第四章行政組織理論的演變行政組織理論是關于行政組織的構成、建立、運行和發展規律的知識體系。系統地對西方以及中國的行政組織理論的歷史演變進行歸納和闡述，對于行政組織的研究有重要的意義。引用黑格爾在《哲學史講演錄》中的話：“我們在現世界所具有的自覺的理性，并不是一下子得來的，也不只是從現在的基礎上生長起來的，而是本質上原來就具有的一種遺產，確切地說，乃是一種工作成果——人類所有過去各時代工作的成果”。漫長發展演變過程。內容豐富多樣。工商企業組織理論與行政組織理論西方行政組織理論與中國行政組織理論階段分類不同，涵蓋內容不完全一致三個階段，四部分內容（西方），五節第一節

古典行政組織理論古典組織理論又稱傳統組織理論，時間階段大約為19世末—20世紀30年代。這個時期的組織理論還不能稱為真正的組織理論，只是在管理理論中蘊涵著有關組織的思想，因為真正的組織理

論是后來才形成的，古典組織理論屬于組織理論的孕育階段。古典組織理論聚焦于組織的結構之上，著重研究組織結構

的設計、組織的運行原則和組織中管理的職能，其研究者大多

用靜態的、封閉的觀點來研究組織的結構、層級、分工等問題，把組織看作一個封閉的、孤立的系統，核心是提高組織的運作

效率。其代表人物有泰勒、法約爾、韋伯、厄威克和古利克等。一、早期的行政組織思想思想（零碎、不系統的、不完善的）受社會分化、國家各類組織分化水平不高的限制，早 期的行政組織思想大都包含在國家管理思想中，與政 治思想、法律思想含混在一起，沒有單純的行政組織 思想。最早的公共行政思想可以追溯到柏拉圖，《理想國》——表達了組織分工對于提高組織效能的重要意義：“只要每個人在恰當的時候干適合他性格的工作，放棄其它的事情，專搞一行，這樣就會每種東西都生產得又多又好”。意大利馬基雅維利，《君主論》中也論述了組織的思 想。他認為：組織內聚力，也就是組織內部的團結一 致以及臣民對君主的愛戴是一個行政組織存亡的關鍵。 如果人民不滿，君主是永遠得不到安全的。因為人民 為數眾多。美國政治學家漢密爾頓，《聯邦當人文集》主張擴大 行政部門的權力和建立強有力的行政組織。英國政治思想家密爾，《代議制政府》提出并論證了 衡量一個行政組織工作好壞的標準在于其能否促進社 會利益的增長，并認為政府的全部工作都是專業技術 性的，因此行政官員不能選任，只能通過考試來錄用（與政治官員不同）。上述思想——后來行政組織理論的淵源，——為理論 系統化發展奠定基礎。古典行政組織理論是從威爾遜開始的。二、威爾遜的行政組織理論托馬斯伍德羅威爾遜——西方行政學的創始人。1887年，在美國哥倫比亞大學《政治學季刊》發表《行政學之研究》一文——被認為是行政學發端的標志——確立了行政學研究的必要性、研究的目標和研究方法——使行政學從政治學中分離出來。著作：《國會政體》，《美國內閣政府》，《委員會 和內閣政府》論著中關于行政組織的思想有：1、強調“首先要弄清政府能夠而且適合承擔什么任務”，也就是明確行政組織的職能、任務、范圍。他認為凡是公共事務都應當由政府來管理，其他事務——社會組織承擔。2、提倡改進政府機關的組織結構與工作方法。他認為要提高效率，僅僅進行文官制度的改革是不夠的，“還要改進我們政府機關

的組織結構與工作方法”。3、強調行政組織應成為社會公眾信賴的機構。威爾遜：“我們必須繼續前進，把執行的職能調整得更妥貼，并且規定一些有關行政組織和行政活動的更好方法。它將通過替公共機關樹立起神圣尊嚴，使之宛如一種為公眾所信賴的機構的途徑，從而使官場生涯中的氣氛得到澄清；它還通過使機關變得公正不阿的辦法，來開辟一條機關公事公辦的道路。”威爾遜的行政組織理論標志著混雜的、片斷的行政組織思想向 獨立的、系統的公共行政組織理論演變的完成。三、科學管理學派的組織觀泰勒（1856—1915），美國人，被西方譽為科學管理 之父，代表作是1911年出版的《科學管理原理》。組織管理的思想。成為這一時期組織管理思想和方法 的主導學派，——理論被稱為“泰勒制”。其研究的重點是工廠內部生產管理方面的問題，思想 發展過程中，始終注重從技術分析的角度研究工人的 工作方式，工作過程，工作協作，試圖通過最合理最 有效的組織配合，來達到提高工人的工作效率。主要理論觀點：1、科學管理的中心問題是提高效率。2、實行刺激性工資制度，按組織成員的績效來支付 報酬，鼓勵競爭。3、主張把組織中的計劃職能和執行職能分開，提出實行職能管 理——也就是將整個管理工作劃分為許多較小的管理職能，所有 管理人員盡可能專門分擔某一種管理職能，加強專業化職能人 員在組織中的作用。4、強調組織工作要計劃化、標準化、程序化。5、強調組織的“例外原理”。所謂“例外原理”，就是高級管 理者應把例行的一般日常事務授權給下級管理者去做，自己只 保留對政策制定、任免等例外事項（或重要事項）的決定權或 控制權。——以便集中精力處理最主要的事情。他的思想為公共行政組織中——職能部門的建立、管理專業化、 高層管理者的職能分工、組織效率的提高——提供了有益的啟示 。在美國掀起了一場科學管理的革命。科學管理的精神是永存的。四、法約爾的一般組織管理理論法約爾（1841—1925），法國人，“現代經 營管理理論之父”。代表作為1916年出版的《工業管理和一般管理》，提出了適用于包括經濟、行政、軍事與宗教組織在內的一般組織管理理論。泰勒——注重基層人員的工作方式的改進。法約爾——注重的是組織“管理人員的管理 方式的講究”。主要觀點：1、組織與管理密切相關。管理的基礎是組織， 沒有組織，管理就不會存在，沒有管理，組

織也無法形成并得到維持。2、認為管理理論“是指有關管理的、得到普 遍承認的理論，是經過普遍經驗檢驗并得到

證明的原則、標準、方法、程序的一個體系”——任何切實有用的管理理論不僅能應用于工商業，而且也應當能應用于所有的各種人類組織。3、關于組織的層級結構。他認為合理的結構就是能保 證組織在實現其目標的過程中可以進行統一領導的結 構。組織中，等級系列和橫向職能部門的增多——是組織 所承擔工作數量增多的結果，但也有可能是因為存在 著不合理的管理層次和幅度，因此應當把管理層次和 幅度限制在合理的范圍內。4、提出組織管理五要素：計劃、組織、指揮、控制、 協調。這里將組織列為組織管理的第二要素，是將組 織作為一個動態過程，也就是管理的一個環節。5、提出14條組織管理原則。勞動分工、權力與責任、 紀律、統一指揮、統一領導、個人利益服從整體利

益 、人員的報酬、集中、等級制度、秩序、公平、

人員 的穩定、首創精神、人員的團結。6、跳板原則：又稱法約爾橋。只能對上級實行越級 報告，對下不能越級處理。法約爾的一般組織管理理論對西方公共行政組織理 論的發展有重大的影響，成為后來發展起來的管理 過程學派的理論基礎，也是以后各種組織管理理論 和管理實踐的重要依據之一。五、韋伯的官僚制組織理論馬克斯 韋伯（1864—1920），德國著名的社會學家、 經濟學家、政治學家和行政學家。與法約爾和泰勒相 比，韋伯更像一位理論家，從來沒有過治理組織的經 歷，理論的出發點也不是為任何一個組織的實際需要 而設計的，而是他認為的組織的理想的、標準的通用 的形態。韋伯一生著書立說比較多，《社會組織和經濟組織理 論》，《新教倫理與資本主義精神》，《經濟與社

會》，最大貢獻是提出和建立了官僚模型的組織理論——被公認為是公共行政組織歷史上最重要的理論之一，被尊稱為“組織理論之父”。官僚——文牘主義、效率低下、令人厭惡的組織現象韋伯認為，官僚科層組織是指一種組織形態及其結構 特點，是適用于一切復雜組織的最有效的組織形式。？他認為任何組織的存在都是依靠權威來維持的。 權威是組織賴以存在、維持的前提。合法的權威主 要有三種類型：1、基于習俗慣例的傳統權威。來自對傳統文化的信 仰以及對個人明確而特殊的尊嚴。——缺乏效率。2、基于領袖個人超凡魅力的超人權威（魅力型權 威）。來自領導者的意志和強制性權威。基瑪爾（土耳其），毛澤東，對領袖的無比崇拜。——缺乏理性。3、基于理性法規的法理型權威，來自法律和社會契 約，由選舉產生的。不管是哪一種形式的權威，它都是組織實現其目標 的基礎，權威可以消除混亂、形成秩序，帶來組織 的有效性。其中官僚科層組織依據的是法理型權威，這種權威 既合理又合法，既重視人的能力，又重視管人的制 度，是最理想的組織形態。韋伯心目中的這種理想的官僚科層組織的特征：明確的分工。嚴格的層級節制。嚴明的組織紀律。規范的錄用制度。實行任命制。固定的薪俸制度。評價：韋伯的官僚科層組織理論是公共行政 組織理論發展的里程碑，它標志著古典行政 組織理論走向全面成熟和完善，韋伯豐富的 社會學和政治學知識幫助他開創了一種新的 研究行政組織問題的方法，即將公共行政組 織問題放到比較廣泛的社會經濟、政治環境 中去考察。這從一定意義上可以說是生態行 政組織學的先聲。六、懷特的行政組織理論倫納德

懷特，美國早期行政學家和人事行政學杰出 專家，曾任美國文官委員會主席。1926年著的《行政 學導論》一書是世界上第一本行政學教科書，標志著 行政科學的正式誕生，——使行政科學成為系統化理 論化的知識體系。書中討論了組織問題，提出了一些 重要的組織建設和管理的思想。認為行政組織體制是 行政組織的核心。對英、美的行政組織體制進行比較分析，得出結論： “政府的行政效率從根本上來說是以行政組織中責任 與權力的適當分配為基礎的，這是我們必須注意的一 條重要原則”。強調“適當的權力必須與確定的責任 同時存在”。公共行政必須有——法定權力和公共財政——的支持。還指出，要獲得行政的高效率，就必須有良 好的行政組織。優良行政組織的標準：1、行政組織獲得最優秀人才。2、與組織人員相匹配的權力和責任。3、行政官員分為政務官和事務官。4、重視協調，保證整體性。5、對組織進行管理效率的綜合評估。（測量 標準的有效性）七、古立克、厄威克的組織理論厄威克，英國人，二戰前后的著名的管理學者。古利 克，同時期美國的著名管理學者。二人是古典組織理論的集大成者，他們綜合分析了泰 勒、法約爾和韋伯的組織理論，形成了自己的組織理 論體系。他們的核心觀點是組織要件可以根據功能、地理位置 或類似的標準進行分類，使它們相互關聯。二人于 1937年合著出版了《管理科學論文集》一書，首先提出 了“組織理論”一詞。從此，各種有關組織的思想、理 論觀點的研究都歸結為“組織理論”之下，有力地推 動了“組織理論”學科的正式形成。在收集、整理前人的組織思想與管理思想的基礎上， 提出了組織管理的7項要素和8條原則，這迄今為止仍 然在管理界被廣泛使用。八項原則：目標原則：整個組織應該有一個統一的目標。相符原則：權責相符。職責原則：上級對所屬下級的工作絕對負責。等級原則：組織中等級分明，下級服從上級。控制幅度原則：每個上級所直接領導的下級不超過5—6人。專業化原則：每個崗位上的工作都必須專業化。協調原則：組織內部的層級之間、各個部門以及個人之間應該協調一致。明確性原則：對于每個職務都應有明確的規定。七大要素（POSD

CO

RB）：計劃——P(Planning)，任何組織在任何行動之都必須有周密詳盡的計劃。組織——O(Organizing)，組織將相同的工作崗位歸為一個職位，將相關的職位合成一個單位，將相關的單位合成一個部門，如此歸并，最終形成完整的組織形態。人事管理——S（Staffing），包括員工的招聘、使用、晉升、培訓等活動。指揮——D(Directing)，明確各個層級之間的權限關系，明確各自的職責。協調——CO(Coordinating),組織內部的層級之間、各個部門及個人之間應該協調一致。報告——R(Reporting)，組織必須對其工作的成果加以記錄、分析、審查、評估，并形成文字報告。預算——B(Budgeting)，組織要對各活動的經費預先有個計劃，即對預算進行編制、運用和審計。評論：二者是古典行政組織理論的匯集者， 兩人一直致力于收集和整理前人留下的組織 思想，他們試圖構造出一個完美的組織原則 體系（所做的工作）。他們之所以一直被后 人所稱道，并不在于他們為組織與管理理論 增添了什么，而在于他們首次提出了“組織 理論”這一學科名稱。自此以后，人們就在 這一名稱之下進行研究和著述，并終于使

“組織理論”這門學科建立和發展起來。八、對古典行政組織理論的簡要評述貢獻：古典行政組織理論把專業化分工原理廣泛地引

入到組織管理之中，從制度規范的角度研究行政組織， 提出了一系列具有規范性的組織建設原則。古典組織

理論的研究者們都試圖通過對管理過程各個環節的分

析來求得組織效率的提高，把嚴格的制度、科學的程

序和明確的獎懲作為達到這一目標的主要方法和途徑。 在他們看來，理想的行政組織是一個目標明確、專業

分工、指揮統一、層級節制、幅度適中、權責相稱、

協調一致、法規完備、高效合理的組織體系。他們的

這些思想為組織理論的進一步發展奠定了基礎。缺陷：古典行政組織理論缺少對組織成員的動機、心 理狀態、人際關系等人文方面的深入研究；組織中的 溝通問題也沒有探討，致使成員之間缺乏團結合作精 神；只側重于對組織內部的靜態研究，把人看作機器 的附屬物，強調等級、命令和服從，用一種封閉模式 的觀點來對待組織，忽視了社會環境對組織的影響和 組織的動態變化以及組織成員的社會需求，而且他們 所提出的一般組織原則也因為過于理想化以致缺乏實 用性。第二節

行為科學組織理論一、梅奧的人際關系組織理論梅奧（1880—1949），原籍澳大利亞，后移居美國，哈佛大學教授，是人際關系學說也是行為科學的創建者1927——1932年，梅奧、羅特里斯伯格、懷特赫德，三位哈佛大學的教授，在芝加哥西方電氣公司的霍桑工廠，連續進行實驗，——管理科學和組織理論發展史上有名的“霍桑實驗”。通過對組織中人的行為的實證研究，開創了行為科學——人際關系學說的理論先河。該實驗的目的是要找出工作條件對生產效率的影響，以尋求提高勞動生產率的途徑。根據實驗結果得出以下主要觀點：1、提出了“社會人”理論。組織中的人是“社會人”，是復雜社會系統的成員。傳統組織理論——“經濟人”，認為金錢刺激是唯一的內在動力。“社會人”不僅要求通過勞動獲取收入，而且還有作為人的社會、心理方面的需求，追求人與人之間的友情、安全感、歸屬感和受人尊重。——因此，社會、心理因素是鼓勵組織成員提高勞動生產連率的基本途徑。2、證實了企業中“非正式組織”的存在。梅奧的一大貢獻：通過霍桑研究發現，只要人們一起活動，就會自發地形成非正式組織。正式組織以效率邏輯作為價值標準，非正式組織以感情作為價值標準。兩者是相互依存的，對生產率存在直接影響。因此，管理者應力求在正式組織的效率邏輯同非正式組織的感情邏輯之間保持平衡，避免沖突。3、指出，作為新型的組織領導者，其能力主要表現在通過提高組織成員的滿足程度來激勵人的“士氣”，以提高組織效率。所謂組織成員的滿足程度，指的是組織成員對安全感和歸屬感等社會需要的滿足程度。組織成員的需求中，金錢只是其中的一部分，甚至不是主要的部分，組織成員更多的是感情、安全感、歸屬感等與人類情感、情緒相聯系的需求。越滿足，效率越高。梅奧開創了以人、人的行為和人的社會關系為中心的新的研究方向，以及用社會——心理的觀點和方法研究組織現象的先例，把組織管理過程中的活的因素——人及人際關系擺回到組織中來，并擺在最重要的位置上，奠定了行為科學的基礎。二、利克特的支持關系組織理論倫西斯.利克特是美國的現代行為科學家。第二次世界大戰期間曾任職于美國聯邦政府，先后擔任過農業部項目調查處處長和美國戰略轟炸調查局風紀處處長，利克特1961年出版的《管理的新模式》，該書比較詳細、系統地闡釋了“支持關系理論”。利克特對支持關系理論的解釋：領導以及其他類型的組織工作必須最大限度地保證組織的每個成員（不管他們的背景、價值準則和期望如何以及由此導致的他們觀察問題分析問題的視角如何不同）從自己的親身經歷和體驗中確認組織與其成員之間的關系是支持性的，組織里的每個人都受到重視，都有自己的價值。所謂“支持”是指組織成員置身于組織的環境中， 通過工作交流親自感受和體驗到領導者及各方面的 支持和重視，從而認識到自己的價值。如果在組織中形成了這種“支持關系”，組織成員 的態度就會很積極，各項激勵措施就會充分發揮作 用，組織內充滿協作精神，工作效率當然很高。這 個理論實際上要求讓組織成員都認識到組織擔負著 重要使命和目標，每個人的工作對組織來說都是不 可或缺、意義重大和富有挑戰性的。使組織成員感 到自己的存在價值，激發參與感。由于這一理論的固有特點，在應用它的時候必須注 意組織成員的真實感受和主觀體驗，因為這里的關 鍵是組織成員從自身的事前期望與實際經歷的對比 中得到什么印象，得出什么結論。所以，領導者必 須了解從組織成員的眼里看到的是什么樣的圖景。三、馬斯洛的需要層次組織理論馬斯洛是美國著名的心理學家，是人本主義研究的 先驅，被譽為“人本主義心理學精神之父”，他對 組織理論的貢獻主要是提出了人類基本需要等級論 即需要層次理論，它促進了對行政組織中人的需要 和動機以及對管理方法、領導行為的一系列富有成 果的新的研究，是提得最早、影響最大的一種組織 激勵理論。1943年，馬斯洛在其發表的《人類動機論》一文中 提出了需要層次論的基本構架，后來這篇文章被收 入1954年出版的《動機與人格》一書中，作為該書 的第一章。這本書一般被認為是馬斯洛的奠基作， 他的人本主義心理學的主要思想在該書中已基本成 型。馬斯羅將人的各種需要歸納為5個層次：生理的、安 全的、感情的、尊重的和自我實現的。這5級需要互 相關聯，按其重要性和發生的先后次序，可排成一個 需要等級層次。生理的需要。他認為生理需要是人最基本的需要，必 須優先滿足。生理需要是指維持人的生存需要、包括 人的衣、食、住、行、性等方面的需要。它是人的最 起碼的、最基本的需要，在所有的需要中是最優先的。 如果得不到滿足，則肌體就會受到生理需要的支配。安全的需要。這包括人身的安全、財產的安全和職業的穩定等 方面的需要。人身安全的需要要求人參免受傷害；財產安全的 需要要求避免財產的損失；職業穩定的需要要求免受失業的威 脅。一般說來，當人們的生理需要得到滿足后，人們對安全的 需要就會突出地表現出來。這些需要的滿足與否不僅是一個人 目前的世界觀和哲學觀念的決定因素，而且影響到他未來的人 生觀。感情的需要。這是指人對于友誼、愛情和歸屬感的需要。當前 兩種需要得到滿足之后，人們便希望得到友誼和愛情，希望受 到集體的接納，得到集體的幫助。尊重的需要。這是指人的受人尊重和自尊的需要。每個人都希 望受到他人的尊重和承認，希望得到名譽、地位和聲望等，同 時也希望自己具有實力、自由、獨立性等，感到自己的存在價 值，產生自尊心、自信心。這類需要很難得到完全的滿足，然 而它一旦成為人的內心渴望，便會成為持久的推動力。自我實現的需要。這是人最高層次的需要。這是指人 希望從事與自己能力相稱的工作，使自己潛在的能力 得到充分的發揮，成為自己久已向往的人物。它的產 生依賴于前四個層次需要的滿足。馬斯洛認為人類行為由這5大需要所驅動，這些需要 又是分層次、由低級到高級發展并依次提高的。他還 指出已經滿足的需要不再具有激勵作用，只有未滿足 的需要才具激勵作用，而且如果優勢需要長期得到滿足，反而會引起人的一系列無理行為甚或個性的缺陷。一個層次的需要滿足之后，更高一層次的需要就產生 了。激勵應以人的需要為基礎，只有了解員工的需要， 采取的激勵措施才能是有效的。馬斯洛的理論第一次從理論上系統地闡述了 人的需要與行為之間的關系，把人的需要看 作多層次的動態系統，反映了人的需要由低 級向高級發展的趨向等。這些觀點都曾在組 織激勵理論乃至整個組織管理理論的發展過 程中產生重大的影響，同時由于理論本身具 有簡單明了和易于理解的特點，在國內外各 個實踐領域中都得到了廣泛的應用。四、麥格雷戈的X、Y理論麥格雷戈（1906—1964），美國麻省理工學院教授，于1957年提出X、Y理論。他認為，管理者對人性假設的不同認識，將會影響他們的管理方式、手段、措施以及領導風格。傳統的組織理論，其人性假設是“經濟人”，所采取的管理方式是“胡蘿卜加大棒”。傳統組織理論的人性假設，麥格雷戈將其歸結為X理論，觀點如下：1、人性本惡，天生懶惰，好逸惡勞，總是設法逃避工作；2、由于人好逸惡勞，就必須采取強制措施和懲罰辦法，迫使他們實現組織目標；3、人總是安于現狀，缺乏雄心壯志，不思進取；4、人總是怕承擔責任和風險，寧愿接受別人的領導；5、人是自私的，總是以我為中心，不關心組織；6、人是有感情的，往往缺乏理性，受別人的煽動，就會感情用事，做出蠢事來。麥格雷戈根據自己的研究，提出與X理論相反的Y理論：（1）一般來說，人們都是勤奮的，并不是天生地厭惡工作。 如果具備良好的環境和工作條件，人的工作就如同游戲和休息 一樣自然，相反，如果工作條件和環境不當，就會令人感到是 受懲罰。（2）控制和懲罰不是使人實現組織目標的唯一方法，因為人 們具有一種實現自己的才能、發揮自己潛力的欲望，人們在執 行任務中，能自我控制和自我指揮。（3）在正常情況下，人們不僅會接受責任，對工作負責，而 且還會主動地尋求責任，大多數人在解決問題時，都能發揮出 相當程度的想象力和創造才能。（4）一般來說，人的智慧只發揮了一部分，而沒有得到全部 的發揮，領導者的責任就是應該創造適當的條件，使人們的聰 明和才能得到自我實現。可見，X理論強調通過外部的控制強迫人們去 認同組織目標以達到個人目標與組織目標一 致，Y理論認為人們在實現組織目標時，是能 夠通過自我指揮、自我控制而自覺地做到與 組織目標認同的。這種理論實現的前景是美好的，但這只是提 出了采用一系列新的管理政策和管理作法的 可能性，要實際運用還有一定的難度。五、赫茨伯格的雙因素理論赫茲伯格是美國猶他大學管理學教授，是研究激勵問題的著名學者。1959年他與同事對代表匹茲堡工業橫斷面的11個機構的200名技師和會計進行了激勵因素方面的調查。通過調查，他提出了人的動機學說中非常著名的“激勵-保健理論”，也就是雙因素理論。這一理論主要體現在赫茲伯格的《工作的激勵因素》與《工作與人性》兩本著作里。這是在馬斯洛的需要層次論的基礎之上提出的。赫茨伯格首先修正了傳統的關于滿意與不滿意的觀點，認為滿意的對立面是沒有滿意，不滿意的對立面是沒有不滿意。他認為組織中影響人積極性的因素可按其激勵功能的不同，分 為激勵因素和保健因素兩大類。激勵因素是指那些可以使人得到滿意和激勵的因素，這類因素 往往與工作本身的特點和工作內容有關，如成就、賞識、工作 本身的特點、責任感、提升和發展等因素，這些因素可以對組 織成員產生直接的激勵作用。這類因素的改善能夠極大地調動 員工的熱情，從而提高工作效率。保健因素是指那些能預防組織成員產生不滿和消極情緒的因素， 這類因素往往與工作環境或外部因素有關，如組織的政策和行 政管理、監督、與主管領導的關系、工作的物質條件、薪金、 與同事的關系、個人或家庭因素、與下屬關系、地位以及工作 安全保障等，這些因素如果缺少就會引起不滿和消極情緒，如 果改進則能預防和消除組織成員的不滿，員工僅僅是沒有不滿 意，并不會感到滿意，就是說，保健因素不能直接起激勵作用， 就像衛生保健對身體健康所起的作用一樣。保健因素的激勵作 用是暫時的，只能維持在一個短時期內。正是這種差別，他認為調動人的積極性主要應從激 勵因素，即從內部、從工作本身來調動人的內在積 極性，使人們對工作產生感情，從中體會到成就感、 責任感并因此得到別人的賞識等，則能產生更大、 與日俱增持久的激勵效果。以泰勒為代表的組織管理學家大多認為激勵人的積 極性主要靠外部條件，如金錢和管理上的嚴格監督 等，而赫茲伯格的雙因素理論則提出了與之截然不 同的新觀點，強調內在激勵，這是一個重要的、有 時代意義的新論點，對促進組織的管理，發揮組織 成員的積極性有重要作用。▲對行為科學行政織理論的簡要評述行為科學組織理論是以社會心理學和行為科學的理論為主要依 據。與前面所學理論既有聯系又有區別。它們都注重行政組織的效率，但行為科學組織理論更注重于與 人際關系、工作滿意、工作生活質量、組織的激勵措施等有關 的社會心理因素的研究，它強調人的高層次需要和內在激勵的 作用，并不提倡以嚴格管理、金錢、強制性服從等外部條件來 調動人的積極性。因此，他們認為產生滿意和追求效率的組織不是官僚組織，而 是一種鼓勵人們民主參與團體決策的組織。組織只有給與人們 自我實現或滿足高層次需要的機會，才能取得更高的效率。它在很多方面彌補了以往行政組織理論的不足，豐富了行政組 織理論的研究內容和范圍，但由于他們多是抽象研究人的本性 和人的行為，沒有將其與組織條件、外部環境、社會制度或生 產關系聯系起來，因此有很大的局限性。第三節現代組織理論二戰以后，管理理論出現了叢林現象，各派管理理論、 學說林立。相應地，組織理論也出現了各派并存的局 面，進入了現代組織理論階段。現代組織理論主要有 以下幾派觀點：一、社會系統學派的組織理論巴納德，美國公共行政和組織管理方面的理論家。在 長期的管理和組織實踐中，積累了豐富的經驗，寫出 了許多重要的著作：《經理人員的職能》，《組織與 管理》。他一方面推進了關于正式組織的分析，一方面也詳盡 探討了非正式組織的問題，在將組織思想上升為完整 理論上取得了重大成就。他在組織管理學界的影響很大，他對組織理論的貢獻主要有：第一，巴納德指出，組織的本質是一個協作系統。他認為所謂 組織是指“一個有意識地協調兩個以上的人的活動或力量的一 個體系”。第二，提出了組織三要素理論。他認為，組織作為一個協作系

統，必須具備三個要素：協作的意愿、共同的目標、信息交流。協作意愿：是指個人為實現組織目標貢獻力量的愿望。組織成 員協作愿望的強弱是同其組織規模成反比的。共同的目標：也就是組織目標，是組織的最基本的要素，是協 作意愿的必要前提。信息交流：是用來溝通前兩個要素的。對于組織來說，即使有 目標，但如果不被成員所了解，目標就不能被成員所理解和接 受，就不會產生協作的意愿。因此必須有信息傳遞，而且只有 及時地傳遞信息，才能確保組織成員行為的合理性、目的性和 協作性。第三，闡述了非正式組織理論。霍桑實驗——只是發現了非正式組織的存在。巴納德——真正對非正式組織進行系統研究的學者。他認為，非正式組織普遍存在，是由組織中的個人接觸、交互影 響、自由結合形成的聯合體，是由無意識的社會過程產生的，沒 有共同的組織目的，也沒有明確的組織結構關系。非正式組織對正式組織起到補充、限制的作用。首先，它具有促 進信息傳遞的功能，可以溝通不便由正式組織的正式渠道溝通的 信息和意見。能夠縮短人們的心理距離，有助于主管人員了解真 實情況，從而做出合乎實際的抉擇。其次，它能夠影響和激發 成員為整體服務的愿望，增強組織的凝聚力。再次，正式組織 可以借助于非正式組織的互動關系，避免正式組織控制過多過濫 ，有利于保持個人的尊嚴。但如果引導得不好，非正式組織會對 正式組織產生消極影響，妨礙正式組織功能的發揮，導致組織的 僵化和衰退。第四，提出了組織平衡的思想。他認為，組織生存和發展的一個基本條件是：組織成 員愿意并且確實能夠進行正式協作，也就是參加和不 愿意離開組織。——關鍵在于組織向其成員提供或分配的誘因同個人 貢獻之間的平衡。所謂誘因，是指組織所提供的吸引 其成員的因素，如物質待遇、聲譽、地位和共同理想 等等。所謂貢獻是指組織成員為實現組織的目標所做 的工作和付出的代價。當誘因與個人貢獻達到平衡或超出個人貢獻時，組織 才能生存與發展，否則組織就會消亡。因此，誘因與 貢獻的平衡，就是組織的平衡，是組織生存與發展的 關鍵環節。第五，提出了權威來自接受的思想。他認為，組織中管理者的權威是自下而上的，權威的 來源不在于“權威者”或發布命令的人，而在于下級 是否接受命令。——這一觀點與傳統組織理論認為權 力是自上而下的觀點完全不同。他認為，權威要得到組織成員的承認，必須具備4個 條件：1、領導的命令必須讓組織成員理解，凡是無 法被人理解的命令不可能具有權威性。2、命令必須 與組織目標一致。3、命令必須照顧組織成員的利益。 4、命令必須具有可行性。巴納德的組織理論對當代的各種組織理論或管理理論 產生了重要而廣泛的影響，幾乎后起的所有組織與管 理學說中都可以找到巴納德的思想痕跡。所以著名的 經濟學家凱恩斯將巴納德的理論稱之為“巴納德的革 命”。二、西蒙的決策過程組織理論西蒙，美國著名的行政學家、諾貝爾經濟學獎獲得者，涉獵眾多，組織學、經濟學、心理學、政治學、社會學、計算機科學方面都有所造詣。西蒙主要以決策為核心，在決策理論的研究上取得了令人矚目的成就，被公認為決策理論學派的創始人，他的決策理論至今仍是決策領域的主要流派。西蒙的組織理論也是以決策為基礎的，他以巴納德的思想作為出發點，建立起了一個更加系統、更加全面和成熟的現代組織理論體系。他認為，“管理過程就是決策過程”，認為決策充滿組織管理的全過程，是組織的中心因素，因此，領悟和把握一個組織的結構和功能的最好方法，就是對組織的決策進行分析。——把決策的概念作為管理的統一概念來深入闡述組織的本質、機能和結構，是西蒙組織理論的特色和重要方法論。主要著作：《管理行為——管理組織決策過程的研究》，《組織》，《管理決策新科學》等。西蒙有關組織管理的思想主要有：管理就是決策。西蒙認為組織中必須存在權威，這個權威就是決 策。管理活動的全部過程都是決策的過程，所以管理即決策。決 策有程序性決策和非程序性決策之分。決策是整個管理過程

的 關鍵。組織影響是指組織對下層的作業人員的決策所施加的影響。西 蒙認為，不僅僅上級需要做出決策，下級各層次的人員也必須 經常做出決策。組織通過向下級提供決策前提來影響下級的決 策。該影響對于下級能否做出正確的決策相當重要。組織影響 的方式、渠道是多樣的。有限理性決策。傳統的組織理論假設人是“完全理性的”，信息 也是完全的，所以做出的決策總是最優的。西蒙提出“有限理性 ”的概念，認為由于各種條件的限制，決策總不是最優的，各種 決策都是一種折中的結果，最優的決策是不可能的，做出

的都 只能是令人滿意的決策，都是次優的。決策過程是西蒙組織理論研究的重點。三、菲德勒的權變領導組織理論菲德勒是美國當代著名的心理學家和管理學家，他從管

理心理學和實證環境分析兩個方面研究了組織領導問

題，提出了“權變領導理論”，使組織領導學從以往

的靜態學轉向動態學。他認為任何組織領導形態都不

可能是十全十美的，也不會一無是處，關鍵在于領導方式必須與環境情景相適應。他的理論研究成果主要反映在《讓工作適合管理者》、《權變模型——領導

效用的新方向》和《領導方式與有效管理》等著作中。菲德勒的權變領導理論研究的是在組織動態領導過程中組織領 導的情景與組織領導方式兩個變量之間的關系。他認為組織領導的情景包括三個指標：（1）組織領導與組織成員的關系。這是指組織領導為組織成 員所接受的程度，即信任、喜愛、忠誠與愿意追隨的程度，以 及組織領導對下屬的吸引力。（2）任務的結構。這是指工作任務是否明確，即組織成員對 組織目標的理解程度。（3）職位的權力。這是指組織領導者實施獎懲的能力以及通 過組織制裁的權威性。如果組織領導為組織成員所接受、任務的結構明確、職位權力 強，則領導效果就好。反之，如果┅┅則領導效果差。菲德勒認為在情景系統中，最重要的是組織領導與組織成員的 關系，最不重要的是職位權力。他認為組織的領導方式有兩種，一種類型的組織領 導是“以關系為動因”，即在領導的情境中是憑借 良好的人際關系完成任務并以此來獲得自我尊重的。 另一種類型的組織領導是“以任務為動因”的，即 領導力圖通過證明自己的才干來得到尊重和滿足。菲德勒并不認為存在著最好的方式，認為應當選擇 與所面臨的環境相適應的領導方式。不過他指出如 果一個組織的環境因素最好或最壞，則選擇“以任 務為動因”的領導方式比較有效，反之則應選擇 “以關系為動因”的領導方式。提高組織領導的有效性主要有兩種方法——要么改 變組織領導的環境，要么改變組織領導的領導方式。四、卡斯特和羅森茨韋克的系統權變組織理論兩人都是美國管理學家，華盛頓大學教授。他們認為應該從系統（整合）的觀點來看待組織與管理，在組織管理中應當根據內外條件的變化而隨機應變。他們的這一思想主要體現在他們1970年合著的《組織與管理——系統方法與權變方法》中。其思想如下：（一）他們提出組織是一個開放系統。即任何一個組織作為一個系統都處在與環境的持續相互作用中。任何一個組織都必須接受

足夠的資源投入，以維持其正常運轉，也同時產生足量的經過

轉換的資源供給外部環境，以便繼續這種循環，以保持組織與

社會環境的平衡。（二）他們強調組織的整體系統觀。組織不僅是一個開放的系統，而且是一個整體，即組織是一個與外界環境有一定界限的系統。（三）他們提出了組織的權變觀念。權變觀點認為組織的實際效果是很多變量綜合作用的結果，它力圖了解組織在變化著的特殊環境中運營的情況，最終目的在于提出最適宜于具體情況的組織設計和管理行動。具體思想有：（1）權變理論強調組織的多變量性，主張應該具體研究組織中各變量間的關系，以及組織和它所處的環境之間的關系。（2）既然每個組織的外部環境和內部各分系統都處在動態的不斷的變化之中，因而不存在普遍適用于所有環境的組織原則和管理方法。究竟哪種管理方式對完成組織目標最為有效，要視組織所處的具體條件來確定，不能千篇一律。（3）權變組織理論致力于在組織與其環境之間及組織內部各分系統之間尋求最大的一致性，并認為只有通過組織設計和管理達到這種一致性，才能保證組織具有高效能、高效率，并使組織成員與參與者具有滿足感。五、本尼斯的組織發展理論本尼斯是美國當代著名組織理論家，他比較早地對機械、刻板的組織結構與管理理論進行了批判，提出了組織與環境變化的關系，指出組織的生存與發展完全依賴于“內協調”和“外適應”，率先提出了組織發展理論，是倡導組織發展理論的先驅者，主要觀點體現在其代表作《組織發展與管制體系命運》中，基本觀點是：他認為組織要生存下去，必須要完成兩項互相關聯的任務，一是要協調成員之間的活動，維持內部系統的正常運轉。二是要協調組織與外部環境的關系。前者是通過復雜的社會過程，在組織內部協調成員之間的關系，這是種“內協調”，后者則是將組織作為一個整體，在組織外部協調雙方關系，這是一種“外適應”。他認為官僚制體系之所以在當時來說是最有效、最成功和最流行的組織形式，就是因為它既適應于這一時期的內部環境，又適應于這一時期的外部環境。但官僚制體系不會一直存在下去，它必將隨著環境的不斷變化而被重塑。六、里格斯的生態行政組織理論里格斯是美國著名的行政學家，行政生態學、比較行政學和發展行政學的創始人。生態學是研究各種生物相互間及其與環境間的相互關系的學科。最先運用生態理論來研究政府行政現象的學者是美國哈佛大學的教授高斯，他認為政府組織與行政行為必須考慮到生態環境的因素，但當時在理論界并沒有引起重視。直到20世紀60年代里格斯運用生態學的理論與方法研究發展中國

家的行政問題，設計了行政系統的三大模式，才使得行政生態

學成為一門系統的學科。著作：1957年發表了《農業型與工業

型行政模式》一文，1961年又出版了他的代表作《行政生態學》一書。基本思想如下：（一）里格斯提出了三種行政組織模式融合型——傳統農業社會的行政組織。棱柱型——由農業社會向工業社會過渡時期的行政組 織。衍射型——高度發達的工業化社會的行政組織。融合型農業社會棱柱型過渡社會衍射型工業社會他用物理學的光譜現象解釋了這三種類型社會的行政組織模式。他認為自然光在折射前只是一道白光，如同傳統農業社會的結 構是混沌未分的，行政組織與其他立法、司法組織混同，行政 組織內部分化程度也很低，行政效率低下，稱為融合型。自然光經過棱柱體的折射后，衍射為赤橙黃綠青藍紫七色光， 如同現代工業社會有明確的分工，行政組織與立法、司法組織 分開、行政組織內部分工也很清楚，各司其職，講求的是行政 的效率與科學性，稱為衍射型。而光在棱柱體內的折射過程中既有融合的白光特征，又有衍射

后的各種顏色光的因素，這恰似過渡社會既有傳統社會的因素， 又有現代工業社會的因素，行政組織呈現半分化狀態，稱為棱

柱型。（二）里格斯重點分析了棱柱型即過渡社會的行政組織里格斯指出，棱柱型行政模式具有三個特征：重疊性。當一個行政組織不能發揮其應有的功能，不能完成其行政任務時，不得不由另外一些非行政的組織來完成它的任務。他稱之為重疊現象。異質性。（與同質相反）即在同一社會里，同一時期內，呈現出不同的制度、不同的行政規范與觀點。既有農業社會的特征，又有工業社會的特征，它是一種新舊皆有、傳統與現代兼容的行政模式。形式主義。即“應該的”與“事實的”之間有一段距離。里格斯認為重疊性與異質性必然導致整個行政系統的形式主義，即政府所制定的法令、政策不能付諸實施，形同虛設。法律規定與實際執行，所說與所做。考試錄用與“走后門”、“內定”現象并存。（三）里格斯考察了經濟機制、社會機制、社會溝通 網絡、政治制度、政治信念、意識形態等外部生態環 境與公共行政之間的制約關系。他指出社會經濟機制和生產力水平是影響公共行政最 主要的生態因素。社會結構（家庭、宗教派別、政黨、 商業團體或社會各階層）、社會溝通網絡、政治制度、 認同意識等等也都是影響公共行政的重要的生態因素。他認為只有與這些生態環境相適應，并根據生態環境 的變化適時做出調整的行政組織才有可能健康的發展。 因此他反對發展中國家照抄照搬西方發達國家的行政 組織體制。七、帕金森定律和彼得原理帕金森定律帕金森是英國著名的歷史學家和行政學理論家。

1957年出版《帕金森定律——組織病態之研

究》，提出著名的帕金森定律。他在書中對官僚組織機構、事業單位易于發生又極難改進的近似病態的多種現象進行了描

述，因為這些現象都是在組織中長期存在的，實在難以改變，所以作者以“定律”命名，

用來強調其常態屬性。帕金森定律有10條：1、冗員增加原理。組織官員數量增加與工作量增加并無關系， 而是由兩個因素造成：每一官員都希望增加部屬而不是對手； 官員們彼此為對方制造工作。帕金森舉例說：當官的A君感到工作很累很忙時，一定要找比他 級別和能力都低的C先生和D先生當他的助手，把自己的工作分成 兩份分給C、D，自己掌握全面。C和D還要互相制約，不能和自 己競爭。當C工作也累也忙時，A就要考慮給C配二名助手；為了 平衡，也要給D配兩名助手，于是一個人的工作就變成七個人干 ，A君的地位也隨之抬高。當然，七個人會給彼此制造許多工作 ，比如一份文件需要七個人共同起草圈閱，每個人的意見都要考 慮、平衡，絕不能敷衍塞責，下屬們產生了矛盾，他要想方設法 解決；升級調任、會議出差、戀愛插足、工資住房、培養接班人 ……哪一項不需要認真研究，工作愈來愈忙，甚至七個人也不夠 了……帕金森用英國海軍部人員統計證明：1914年皇家海軍官 兵146萬人，而基地的行政官員、辦事員3249人，到1928年，官兵降為10萬人，但基地的行政官員、辦事員卻增加到4558人，增加40%。2、中間派決定。中間派在組織的“票決制”議程中 具有舉足輕重的作用，特別是雙方勢均力敵的情況下 所以，不是競爭對手而是中間派成了主角。3、“雞毛蒜皮定律”。大部分官員由不懂得百萬、 千萬元而只懂得千元的人組成，以至于組織中的財政 部門討論各種財政議案所花費的時間與所涉及的金額 成反比，即涉及金額越大，討論的時間越短，反之則 越長。4、無效率系數。由于復雜的利益關系，決策性委員 會的非必需成員越來越多，以至于會議開始變質，變 得效率低下。因此不得不在委員會中再設立核心決策 委員會或核心決策團體。5、人事遴選庸才。人們設計了很多人事遴選的方法，如筆試、 心理測試、行為測試等，但大部分測試都是徒勞無功的，最終 不得不靠偶然性標準遴選。6、辦公場所的豪華程度與組織的事業和效率成反比。事業處于 成長期的機關一般沒有足夠的興趣和時間設計完美無缺的總部。 所以，“設計完美乃是凋零的象征”，“完美就是結局，結局

就是死亡”。7、“雞尾酒會公式”。會議與雞尾酒會是現代社會的兩種緊密聯系在一起的運作方式，召開會議通常同時意味著雞尾酒會。不同重要性的人物參加雞尾酒會，會在不同的時間出現，并站在不同的位置上。把會場從左到右分為A-F六段，從進門處到最遠端分為1-8八段，則可劃分出48個區域；在假定酒會開始的時間為H，且最后一名客人離開的時間是最初一名客人進場后2小時20分鐘，則，重要人物都會在H+75至H+90的時間在E/7區域集合，最重要的人物自然會在其中。8、嫉妒癥。在嫉妒癥流行的機關里，高階主管勤苦 而遲鈍，中層干部勾心斗角，低級人員垂頭喪氣而不 務正業。第一階段，出現了既無能又好嫉妒的人物， 即患上了“庸妒癥（平庸而嫉妒）”；第二階段，這 些庸妒癥患者不幸進入或原本就在高層，盡一切可能 手段排斥比自己強的人，拒絕提升能力強的人；“愚 蠢比賽”。第三階段，機關仿佛被噴了DDT，凡才智 者一概不得入內，機關病入膏肓，此時的機關已經無 藥可救了。9、財不外露。10、退休混亂。退休的最大問題往往在于難以確定退 休年齡以及尋找合適的接替者，因為工作表現優秀， 擔任職務時間就會越長，而時間越長就越難尋得合適 的接替者，而且在位者總會設法阻止職位較低者接近 自己的職位，以延遲自己的退休時間。彼德原理彼德在1969年出版的《彼德原理》一書中系統提出了 “彼德原理”。他在書中以剖析人性的弱點為出發點， 揭示了廣泛存在于社會組織的痼疾——不稱職。“彼 德原理”的經典表述是：在層級社會里，每位員工都 將晉升到自己所不能勝任的層階。彼得指出，每一個 職工由于在原有職位上工作成績表現好（勝任），就 將被提升到更高一級職位；其后，如果繼續勝任則將 進一步被提升，直至到達他所不能勝任的職位。他指出帕金森解釋了科層組織中人浮于事的現象，但 沒有找到產生這一現象的根本原因，他認為根本原因 是不稱職者的積聚，因為等級制的組織不斷把人們提 拔到力不從心的工作崗位上的結果。彼德認為任何有 組織的事業——政府、宗教、企業等都受彼德原理的 支配。▲彼德原理部分精彩定律彼德原理推論：每個職位終將由不能盡責的不能勝任的員工所占 據。層級組織的工作任務多半是由尚未到達不勝任階層的員工所 完成的。彼得差別定律：政府機關與私人機構最大的不同處在于前者忙著 花錢，而后者忙著賺錢。胡爾定理：多位貴人的共同提拔，可產生乘數的提拔效果。歐瑟定律：一個組織中權威最高者，通常有把所有時間花在當委 員會委員和簽名上的趨勢。哈佛定律：在嚴密控制壓力、溫度、音量、濕度，以及其他變數 的情況下，人體內的器官仍然會隨心所欲，為所欲為。漢密爾頓人性法則：人類是一種會講述理由而不能理智思考的動 物。鏈條定律：一條鏈子跟它最弱的環節有著相同的強度，鏈子越長， 脆弱的環節越多。華盛頓辦事定律：一人做事敷衍了事，二人合作互相推托，三人 共事永無成事之日。彼得原理的影響

對一個組織而言，一旦組織中的相當部分人員被推到了其不稱職的級別，就會造成組織的人浮于事，效率低下，導致平庸者出人頭地，發展停滯。

因此，這就要求改變單純的“根據貢獻決定晉升”的員工晉升機制，不能因某個人在某一個崗位級別上干得很出色，就推斷此人一定能夠勝任更高一級的職務。要建立科學、合理的人員選聘機制，客觀評價每一位職工的能力和水平，將職工安排到其可以勝任的崗位。不要把崗位晉升當成對職工的主要獎勵方式，應建立更有效的獎勵機制，更多地以加薪、休假等方式作為獎勵手段。

對個人而言，雖然我們每個人都期待著不停地升職，但不要將往上爬作為自己的惟一動力。與其在一個無法完全勝任的崗位勉力支撐、無所適從，還不如找一個自己能游刃有余的崗位好好發揮自己的專長。▲簡要評述現代行政組織理論注重對行政組織的系統性、生態性、權變性

的研究。他們不再把行政組織看成是一個封閉的、孤立的團體， 而是把行政組織看成是一個與內外環境密不可分的一個開放系

統，強調行政組織的功能與結構應與行政組織的外部和內部環

境相適應，并隨內外環境的變動而不斷地進行修正與調整。強

調要對行政組織進行綜合性研究，既注重行政組織的靜態研究， 也注重組織的動態研究，更注重內外環境適應性的研究，這使

人們得以更廣泛、更全面、更深刻地理解行政組織問題，使西

方行政組織理論研究進入了一個新的階段。不過，現代行政組織理論只強調行政組織被動適應環境，很少 研究組織如何主動地促進環境的改變，而且過分強調行政組織 的變數，忽略了對組織的基本原則和運行規律的研究，因此， 行政組織理論的發展并沒達到也不可能達到頂點，也將與時俱 進。第四節

行政組織理論的最新發展一、新公共行政組織理論弗雷德里克森是美國新公共行政學思想的主要代表人物。他對傳統公共行政思想提出了激烈的批評，闡述了新公共行政學的基本思想。他的思想集中在《論公共行政學》一文中。兩個方面：（一）對傳統公共行政學“效率至上”觀念的批判傳統公共行政學強調“效率至上”，強調非人性化和客觀化的所謂的理性效率，個人只有慣性地服從并且專注于生產或工作過程，人與人之間變成了工具般地相互操縱，以追求有效率地完成組織目標，個人失去了自我反思的能力，缺乏創造精神和人格的健康發展，甚至造成組織成員與服務對象之間的疏遠與隔離，也失去了組織的社會價值和責任。他認為雖然經濟和效率是公共行政組織的價值目標之一，但決不是核心價值，核心價值應是社會公平。（二）強調公共行政組織的變革，提倡社會 公平價值觀弗雷德里克森認為，行政組織變革的終極目

標是建立民主行政模型，為避免行政組織變

成頑固的、不負責任的官僚組織，他提出減

少層級節制、分權、放權、組織開發、責任

擴大、廣泛吸收公眾參與等民主的組織思想。他強調公共行政組織設計方案應遵循兩個目 標：顧客導向的行政組織形態和靈活應變的 組織形態。二、企業家政府組織理論奧斯本和蓋布勒，美國學者，是20世紀90年代“新公共管理思潮 ”的主要代表，他們在1992年出版的《改革政府——企業家精神 如何改革著公營部門》一書中提出了“企業家政府理論”，其基 本理念是“本質上在政府內部建立企業家機制”，試圖把企業管 理的精髓移植到政府中來，通過改變官僚政府內部的管理機制和 內部驅動力，建立一個花錢少、辦事效率高的政府。這種理論為人們重新定義政府提供了一種新思維，一種新范例， 對美國政府的行政改革產生了很大影響，以致美國前總統克林頓 認為：“美國每一位當選官員應該閱讀這本書。我們要使政府在 20世紀90年代充滿活力，就必須對政府進行改革。這本書給我們 提供了改革的藍圖”。他們認為官僚制曾經是一種理想的、高效的組織形式，但現在 已不能適應瞬息萬變的信息社會和以密集知識為基礎的經濟發 展的需要，因此，需要對政府進行重塑。十條原則：（1）政府的管理職能應是“掌舵”而不是“劃槳”。政府應該 集中精力做好決策性工作（掌好舵），具體的服務性工作可以 通過各種方式交給私營企業和非盈利性機構去做。（2）政府應廣泛采用授權的方式進行管理。政府應該將社會服 務與管理的權限通過參與或民主的方式下放給社會公眾或社會 組織，讓他們自我服務，自我管理，政府的作用是引導這些社 會機構和組織健康發展。（3）政府應在公共管理中引入競爭機制。政府傳統壟斷性的管 理方式容易導致無效率和缺乏活力，因此政府應該通過各種方 式引入競爭機制，改善行政管理，政府的責任是為競爭提供規 則，保證社會公平。（4）改變政府行為的內部驅動力。由“任務驅動的 政府”取代“規則驅動的政府”。大多數公共行政組 織是被他們的規章制度所左右，難以對瞬息萬變的環 境作出迅速的反應，因此應該培養政府的使命感、責 任感，以任務驅動政府，而不是以規章驅動政府。（5）轉變政府的投入產出觀念。傳統的官僚制政府 注重的是投入，而不是結果，因此很多情況下投入的 很多，但結果卻很壞。為此要建立有效的政府就要把 投入和產出聯系起來。（6）政府應該樹立“顧客意識”。只有“顧客驅動 的政府”才能滿足多樣化的社會需要并促進政府的服 務質量提高。（7）變花錢政府為賺錢政府。政府從來都是靠財政預算過日子，很少考慮如何賺錢，當財政出現赤字時，政治家本能的反應是提高稅收，不會像企業家那樣考慮支出與收入。為此政府應該學會以花錢來省錢，為回報而投資。（8）政府應該有預見未來的能力。由于社會公共事 務的增多，政府面臨的問題倍增，為此政府必須使用少量錢預防而不是花大量錢治療，在做出重要決定時，盡一切可能考