有差異，新公共管理就成為這錯綜復雜的改革運動的一個標簽，市場化的手段方法被用于城市社會的各個方面，打破了方案經濟體制下政府包辦式的管理方式，再造政府和經營城市的理念得到了廣泛的傳播和應用。經營城市,總的來說是用市場化的方法對城市公共物品進行改造,到達增加其經濟價值或改善其自身活力等目的。就經營城市的具體內容來說,中國城市在實際中主要集中在三個方面：盤活土地存量,實現自然資本的增值；引進競爭機制,實現公用事業多元化經營；做好城市延伸資本的開發,樹立城市良好形象。經營城市,其手段是對作為公共資產的土地進行經營,按照資本運營的方式來實現土地的價值。(3)效勞型政府與城市治理模式1〕一種替代新公共管理理論的新的理論范式——新公共效勞理論。2〕西方城市治理的借鑒(多中心治理)。城市經營VS.城市治理城市經營理念自90年代出現以來，就迅速被各地政府采納和支持，源于其能優化土地資源配置來增加經濟效益。城市治理，仍處于學術討論之中，很少聽到官員對此發表意見，源于政府向公民社會授權。Case:杭州與深圳〔一〕杭州：經營城市與戰略管理型樣本“上有天堂，下有蘇杭〞，杭州是一座歷史文化名城。最新一輪的杭州城市建設一般認為是從2001年開始的。2001年3月12日，經國務院批準，蕭山、余杭撤市建區，杭州市面積從683平方公里擴大到3068平方公里，面積擴大了近四倍，成為長江三角洲僅次于上海的第二大區域城市。面積的擴大給杭州市帶來了巨大的城市建設資源，同時也提升了杭州的城市首位度和影響力。在城市戰略定位上，杭州分別從國際、全國、區域以及浙江省域進行定位，確定為“國際風景旅游城市、國家歷史文化名城、長江三角洲的重要中心城市、浙江省的政治經濟文化中心〞。2001年，杭州市政府將城市開展的目標濃縮成“打造國際休閑大都市〞。2007年1月8日，杭州市重新定義城市品牌為“生活品質之城〞。在空間結構上，杭州確立了“一主三副、雙心雙軸、六大組團、六條生態帶〞的空間結構模式。從產業布局上，杭州致力于開展動漫、會展、電子商務等新興文化產業和創意產業。在城市建設運行機制方面，杭州是“經營城市〞的典型樣本?！捌湓缙诓僮髂Ｊ綖檎瞥鲆粋€概念，然后整理出一塊土地拍賣，賣地所得再用于搞當地的建設。該區塊經過建設后升值，帶動周邊地價上漲，政府又可以通過賣地獲得更多的財政收入，由此形成‘良性循環’。但這種依靠賣地生財的‘經營城市’模式存在巨大的金融風險和政策風險。〞或許正是基于這些挑戰，杭州主動改變了“經營城市〞的策略，從強調“住在杭州〞轉變為強調“創業杭州〞，從主要是經營土地等公共性偏低的有形資產逐漸向經營城市品牌、營造優質人居和營商環境等公共性較強的無形資產轉變?！捕成钲冢褐贫葎撔屡c協同治理型樣本與杭州不同，深圳是一個典型的新興城市。1980年，經濟特區的設立直接改變了深圳的開展命運。深圳在改革開放中的先發地位，使深圳獲得驚人的開展。然而，深圳過去的快速開展是建立在以土地換效益、空間迅猛拓展根底上的。這種開展模式，讓深圳很快就面臨城市開展無地可用的窘境。在城市規劃戰略定位上，深圳基于其特殊的歷史和開展現狀，提出了未來25年的開展目標是“建設可持續開展的全球先鋒城市〞。功能定位上，建設“國家級高新技術產業基地、區域性物流中心城市、與香港共同開展的國際都會〞。在區域規劃上，提出“差異化〞的戰略分工，即在11個城市組團的根底上，通過組團的融合，逐漸演化為城市核心區、西部濱海區、中部地區、東部地區、東部濱海地區5個城市功能地區。深圳城市治理的突出特色是其城市規劃的法定圖那么。法定圖那么表達了規劃過程的公眾參與程序，規劃決策權力從規劃行政部門向社會人士占多數的規劃委員會和圖那么委員會轉移，從而提升規劃決策的民主化程度。法定圖那么打破了規劃決策的封閉性，增強了透明性和公眾的參與性，特別是半數以上的非公務員委員使城市規劃中的長官意志得到了一定程度的制衡。不過在具體的實施過程中，成效并不如預期，主要是規委會和圖那么委員會的問責機制不健全，法律依據不充分，公眾冷漠對待和參與受阻，公共物品被無視，運行效率偏低以及人員配套制度不健全等。

深圳城市治理的另一個制度創新是2003年2月在全國率先設立市城管監督指揮中心，2006年6月升格為正處級行政事務機構。該中心是集數字化城市管理、市容監控、群眾投訴、指揮調度、檢查督辦、號碼追呼、信息處理及分析、效果評價為一體，實施城市管理為職責的業務職能部。法定圖那么推動了深圳城市決策的民主化進程，而指揮中心的建立那么致力于解決多頭管理、缺乏協作的問題，推動城市管理的高效化進程深圳城市治理的第三個制度創新是城市管理市場化試點——城管業務外包的實踐。這個試點工作起源于深圳寶安區西鄉街道，初衷是為了解決人手缺乏這個綜合執法最突出問題。為此，通過簽約外包的方式，培育民營企業當“城市保姆〞，購置社會效勞，整合資源，借用院校實習生資源，利用社區資源協助執法，逐步形成了“政府主導、企業協同、公眾參與〞的格局。由于物業保安、院校學生、社區志愿者均不是公職人員，不能依法采用罰款、沒收等強制手段，因而只能是口頭勸導等柔性管理方式，這是對傳統剛性城市管理方式的必要補充和新的有益探索。

〔三〕杭州和深圳的啟示深圳、杭州都屬于快速增長的特大城市，而且分別屬于中國城市開展最為快速的長三角和珠三角地區核心地帶。深圳和杭州的開展環境中具有一些其他城市難以復制的因素：深圳與香港毗鄰，杭州與上?？拷钲诤秃贾莘謩e借勢于香港和上海的快速開展，而國內多數城市卻無法獲得這樣的地緣優勢。不過，這兩座城市的開展經驗中蘊含著當前中國城市治理改革的一些普遍趨勢，值得其他城市學習和借鑒。各城市可以將這些規律與各自的地方特色充分結合起來，提升城市開展的品質。杭州和深圳的城市規劃各有其閃光點，杭州的成功之處在于其概念〔戰略〕規劃；而深圳的創新之處在于法定圖那么，其過程雖然步履艱難，但其改革思路值得借鑒。杭州的概念規劃著眼于從區域、歷史、機遇、挑戰、優勢、劣勢等角度動態而準確地定位城市，打造城市品牌，增強城市的吸引力和競爭力。深圳的法定圖那么著力于從體制的創新實現規劃功能的優化，試圖在規劃中將技術力量、市場力量、社會力量和政府力量有機整合。中國城市治理模式的現狀西方城市治理為中國城市開展提供了新思路，使決策者開始重視政府與非政府的關系，留意市民社會的力量。一是在大局部以政府為導向的城市，城市治理普遍以福利模式和支持增長模式為主。城市政府一方面利用政府的網絡關系獲得國家的財政支持及對根底設施建設的投資，以促進城市經濟復興；另一方面積極的推銷自己，通過城市規劃、資源開發及優化城市環境等一系列手段吸引投資推動經濟開展。

二是在局部以市場為導向的城市，隨著經濟開展產生了許多代