第8章系統分析方法本章導讀理解系統和系統分析的根本概念掌握系統分析的特征正確認識系統分析的作用和局限性掌握公共政策系統分析的過程第一節系統分析概述一、系統系統是由兩個以上相互作用的要素結合成的集合體，各要素之間存在著一定的聯系和相互作用，形成特定的整體結構并具有特定功能的綜合體。系統具有以下性質與根本組成：1、要素的有機聯系。2、系統的功能。各個要素的有機組合，可以完成特定的功能，如課堂教學系統，具有完成教育任務的功能。3、系統的總體性與統一性。系統作為許多要素的綜合體，它們構成一個統一的整體。4、系統的環境。5、系統的層次與維數。二、系統分析的概念從概念的一般理解上說，系統分析是以系統論為理論根底的一種適用于各種對象的分析方法，它運用現代科學的方法和技術對構成事物的系統的各個要素及其相互關系進行分析，比較研究可行方案從而為決策者提供可靠的依據。可以將系統分析看作根據客觀事物所具有的系統特征，從事物的整體出發，著眼于整體與局部、整體與結構、結構與功能、系統與內外環境等方面的相互聯系與相互作用，以求得整體最優的現代科學方法。背景20世紀40年代，由于出現了大量不確定性、競爭性的復雜系統，如經濟危機、戰爭等系統，一般預測方法越來越不適應事物開展的需要，于是產生了采用系統思維和技巧的分析方法。系統分析最早是由美國蘭德公司于本世紀40年代提出并使用的一套對復合確定目標的不同方案從費用和效果兩個方面進行評價的方法。戰后50多年來，系統分析沿著兩條明顯不同的路線開展著。一條路線是運用數學工具和經濟學原理分析來研究軍事系統和社會系統等。另一條路線是在大學和科研機構把系統的思想和方法在一些研究領域逐步加以系統化、理論化。到了70年代中期，系統分析從作為分析經濟合理性的應用工具和作為研究對象的理論體系通過弧形別離的狀態，逐步走向相互結合相互補充，開展成為一種有效的方法體系，尤其在解決有風險的和不確定的經濟社會政策方面，系統分析提供了有用的信息，在改進決策系統的功能方面發揮了重要的作用。三、系統分析的特征1、以整體為目標系統分析首先把所研究的事物、現象和過程看作是一個整體系統，確定給定系統的邊界范圍，把它從周圍的系統中劃分出來

2、以特定問題為重點系統分析是一種處理問題的方法，其目的在于尋求解決特定問題的滿意方案。3、運用定量分析方法4、憑借價值判斷四、系統分析的根本原那么第一，整體性原那么。第二，有序性原那么。第三，結構性原那么。第四，動態性原那么。第五，開放性原那么。第二節公共政策系統分析的過程現代公共政策過程本身就是由一系列相關行為組成的過程，一般而言，可將政策過程的邏輯結構概括為七個實施環節：界定問題、確認目標、設計方案、調查研究、建立模型、評價方案、確定方案。一、界定問題而所謂界定問題即劃定問題范圍，包括系統邊界確定和系統環境分析。

二、確認目標確認目標必須堅持兩項原那么：〔1〕總體性原那么，即應著眼于系統的總體效果而非局部；〔2〕具體性原那么，即必須清楚目標的內涵。三、設計方案設計方案時應考慮兩項原那么：〔1〕整體詳盡性原那么，即把所有各種可能備選方案盡可能都列舉出來；〔2〕相互排他性原那么，方案之間應互相排斥，這樣才有可能進行選擇和必須進行選擇。四、調查研究五、建立模型六、評價方案七、確定方案案例分析：我國新農村建設系統分析我國新農村建設不僅是一項迫在眉睫的現實任務，也是我國社會開展的一次重大戰略調整，它必須以完善的政策系統為依托，靠一系列科學的決策，調動社會各階層的積極性，平衡各方利益，促進新農村建設的持續、快速、健康開展。1、新農村建設政策系統構成新農村建設政策系統由政策主體、政策客體、政策媒體、政策環境四個局部組成。政策主體是新農村建設政策制定者，確定著政策問題的目標；政策客體是新農村建設政策作用的對象，規定著政策客體的范圍與性質，但政策客體也不是消極被動的，它存在既有的類型與結構，對政策主體起著限制與約束作用；政策媒體是新農村建設政策主客體之間溝通的橋梁與紐帶；政策環境是新農村建設政策產生與實施依賴的根底。四個組成局部有機的結合在一起，相互影響，相互作用，作用于新農村建設政策的運行過程。2、新農村建設政策主體新農村建設政策主體是新農村建設政策系統的重要角色，是新農村建設政策的決策者、參議者、參與者。從我國的政策運行體制看，新農村建設政策的主體有以下幾類。〔１〕政黨組織：中國共產黨是執政黨，是中國社會主義事業領導的核心力量，它的有關新農村建設的綱領、線、方針、政策是我國新農村建設政策的基石，其他的民主黨派直接參與國家重大政策的討論，他們通過調查研究，提出的有關新農村建設的各項政策性建議，是我國制定新農村建設的政策重要參考。中國共產黨十六屆五中全會提出的建設社會主義新農村的重大歷史任務，以及２００６年２月２１日《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的假設干意見》的一號文件，揭開了我國新農村建設的大幕。〔２〕立法與行政機關：指全國及地方各級人民代表大會及其常務委員會，它是新農村建設相關法律與政策的制定主體，同時也是新農村建設政策監督主體，可以通過質詢、詢問、審查、撤銷等方式對各類行政機關的行政法規、決定、命令進行干預，從而保證新農村建設沿一個正確的方向運行。行政機關包括國務院及其職能部門、直屬部門，地方各級人民政府及其工作部門，他們是指掌國家行政權，管理國家公共事務的機關，既是新農村建設政策的執行主體，負責執行同級立法機關和上級行政機關的新農村政策；又是新農村建設政策的制定主體，按照立法機關制定的新農村建設法律和政策制定大量的行政管理法規和政策，實現國家新農村建設的目標與任務。〔３〕農民利益團體：利益團體是由具有共同的立場、觀點和利益的個人團體所總成的團體組織，它以履行團體利益聚合功能為職責，以保障或增進成員利益為目標，他們通過訴求的方式干預或影響政策的制定。在我國，工人有工會組織，青年有團組織，婦女有婦聯，而八九億的農民卻沒有一個代表農民利益的全國性的農會組織，農民利益訴求團體的缺位是我國三農問題厚積薄發的重要原因。在新農村建設政策體系中，完善政策主體，建立農民群體的代表性組織是一個急需解決的問題。〔４〕農民：胡錦濤總書記曾明確指出社會主義新農村建設的“主體是農民〞。農民最知道自己想要什么，需要什么，農民應該成為新農村建設的實踐主體和主要推動力。新農村建設政策的制定必須要征求農民意見，代表最廣闊的農民利益，把政籌劃力轉變為農民動力，才能夠實現新農村的建設目標。3、新農村建設政策客體新農村建設政策的客體是新農村建設政策發揮作用所涉及的對象、解決的問題以及所要改變的狀態，它包括了農業與農村開展現狀的改變、農民問題、城鄉統籌開展問題三個層面，這三個方面是三位一體的，農業與農村開展狀況的改善是新農村建設的根底，農民問題是新農村建設的關鍵，城鄉統籌開展是新農村建設的保證。〔１〕農業與農村開展狀況改善。新農業建設政策在農業開展上必須注重農業科技創新和基層農業技術推廣體系、農村現代流通體系建設，通過培育壯大龍頭企業，加快開展各類專業合作經濟組織，大力開發節約資源和保護環境的農業技術，重點推廣廢棄物綜合利用技術、相關產業鏈接技術和可再生能源開發利用技術。農村是人類集聚的兩大聚落之一，尤其是像我國這樣在大局部人口居住在農村的國家，農村的開展與建設是關乎社會進步與開展的關鍵所在。〔２〕農民問題。農民數量目前占我國人口的大多數只有農民的狀況得到了徹底的改善，才能充分說明我國的社會開展取得了較大的進步。當前農民問題集中于三個方面：一是農民的素質問題；二是農民流動問題；三是貧困人口救助問題；〔３〕城鄉統籌開展。新農村建設政策不僅涉及農村與農業，也涉及到正確處理城市與農村的關系、工業及第三產業與農業開展的關系，實現城鄉統籌開展也是新農村建設的目標之一。工農業關系上，我國建國幾十年來由于工業落后，在政策傾斜、資金投入等問題上一直把工業放在較高的位置，強調農業的根底地位，為工業效勞的地位，導致工農業之間的差距不斷加大，尤其是近十年來工業的高速開展使這一差距到達了極限，工業反哺農業已成為我國產業開展的新要求。4、新農村建設政策媒體〔１〕政策研究組織。新農村建設政策研究組織是指由各類專家、學者組成的綜合性政策研究和政策咨詢機構其主要任務是進行多學科理論研究，為政府的新農村建設政策的規劃、設計、評估、分析出謀劃策。我國的新農村政策研究組織可以分為三類，一類是行政性研究組織，包括國務院及各級政府及其相關職能部門的新農村政策研究機構。二類是各類高等院校的專家學者組成的新農村建設研究中心及科研院所。第三類是以企業化方式運作的政策研究組織，此類組織在國外有較大的影響力，在我國方興未艾，他們獨立于政府之外，機制靈活，研究視角獨特，在政策的評估分析咨詢方面有一定的參考價值，隨著我國社會的不斷進步，在新農村建設政策中參考這些中立機構的建議，對于合理制定新農村建設政策會有所裨益。〔２〕政策傳播組織。是指利用傳播媒介如報紙、雜志、網絡、播送、電視、黑板報等等，對新農村建設政策信息進行傳播，從而影響政策制定、執行的組織，是新農村建設政策系統運行的重要輔助手段。它對于新農村建設政策的作用主要有：政策咨詢功能、政籌劃員功能、政策批評功能、政策反響功能。5、新農村建設政策環境新農村建設政策環境是指影響和作用于新農村建設政策的外部條件的總和，政策是環境的產物，環境決定和制約政策，起著主導作用，政策改善和塑造環境，具有反作用，二者相互聯系，相互影響，相互作用，對立統于一體。〔１〕資源與生態環境。我國資源約束性極強，大局部農村地區，自然生態根本上都受到了人類的嚴重干擾，環境方面，農村地區按產值計算，其污染物的排放量遠高于城市，大量的五小企業缺乏監管，化肥、農藥造成的面源污染日益嚴重，農村地區的污染如不加強管理，將會迅速惡化。這些因素將是新農村建設政策選擇的根本依據。〔２〕經濟環境。從我國國民經濟面臨的問題看，投資拉動型經濟增長模式必須向消費拉動型轉變，而城鎮的居民消化已經進入邊界化，林毅夫認為要挖掘農村地區的存量需求，既可以提高農民生活，又可以促進國民經濟的健康開展。從我國經濟開展的階段看，已經進入工業化中期階段，初步具備了工業反哺農業、城市支持農村的經濟實力。從農業開展方向看，農產品供給由過去的全面短缺轉向總量根本平衡和結構性、地區性相對過剩；生產目標由過去的單純追求農產品數量轉向在保證一定數量根底上追求品質、效益和平安；增長方式由過去的主要依靠傳統投入和勞動集約轉向勞動力數量已開始絕對減少和對資本、技術的依賴性逐漸增強；經營形式由過去的單純的原料型生產轉向生產、加工、營銷相聯結的產業化經營；產業關聯由過去的農業與其他產業相互隔離轉向農業與國民經濟各部門的經濟聯系日趨緊密等等。這些特點決定了農業開展策略的選擇。〔３〕政治環境。從中國共產黨的性質看，是為廣闊人民謀福利的政黨，這就決定了其一切政策的出發點是為了追求最廣闊人民群眾的利益的最大化。我國正處于工業化、城市化、現代化建設進一步加快的特殊時期，三農問題日益突出，逐步引起了中央領導的重視，自２００３年執政以來，就將工作重心從城市轉向農村。從２００４年開始，中央再次連續發出“一號文件〞，從“兩減免、三補貼〞到限期取消農業稅并加大補貼力度，步步推進，直到啟動建設社會主義新農村的運動。目前，各地區、各部門對解決“三農〞問題的理解不斷加深，認識趨于一致。一個關心農業、關注農村、關愛農民的社會氣氛正在全國逐步形成，構成了新農村建設政策的重要政治根底。〔４〕社會文化環境。在中國農村實行家庭聯產承包責任制之后，舊有的農村經濟體制根本上被打破，而新的經濟體制，比方農村根底設施建設、農業技術開展等方面的投資體制，農業產業化、農業市場化的機制等尚未完全建立起來，生產力和社會開展受到了農村經濟體制和社會體制的瓶頸制約。我國大局部農民文化素質偏低，據有關權威機構統計，我國農村住戶從業人員平均受教育不到７年，純農業戶的從業人員中還有不少文盲。尤其是女性勞動力文化素質偏低。農村女性文盲率高達２８．０９％，較市鎮女性文盲率高１倍。農村文化消費上，社會公共文化消費投資較少，各類文化設施普遍不能滿足農戶需要，村、社區沒有充分履行文化供給功能。一些農村，“搓麻風〞、“迷信風〞席卷各個角落，出現了“五多〞現象：賭博的人增多，搞封建迷信的人增多，信仰宗教的增多，尋釁鬧事，擾亂治安的人增多，中學生輟學的多。這些將成為影響新農村建設政策順利推行的關鍵因素。〔５〕國際環境。我國農業仍是弱勢產業。由于生產經營規模小，根底設施薄弱，科技水平和投入不高，中國農業的整體素質和國際競爭力還比較差。而從２００５年開始，中國已進入參加世貿組織的“后過渡期〞，首先，來自國際市場的挑戰和壓力將越來越大，國外的低本錢的農產品對于我國農業的沖擊日益明顯，農業產業結構如何調整以適應國際競爭，揚長避短，已成為迫切需要解決的問題。6、新農村建設政策系統運行〔１〕新農村建設政策系統運行框架體系。新農村建設政策系統的運行是政策主體、客體、媒體、政策環境四者相互影響、相互作用導致新農村建設政策按照一定的程序完成從產生、開展、實施、終結的生命過程。根據我國的政治體制以及歷史上農業政策的決策過程看，新農村建設政策的運行環節可以分為：新農村問題與議程階段、政策規劃與決定階段、政策執行階段、政策評估與調整四個階段，在每個階段又存在了多個運行環節。〔２〕我國新農村建設政策系統運行的特點。第一，政策運行環節不完整，評估手段落后。從政策運行的四個階段看，我國新農村政策運行機制的殘缺性就十清楚顯，雖然在中央和省一級開始出現功能較全的政策研究機構，但仍然缺乏由各種不同知識背景的專家組成的興旺的政策咨詢系統和評估系統，政策信息反饋渠道不興旺，監督機制不夠健全，調查研究的手段和方式落后等。它勢必影響到對政策制定、執行及效果的科學評價，也影響到對新出現問題的準確把握，會導致新農村建設過程中政策的變化振幅較大，造成投資的浪費，影響政府的公信力。第二，農民的主體性不明顯。在政策制定階段，從農民利益集團與城市利益集團的博弈看，農民處于明顯的劣勢，農村經濟一直被擺在為城市經濟的開展提供效勞的位置，不斷采取以傷害農村利益換取城市利益的政策，只有當農村利益過度受到傷害而影響城市利益時，農村利益才會引起重視，這是我國“三農〞問題形成的根本原因。新農村建設政策必須扭轉農村利益的弱勢地位，提高農民在政策制定中的主體地位，拓寬農民表達呼聲的渠道，擴大農民利益