關于圍填海造地對新增建設用地土地有償使用費

與計劃指標制度適用問題的法律意見書一、具體規(guī)定的梳理歸納（一） 新增建設用地土地有償使用費制度新增建設用地及其土地有償使用費概念新增建設用地為農用地和未利用地轉為建設用地。（填海造地造出的建設用地，其中含未明確具體用途的是否屬于未利用地？）新增建設用地土地有償使用費征收范圍（1） 土地利用總體規(guī)劃確定的城市（含建制鎮(zhèn)）建設用地范圍內的新增建設用地（含村莊和集鎮(zhèn)新增建設用地）；（下文提及：海洋功能區(qū)劃已明確圍填海造地規(guī)模和范圍的，應納入土地利用總體規(guī)劃，即如已納入土地利用總體規(guī)劃，則其中填造出的建設用地應繳納新增建設土地有償使用費。即使未明確圍填海造地規(guī)模和范圍的，如需要安排圍填海造地的，涉及修改土地利用總體規(guī)劃的，也應按法定程序修改，填造出的建設用地應繳納新增建設土地有償使用費。）（2） 在土地利用總體規(guī)劃確定的城市（含建制鎮(zhèn)）、村莊和集鎮(zhèn)建設用地范圍外單獨選址、依法以出讓等有償使用方式取得的新增建設用地；（3） 在水利水電工程建設中，移民遷建用地占用城市（含建制鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的經批準超出原建設用地面積的新增建設用地。新增建設用地土地有償使用費繳納主體國土資源部和各省、自治區(qū)、直轄市國土資源管理部門應當在收到市、縣人民政府已足額繳納新增建設用地土地有償使用費的有效憑證后，再依法辦理用地批準文件。嚴禁市、縣人民政府和有關部門將新增建設用地土地有償使用費轉嫁由用地單位繳納。嚴禁在審批新增建設用地時采取“以租代征”等方式，逃避繳納新增建設用地土地有償使用費。市、縣人民政府凡不按國家規(guī)定的等別和征收標準及時足額繳納新增建設用地土地有償使用費的，國土資源部和各省、自治區(qū)、直轄市國土資源管理部門一律不得辦理用地審批手續(xù)和批準文件。任何地區(qū)、部門、單位和個人，均不得減免、緩繳、擠占、截留和挪用新增建設用地土地有償使用費。（上文已明確，不論何種情形，新增建設用地土地有償使用費應由政府部門繳納，項目公司并非繳納主體）（二） 圍填海造地相關規(guī)定圍填海造地的規(guī)劃國土資源部、國家海洋局《關于加強圍填海造地管理有關問題的通知》第1條規(guī)定：海洋功能區(qū)劃已明確圍填海造地規(guī)模和范圍的，應納入土地利用總體規(guī)劃。未明確規(guī)模和范圍的，可暫不納入土地利用總體規(guī)劃，需要安排圍填海造地時，涉及修改土地利用總體規(guī)劃和海洋功能區(qū)劃的，應當按法定程序修改并分別報國土資源部、國家海洋局備案。圍填海造地的土地供應制度（1）《中華人民共和國海域使用管理法》第32條規(guī)定：填海項目竣工后形成的土地，屬于國家所有。海域使用權人應當自填海項目竣工之日起三個月內，憑海域使用權證書，向縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級以上人民政府登記造冊，換發(fā)國有土地使用權證書，確認土地使用權。（2） 國土資源部、國家海洋局《關于加強圍填海造地管理有關問題的通知》第4條規(guī)定：圍填海造地用于建設的，分為按區(qū)域成片開發(fā)建設和單個項目建設兩種方式。A、 對區(qū)域成片開發(fā)建設的，由同級政府作為實施主體，編制區(qū)域用海規(guī)劃，具體項目依法履行圍填海審批手續(xù)后組織實施，形成的土地按具體項目依法履行土地供應手續(xù)。（汕頭項目是否即屬該種情形？）B、 對單個項目建設的：a、 屬于公益性項目、符合劃撥用地目錄的，圍填海造地竣工驗收后，按劃撥土地辦理相關土地手續(xù)；（如汕頭項目中含此類單項的，可以不用繳納新增……？）b、 屬于非公益性且依法可協(xié)議出讓土地的項目，簽訂協(xié)議出讓合同并補交土地出讓金與海域使用金的差價后，申請辦理土地相關手續(xù)；c、 屬于經營性的項目，由國土資源部和國家海洋局另行制訂規(guī)定。（招拍掛？）（3） 國土資源部辦公廳《關于海域使用權證換發(fā)國有土地使用權證有關問題的復函》：填海項目中海域（不含灘涂）變?yōu)橥恋睾螅渫恋乩脩敺贤恋乩每傮w規(guī)劃，并按現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)規(guī)定辦理建設用地審批手續(xù)，核發(fā)國有土地使用權證。對土地用途不符合《劃撥用地目錄》的，應辦理土地有償使用手續(xù)。（4） 廣東省海洋與漁業(yè)局、廣東省國土資源廳《關于印發(fā)加強我省填海造地管理的通知》第6條規(guī)定:圍填海項目竣工驗收后三個月內，海域使用權人應持下列證明文件到填海成陸所在地的縣級以上國土資源行政主管部門辦理國有土地使用權登記，換發(fā)國有土地使用證。屬填海后形成的土地作為建設用地的，應先按規(guī)定辦理占用國有未利用地審批手續(xù)和土地使用權出讓（劃撥）手續(xù)。①土地登記申請書；②海域使用權證書（復印件）；③圍填海項目竣工驗收文件；④圍填海項目竣工測量的圖件、資料；⑤建設用地批準書、《國有土地使用權出讓合同》或國有土地劃撥決定書；⑥辦理土地登記必須提交的其他證明文件。辦理土地登記，換發(fā)國有土地使用證時，國土資源行政主管部門應在海域使用證備注欄注明“已換發(fā)國有土地使用證”字樣，并將海域使用證移交原發(fā)證機關。第7條：國土資源行政主管部門在辦理土地出讓（劃撥）手續(xù)和土地登記發(fā)證時，應區(qū)別下列不同情況進行處理：圍填海造出的土地用于農業(yè)用途的，經縣級以上人民政府依法批準，可以確定給圍填海的單位或者個人長期使用，使用期限最長不得超過50年，符合《土地管理法》第五十四條規(guī)定的建設用地的，可按劃撥方式辦理用地手續(xù)和國有土地使用權登記發(fā)證。圍填海造出的土地用于《土地管理法》第五十四條規(guī)定以外的建設用地的，應按土地管理有關規(guī)定實行有償使用，辦理土地使用權出讓手續(xù)，繳納土地出讓金（土地出讓價格按當地的地價標準扣除海域使用權人繳納的海域使用金、資源補償費和實際投入的填海成本計算），按出讓國有土地使用權登記發(fā)證。圍海后形成的土地按規(guī)劃作為經營性項目用地的，在圍填海項目竣工驗收后，由市、縣人民政府土地儲備機構實行收購，土地使用權按國家和省的有關規(guī)定以公開交易的方式出讓；或者先由市、縣人民政府收回土地，土地使用權按公開交易方式出讓后，再從土地出讓收益中扣還原海域使用權人已繳納的海域使用金、資源補償費、實際投入的填海成本以及合理的填海利潤。土地使用權以公開交易的方式出讓后，由受讓人依法辦理土地登記手續(xù)。二、填圍海造地對新增建設用地土地有償使用費和計劃指標制度的適用（一） 填圍海造地對新增建設用地土地有償使用費制度的適用制度梳理：（1）（2）結論：論證分析：圍填海造地是否適用新增建設用地土地有償使用費的規(guī)定，關鍵在于判斷圍填海造地是否屬于新增建設用地范疇。新增建設用地是指農用地和未利用地轉為建設用地。圍填海造地都是先有具體項目或實際需求并經過審批后才能實施，并非是在實施圍填海造地形成未利用地后再確定項目或需求。因此，圍填海形成土地后，將按照項目確定的土地用途（即建設用地（公益性、非公益性并可協(xié)議出讓、經營性）和農用地）使用，不存在農用地和未利用地向建設用地的轉用。或者從廣義范疇角度，圍填海造地是新增建設用地的一種新方式，并列于“農用地和未利用地轉用建設用地”的新增建設用地方式。因此，圍填海造地不屬于“農用地和未利用地轉用建設用地”的新增建設用地范疇，不適用現(xiàn)行新增建設用地土地有償使用費制度。結論：（二） 圍填海造地對新增建設用地計劃指標制度的適用制度梳理：國土資源部、國家海洋局《關于加強圍填海造地管理有關問題的通知》第1條規(guī)定：“從2011年開始，依據國家國民經濟和社會發(fā)展計劃，國土資源部在下達土地利用年度計劃時，將建設用圍填海計劃同時下達。國家海洋局下達建設用和農業(yè)用圍填海計劃。建設使用農用地和未利用地計劃指標，與建設使用圍填海造地計劃指標，不交叉使用，分別進行統(tǒng)計和考核。”建設使用農用地和未利用地計劃指標，即新增建