[在此處鍵入]論農村宅基地使用現狀及盤活途征——以廣州市白云區三個典型鎮為例

摘要中央一號文件提出鄉村振興意見，農村宅基地改革是實施戰略的重要一環，全國各地紛紛響應設立改革試點?？偨Y成功地區的可取經驗，歸納梳理其宅基地的盤活途征并分析失敗試點的經驗教訓。本文在分析的過程中將理論與實踐有機的銜接在一起，而側重于從農村宅基地政策沿革、農村宅基地盤活途征等問題展開桌面研究，并基于廣州市白云區三個典型村鎮開展實地調研，最總得出了農村宅基地使用上存在“一戶多宅”權屬問題、“無效交易”法治問題、“缺乏動力”環境問題；以及提出了正確培養人地觀念、制度主疏導忌反復、改革應抓大放小以及緊密結合城市活化四大建議。關鍵詞：農村宅基地、三權分置、活化途征

AbstractDocumentNo.1oftheCentralCommitteeputforwardtheideaofruralrevitalization.Ruralhomesteadreformisanimportantpartoftheimplementationstrategy.Allpartsofthecountryhaverespondedtotheestablishmentofareformpilot.Summingupthedesirableexperiencesofsuccessfulareas,summarizingandsortingouttheroadsignsoftheactivationoftheirhomesteadandanalyzingtheexperiencesandlessonsoffailedpilotprojects.Intheprocessofanalysis,thispaperorganicallycombinestheorywithpractice,andfocusesondesktopresearchfromtheissuesofruralhomesteadpolicyevolution,ruralhomesteadrevitalization,etc.andbasedonfieldresearchinthreetypicalvillagesandtownsinBaiyundistrictofGuangzhoucity,itfinallypointsoutthatthereare"onehouseholdandmanyresidences"ownershipproblems,"invalidtransaction"ruleoflawproblemsand"lackofmotivation"environmentalproblemsintheuseofruralhomestead.Inaddition,foursuggestionsareputforward:tocorrectlycultivatetheconceptofhumanbeings,topreventrepetitionofsystemguidance,tofocusonthereformandtocombinethelargewiththesmall,andtoactivatethecityclosely.Keywords:RuralHomestead,Rightsdivisionofruralland,Activationroute

目錄第一章緒論 第一章緒論1.1研究背景及意義2018年，黨中央正式頒發了《關于實施鄉村振興戰略的意見》。該文件對農村宅基地的所有權、資格權、使用權分別進行了界定并明確提出“三權分置”的探索思路，即首先要堅定不移的推進改革方案，明確劃分宅基地所有權，其次要為農民房屋財產權等提供充足的保障，同時還要適度激活農民房屋使用權。這是中央于2014年12月提出農用地承包地“三權分置”后，首次在重要的文件中將“三權分置”這一改革政策列入到農村宅基地使用中。農村宅基地指的是農戶利用所在集體所有，或個人用作住宅基地而占有的土地。具體涵蓋的有：已建房屋、已建房的土地等。農村宅基地不僅僅是我國廣大農民群體的安身立命之本，其使用狀況的好壞更與農民生活水平、耕地保護以及農村基礎設施建設等方方面面有著千絲萬縷的聯系。從2015年起，中央放寬部分試點村莊的農村三權分置改革試點，歷經三年時間，各試點地區已初見成效亦產生些許問題。以試點區域為借鑒，為活化中國2.5億畝農村宅基地存量，探尋農村宅基地三權分置的實現路徑，助力鄉村振興能為后續研究提供了重要的指導依據。1.2研究主要內容及方法1.2.1研究內容本文的研究內容的落腳點主要集中于兩大方面，一方面是通過文獻研究以及白云區三個典型村為實地調研研究對象，探索農村宅基地的使用現狀；另一方面同樣借助文獻綜述和實地調研總結梳理并分析農村宅基地的盤活途征。1、農村地區宅基地政策制度歷史沿革。通過整合梳理歷年中央文件、三農政策以及宅基地管理辦法等各類政策文件，探尋國家制度在隨經濟發展和城鄉環境變革下農村宅基地管理制度的變化脈絡，厘清當前農村三權分置相關問題的政策導向。2、農村宅基地使用現狀，除探尋農村宅基地的實際確權狀況和管理現狀，還深入挖掘農村宅基地使用和管理過程呈現出的問題。以事實為依據，將2015年國家特批的農村三權分置改革試點村鎮和白云區三個典型村實調情況相結合，力圖還原出當前農村宅基地使用現狀的真實圖景。3、農村宅基地活化路徑。以十三五期間國家指定宅基地改革試點為樣本，逐一探索各地宅基地制度改革成效及實現路徑，努力探尋各地改革所采用的方式方法及相對應的配套政策，以所取得成效出發點，逆向分析出各改革試點中取得活化成功或失敗的要素，1.2.2研究方法本文在分析中運用了多元化的分析法，包括：文獻研究法等，主要是為了將所梳理的或已經掌握的理論運用到實踐中，盡量避免紙上談兵。(1)文獻研究文獻研究法指的是整合、梳理與研究內容相關的各種文獻資料，從而形成對所探究問題的合理認知的一種研究方法。在寫作之前，筆者還使用互聯網，助以知網為代表的文獻檢索平臺、和以土流網為代表的專業門戶網站等渠道進行農地經營權資本化相關的期刊論文、政策規章、新聞報道等各類文獻資料，形成了對農村宅基地以及農村三權分置相關問題有了初步的認知，從而為后續研究的開展打下了一定的基礎。(2)問卷調查問卷調查是收集、探索和掌握研究對象廣州市白云區三鎮農村宅基地三權分置現狀及農民當前真實相關狀況的最重要渠道。針對目前國內幾個農地經營權資本化實踐案例，首先通過課題組內討論和預調研等程序確立調研問卷，然后有計劃、有組織地開展問卷調查，掌握與案例關聯度高的微觀數據、事件等信息，反映和總結案例區域三權分置實踐探索中已經顯露或處于隱藏狀態的問題。(3)訪談法訪談法是指，經由與受訪人面對面地交流、傾聽并記錄受訪入對于所問問題的思考，想法和主張的研究方法，而作為研究的支撐論點出現在論文中，則需要進一步整理和加工。本文在白云區進行實地調研進行問卷調查的同時，還對受調查對象進行了訪談，以求更全面的了解農村宅基地和三權分置處理現狀，并掌握農戶行為邏輯和深層次的心理訴求，彌補了問卷調查的不足和缺漏，補齊了通過問卷問題未能呈現的信息。通過對白云區多個代表村鎮的土地管理部門相關人士和當地村民，訪談所得的信息進行交叉綜合，整理總結并探究出白云區關于三權分置的實際情況。1.3我國宅基地問題綜述1.3.1農村宅基地改革的歷史沿革梳理歷年中央一號文件關于推進宅基地改革的政策變化，可以劃分為三個階段：第一階段為確權階段，從2013年起針對農戶宅基地的使用權將提供充足的保障。而從2014年開始，則需在維護農戶宅基地用益物權的情況下，有條不紊的推動農民住房財產權的改革方案，在該過程中，一方面要針對農村土地確權進行登記和頒證，另一方面則要充分的保障農民的宅基地使用權。緊接著步入了第二大階段，即先試點階段，從2015年開始，宅基地改革試點項目正式開始推行，2017年提出要結合農村的發展狀況尋找一條盤活利用閑置農房或宅基地的道路，但是卻尚未將權屬關系納入到改革的范疇。第三階段，即改革階段。2018年一號文件正式確立“三權分置”的，是在農民承包地“三權分置”改革后制定的推動鄉村發展的又一項新方案。表1.3-1歷年中央一號文件相關土地政策（2013—2018年）時間文件名稱相關土地政策2013《關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干建議》1.依法征收農民集體土地，增加價值分配比例。2.完善改革和農村宅地制度，依法保障農民使用權。3.不允許將用農村集體非經營性的建設性用地引入市場。2014《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干建議》1.在農村土地集團的所有權的基礎上，允許承包權的穩定、經營權的放活，允許金融機構抵押貸款。2.農村集體經營性建設用地出口、租賃、股票、國有同等市場、同權同時實施。3.在保障農民住房權益的前提下，農民住房抵押權、轉讓、擔保、抵押2015《關于加大改革創新力度，加快推進農業現代化的若干建議》）1.農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅地制度改革的試點。2.有計劃和用途的農村集體經營建設性出口、租賃、股份全能2016《關于落實發展新理念加快農業現代化實現群面小康目標的若干建議》1.穩定農村土地承包關系，落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權2.加快推進房地一體的農村集體建設用地和宅基地使用確權登記頒證3..推進農村土地征收，集體經營建設用地入市，宅基地制度改革試點2017《關于深入推進農業供給側改革加快培育農業農村發展動能的若干建議》1.落實宅基地所有權，維護農戶依法取得的宅基地占有和使用權，探索農村集體組織以出租，合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地，增加農民財產性收入2.允許地方多渠道籌集資金，按規定用于村集體對遷城落戶農民自愿退出承包地、宅基地的補償2018《關于實施鄉村振興戰略的意見》1.完善了農村承包土地三權分權制度，在集體土地所有權和農民權的前提下進行平等的土地經營權保護和農村承包權2.完善農夫地和休閑農戶政策，適用住宅區所有權、資格權、使用權的“三權分置”，適用宅地和農民房屋使用權。3.自引導遷城落戶的農民進行土地轉讓權、宅地使用權、集體收益分配權回顧農村土地整個改革歷程，從農用地到宅基地的改革逐漸深入。通過多年的努力農用地改革已經取得了良好的效果，起初該制度一直處于修訂和補充的階段，而本地宅基地“三權分置”仍處于“探索”階段，對權利的表述并不具體。事實上，宅基地“三權分置”與農用地“三權分置”具有相似的改革思路，我們結合國務院2015年《深化農村改革綜合性實施方案》中針對農用地改革的具體規定，從而對宅基地的“三權分置”予以客觀的詮釋和深層次的了解。首先，針對農民不動產屬集體成員所有的法規而予以全面的落實和實施，所有權不做任何調整。而在這之前尚未明確的劃分“資格權”和“使用權”，與農用地“承包權”基本相似，宅基地“保障宅基地農戶資格權及其房屋財產權”可詮釋為宅基地資格確權到相應的農戶。最后，“針對農民房屋使用權基地宅基地可適度放活”，其可概述為在基于自愿的原則上準許農戶將宅基地的使用權以轉讓等方式讓渡給有經營能力的主體，從而獲得財產收益。1.3.2農村宅基地盤活問題綜述農村宅基地的盤活問題，由制度初衷到現實情況，各改革試驗地均呈現出一些共性問題。以“一戶多宅”現象為典型[2]，該類問題反應出三權分置土地政策的一些弊端，如粗放規定宅基地分配標準，卻在法理定義上存在疏漏或不適用于實際情況，尚未明確定義戶的概念或分配細節[3]，從側面也反映出農村宅基地用地效率較低，耕地指標緊束與農村建設用地間的矛盾亟待協調。其次，由于宅基地屬于農民群體的一種，以至于農民農民獲得宅基地的成本極低，從而導致宅基地生活功能正在逐漸向資本功能轉變[4]，主要體現為：基于租賃形式的宅基地經營性資產的功能日漸得以完善，而相關配套性制度卻不健全；宅基地問題一直沒有得到根本性的解決，而在處理時面臨諸多的阻力；宅基地浪費現象嚴重，而基層管理水平低，且矛盾頻發。再者，由于農村集體建設用地存在“公共領域”屬性。使得宅基地物權，從而不完整限制了宅基地的資產價值，制約了宅基地活化效果。最后，在個別村鎮出現了本該落實到鄉村發展的資金最后卻流出了鄉村的現象。政府支農、惠農政策向農村注入大量資金但農村存款卻通過金融系統大量流出，農村一直處于資金凈流出狀態[5]。1.3.3農村宅基地“三權分置”實現路徑綜述浙江省象山縣，創新性的以“平臺化”管理方式管理宅基地，創建宅基地使用權流轉平臺，以達到流轉中有登記，規范化交易的目的[6]；其次放寬宅基地的使用主體、用途等，“準許有資格使用宅基地的主體提供相關申請或者是跟返鄉農民聯合搭建房屋；允許宅基地資格權人以多元化的方式，比如：農房置換等來達到跨鎮建設房屋的目的；允許在振興鄉村產業經濟的情況下，依照相關法規，投資者可依法申請獲得宅基地的使用權和經營權，并可進行改建、重建”。杭州市天目山鎮，創新閑置房地盤活機制[7]，即“在宅基地使用權上衍生出租賃權，準許農戶通過多元化的方式，比如：租賃等來發展新產業。同時，將對農房合法承租人享有宅基地的各項權利予以清晰的界定，關于合作經營、租賃的時間不得超過二十年，由此來推動閑置農房資產實現資本化”，另外為宅基地靈活用途專設綠色通道，簡化辦證手續，鼓勵新興用途活化農村宅基地。簡言之，目前全國各地試點對于宅基地使用情況的管理主要以“有償推出”的模式進行。通過按地方實際情況設定每戶使用標準，進行超標部分收取有償使用費、或按標準統一收回集體管理，除土地價格外再設立補償費，或由政府發放購房補貼/補償金等形式。在宅基地的活化利用方面，主要以農房活化利用、宅基地綜合整治以及零星宅基地轉型等模式進行探索實踐。1.4本文技術路線本文研究思路遵循開題提問→桌面研究→探尋規律→總結前人→發現不足→做出假設→實地調研→整理分析→創新理論→事實支撐→提出對策的嚴謹流暢的研究思路，以如下順序開展論文研究工作：開題定題后，在文獻檢索平臺以及三農相關門戶網站搜索農村宅基地、三權分置以及宅基地活化相關文獻資料，通過大量閱讀、并借助excel表格進行整理，總結現有文獻中針對研究問題相關內容所呈現出的共性和差異。帶著對該類問題的初步認識和預期設計調查問卷，鎖定以廣州市白云區為研究對象，選取近郊、中郊、遠郊三個典型村鎮，以農村“三權分置”在當地運行的實際情況為調查基礎，從宅基地使用者（當地農民）、農村宅基地所有者及管理者（村集體）、宅基地相關人等多個角度進行考察。最后通過問卷調查結果中呈現出的現象，處理分析，得出實際的調研結論，并與前期文獻研究所得進行綜合對比和分析，取長補短，得出最終的思考。第二章農村宅基地的基礎理論及相關概念2.1農村宅基地農村宅基地問題不僅在三農問題中有舉足輕重的地位，亦是國家發展的重要一環。于我國的8億農民而言，是重要的基本生活保障；于土地管理者而言，是一項重要的管理內容，是需要明晰確權的益物權利。農村宅基地，指的是農戶占有集體土地或者是個人用作住宅的土地，農民在無需支付土地使用費用的情況下便可得到房屋的使用權。其具有社會保障的特性，但是不能繼承[8]。但是，在宅基地上建設的房屋則具有繼承性，并且屬于是農戶的私人財產。所以，村民只有權力使用宅基地。結合我國頒發的土地管理規定得知，宅基地包括三大類型，具體有：已建房屋的土地、準備建房用的規劃地等”。圖2.1-1我國土地性質及分類2.2三權分置農村三權分置是一項對于破局三農問題的制度變革，其背景基于我國從土地革命時期起形成的獨特地權結構，以改革農地經營權為突破性舉措，對解決農村發展的資金不足協調城市發展資源向農村傾斜等問題的重要嘗試。2018年中央一號文件提出：“針對農民閑置宅基地政策要進行完善和修訂，同時還要結合實際情況推行“三權分置”，以最大程度的維護農民房屋財產權、宅基地農戶資格權。同時還將大力打擊和整頓有關宅基地的違法交易行為，對土地用途予以嚴格的監管等?！边@一系列的規定將“所有權、資格權、使用權”都概述為“三權分置”。農村宅基地的“三權分置”，不僅是分置宅基地的所有權、資格權、使用權，從本質上看也是為了將集體所有權予以落實，使農民的資格權得到充分的維護，并切實的激活農戶宅基地的使用權。為此可理解為劃分上述提及的關農戶宅基地的三大權力進行劃分，并且還能夠更好形成創新出改革的有效方法，創新改革的效果有利于城鎮化進程中把老百姓的切身利益做好保障，使得農村宅基地保值增值，重要的是能夠把農村宅基地貫穿到市場的流通環節中去。要想實施鄉村振興發展，就需要具備相應的技術性人員與資產等資源條件，如果沒有達到這些最基本的要素做為支撐，鄉村振興僅僅依靠外來的科技與資產也是不太現實的。三權分置政策也是鼓勵抵押、流轉宅基地使用權，這則說明了村民可將自己閑置的房屋使用權轉讓給其他單位或者個人。換言之，即提升農村宅基地的利用率，集中房屋使用權，將其視為是一種資源來進行開發，進行良性有效的運作，也是為了更好利用與推進城鎮化建設。農村宅基地三權分置中的所有權指的是對宅基地集體所有權予以落實；資格權指的是針對農民房屋財產權、宅基地農戶資格權而給予充分的保障；使用權則指的是對農民房屋使用權、宅基地進行適度的激活。《物權法》第125條明確規定，土地承包經營權人依照相關法律法規對其承包經營的耕地等享有占有或處置的權利；《物權法》第135條指出依照國家法律法規建設用地使用權人對國家土地享有使用或者是在土地上建設房屋等權利；《物權法》第152條強調按照相關法律法規宅基地使用權人對集體土地享有使用權和占有權，同時也有權利用該土地來建造有關設施等；《物權法》第184條提出不得抵押集體所有的土地使用權。通過宅基地改革進程可以發現，政府在逐步保障農民對于宅基地的財產收益權，這是因為長期以來，宅基地的收益權一直處于法理不明晰的狀態。根據17年新修訂的《物權法》，建設用地使用權人的權利有“占有權”、“使用權”和“收益權”，而作為農村集體建設用地的類別之一，《物權法》中宅基地使用人享有“占有權”和“使用權”，未提收益權。2.3盤活途征途征，與途徑同義，包含了完成某一目標的方式方法，及事件始末的全過程。而農村宅基地的盤活途征即是要回答農村宅基地活化的過程，及為實現活化目標所采用的方法?；仡欈r村土地整個改革歷程，從農用地到宅基地的改革是由易到難、由淺入深的過程。農用地改革經多年深耕已初見成效，當前已處于體系完善和修補期，而本地宅基地“三權分置”仍處于“探索”階段，對權利的表述并不具體。事實上，宅基地“三權分置”與農用地“三權分置”具有相似的改革思路，我們結合國務院2015年《深化農村改革綜合性實施方案》中對農用地改革的闡述理解宅基地的“三權分置”。首先，一號文件要求“落實宅基地集體所有權”，即是落實農民不動產屬集體成員所有的法律規定，所有權不會發生改變。而“資格權”和“使用權”此前并未區分，根據農用地“承包權”類似，宅基地“保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權”可以理解為將宅基地資格確權到集體組織的對應農戶。最后，“適度放活宅基地和農民房屋使用權”，可以理解為在遵循自愿的原則上允許農民將宅基地的使用權以抵押、轉讓等方式讓渡給有經營能力的主體，從而獲得財產收益。“活”字涵蓋了兩方面的含義：第一，放活農戶宅基地經營權，以消除在宅基地經營權方面集體跟個人之間存在的矛盾；第二，在經營權較為靈活的情況下，盤活農村閑置的宅基地。對于農村土地利用及其鄉村經濟建設來說，盤活農村空置宅基地具有重要的現實意義。對八億農民而言，農村宅基地是其重要的財產權，同時也是農民安身立命的根本；從農村集體經濟組織的視角上看，其是一種延伸的用益物權，能夠為農村經濟組織的發展而提供充足的物質保障；而從國家的視角上看，其是國家土地資源中不可分割的一部分，其的分配與使用將會在較大程度上影響國家的長遠、穩定發展。第三章我國農村宅基地使用現狀及核心問題3.1農村宅基地使用現狀在中國的農村土地資源分配中，急需要優化和調整的即宅基地制度，目前基本上處于失效的狀態。具體體現為：第一，很多宅基地入市。雖然國家法律法規尚未明確規定農民可對宅基地進行流轉或出租等，但是實際上這種現象已經十分普遍。許多農民對宅基地的使用權并不了解，擅自買賣，與同樣不懂詳情的買房簽訂無效合同。第二，宅基地成員權無償取得制度的問題日益突出。在一些一二線城市，由于城鎮化發展步伐逐漸加快，以致于無償分配宅基地制度早已沒有任何的作用。因為不能對宅基地進行分配，而更多的農民為了出租或自居而違規建房。在傳統農區，宅基地無償分配占用了大量的農業用地，導致村內農戶的權益受到了嚴重的侵犯。第三，宅基地監管水平低。雖然針對宅基地管理法律已經做出了明確的規定，但是實質上在執行的過程中卻面臨諸多的困難和阻力，再者因為體制機制的推行本身需要較高的成本。第四，宅基地盲目擴張對城市建設和發展帶來了不良影響。在政府監管缺失的情況下，農民宅基地的擴張處于一片混亂之中，并且土地利用率也不斷下滑，導致城市管理難度加大；第五，宅基地制度存在很多弊端，阻礙了村莊的順利轉型。因為受宅基地制度的成員身份的影響，很多人愿意無償獲得宅基地，而村外的人卻難以進入。從本質上看，“農二代”大多已經在城鎮扎根立業，未來他們回村生活或發展的可能性較小，所以，更多的村莊將會逐漸走向衰敗。受多重因素的影響，導致村內很多成員必須放棄宅基地，而外村人想進卻無法進入，這也對村莊的發展帶來了不利的影響。國家在了解實際情況后認為大力推行農村土地改革機制具有重要的現實意義。也就是說，當前的宅基地制度形同虛設，所以必須要進行大刀闊斧的改革。2015年年初，在國內很多縣鎮開始推行宅基地制度改革試點項目。截止到2017年12月，在這短短的三年內，國內宅基地權益保障機制、宅基地有償使用機制等方面的建設取得了突出的成效。在該段時間內，承包地“三權分置”也有顯著的進步，而集體土地建設租賃房實際上是一種革新，已有個別試點做此類嘗試。與承包地相比，雖然宅基地與之存在巨大的差異，但是在農村發展的進程中二者存在的阻力和問題基本相同，所以可以參考承包地的做法實行“三權分置”。3.2農村宅基地活化核心問題3.2.1鄉村的凋弊與興起鄉村走向衰亡是一個漫長而復雜的過程。公共政策有很大的操作余地。鄉村走向破敗和活化鄉村，一個關鍵的問題即宅基地制度的創建與推行。如果該項制度一直沒有革新，那么對于整個村莊的建設來說是極其不利的。切實的維護宅基地使用權是農村宅基地活化的根本，而激活宅基地價值則是核心目標。東部一線城市的城鎮化發展水平高，并且農民擁有較強的財產觀念。近些年來，農民對宅基地的保障性需求逐漸減少，但是卻將其看做是一項關鍵的私人財產。所以，在設計和實施宅基地制度時，必須要結合實際情況使宅基地的使用權實現財產化。如果在這些區域仍然突出宅基地的保障性，這就與現實利益需求存在較大的偏差。農戶對宅基地的認知逐漸向財產性功能過渡，而不再只局限于福利性功能，帶有明顯的地區差異性。受中國內外部綜合因素的作用，導致只能由中央來制定宅基地制度，而地方政府只有權力來選擇適合本地發展的體制機制。3.2.2宅基地收入分配問題結合國家相關法律法規得知，針對集體建設用地、宅基地，二者之間的關系概述存在明顯的差異。宅基地在法律上不僅是農戶的棲息之地，而且也是集體建設用地的重要組成部分。有人認為宅基地不能作為農戶所擁有的一項財產權，其屬于是農戶的生活資料；還有人認為，法律并未賦予農戶有宅基地的轉讓權等，其只享有宅基地的居住權。針對上述觀點綜合來看，盡管宅基地是集體建設用地的組成部分，但是，卻不能像其他建設用地一樣享有收益、轉讓、抵押等權利。對于我們來說，以農民宅基地取得等為理由，而對農民的宅基地財產權進行限制，實際上是不合理的。在中國實施市場經濟發展模式的改革中，任何一項資源分配都是由政府干預而走向市場自由調控的，重點是如何科學的結合市場發展要求，以問題為核心從而對相關的體制機制進行改進和優化。以進入市場為出發點，不僅要對宅基地的功能予以充分的重視，而且還要最大程度的維護居民的宅基地權力，另外，在依照有關法律法規的情況下將閑置的部分與其他集體經營性建設用地一樣放入市場，這樣便可使建設用地財產保障、居住保障維持一種協調的關系。農民權利難以獲得明確保障，所以，并不是農民不愿意放棄土地，而是在中國農村發展還不成熟的當前他們不得不堅守?，F階段，國內有很多區域都在大力推行試點改革方案，一些收入水平高且脫離生產的農戶同意退出土地承包，而重點是如何科學的界定有償的標準？或者是否確實有明確的標準才是最合理的方式。對于許多農民而言，倘若有比較穩定的收入，后續也有相應的保障，那么自愿退出也是有可能的。3..2.3權屬問題經營的土地性質是集體組織享有所有權。換言之，農民土地的集體所有權人即為村委會。其所享有的權利包括：占有土地及其享受土地所帶來的一切收益等。換言之，農民在本地村鎮的集體組織中無償獲得土地承包經營權，然而跟土地所有權進行對比發現，農民唯一缺乏的權利即土地處分權。即我們可以流轉土地或耕地，但是卻沒有交易的權限，農村不少村民存在私自交易訂立無效合同的情況，合同上常常聲明把土地賣出給“購買人”后，無論出現何種政策變化“賣出者”都不會收回土地之類的條款，但事實上這種交易是錯誤的，不合法的，農民個體只是享受土地的使用權而已，而作為處分和收益的權利，農民是沒有的，只能在承包期內進行轉包流轉?！叭龣喾种谩笔侵阜种棉r村土地經營權、承包權和所有權。而重點是從之前的農村家庭土地承包權中分離出兩大權利，分別為：土地承包經營權和土地所有權。就是農民在村上享有承包土地的權利，而且承包關系長期化穩定化。這樣這個農民就有了在這個期限內的發包權，他可以選擇自己耕種或選擇對外轉包，這就是承包權意義的體現。在農村土地產權制度體系的歷史基礎層面，舊有的以身份制為核心確權標準的土地權屬結構和以血緣宗族關系為傳承紐帶的原始土地流轉變化模式，在宏觀經濟增長，人民生活水平提高，市場供給結構改革大背景的推動下，正逐步轉變為以戶為單位，以市場供需為使用權核心要素的土地權屬結構和以交易契約為聯結紐帶的新型土地交易模式。在農場土地產權制圖體系的先行執行層面，原有的農村社會保障體系因社會資源分布不均而導致不健全的實際情況應予以更多考慮，同時，在農村宅基地制度設計中，“保障功能”與“財產功能”二者孰輕孰重，如何把握好協調平衡的度又能做到統籌兼顧的問題需要審慎把握。當前面臨的最大問題即土地承包經營權承載功能偏多，并且這些功能之間還存在很多矛盾之處，所以還需對權能、功能進行有效的劃分[10]。3.3農村宅基地活化途征縱觀全國各地大量農村宅基地改革試點，有在短短三年內“立竿見影”的，也有收效甚微，難以進行下去的，總結各案例經驗，揚長避短，本人認為農村宅基地活化途征分農村宅基地確權序化、農村宅基地利用新模式轉化、農村宅基地資源利用活化三步走。首先，是農村宅基地確權序化，將使用權人不明確的宅基地（一戶多宅、一宅多用）、涉及簽訂無效合同交易的宅基地、閑置浪費的宅基地等各類宅基地確權，做到地有其主，權責明確。農村宅基地確權的序化應在合理確權的基礎上改善農民居住環境。結合實際情況，妥善且靈活處理確權條件和確權對象等糾紛問題，是保證宅基地有效活化順利推進的前提條件。從前文完成的案例分析來看，之所以產生眾多農民宅基地的糾紛，如“一戶多宅”、“無知繼承”等，究其原因主要有兩點，一是農民對宅基地的使用權理解不明確，而是農民生活環境條件不佳。所以單純以“嚴管嚴控”為治理手段并非農村宅基地問題治理的萬金油，而是因從農民角度出發，以農民切身利益為出發點，以引導和改善為治理思想。以象山縣為例，首先鼓勵黨員集體響應號召，配合農村宅基地確權以及使用權讓渡，自上而下帶動農民群眾積極參與農村宅基地三權分置改革。其次，落實農村生活環境的改善，關注并改善農民的民生需求問題，加強宅基地管理宣傳普及工作，讓農民全體切實理解政策，明白改革帶來的利好，給群眾吃定心丸。再者，應探索宅基地統籌利用新模式。放開農村宅基地使用權，發展租賃、抵押等用途并設立試點驗證。宅基地“使用權”的放開首先有利于租賃住房用地的供應，“使用權”的轉讓不會影響集體產權性質，利用宅基地發展租賃住房市場可盤活閑置宅基地。而對于“城中村”問題較為嚴重的熱點城市來說，宅基地用于租賃住房可承接城市住房需求外溢，改善“城中村”等問題。結合前文案例的研究，把該放開的宅基地使用權放開是活化宅基地利用的關鍵，同時理應按規定頒發關于農村宅基地使用或抵押貸款的具體監管辦法，這樣便可讓農民真正參與到宅基地的活化改革當中，活化鄉村宅基地的改革才不流于虛妄空談。后續活化利用才有想象的空間。比如允許回鄉創業，鼓勵集中連片的宅基地合理建設等。最后，帶動城鄉要素從單向向雙向流動的轉變，實現農村宅基地的活化?，F在農村出現的許多問題，如人口流失、空心村、宅基地閑置等，歸根結底是農村要素往城市流動，屬于村莊的衰敗。振興鄉村經濟與部分村莊衰退之間并沒有矛盾。隨著城市化發展步伐的不斷加快，盡管有些鄉村的人口大量流向城鎮，亦或是出現了撤村、合并等的規劃。但是更應該看到，鄉村與城市的互動是帶動鄉村活化的關鍵。在整個城市發展架構來看，鄉村一大功能是為城市提供糧食保障，其次是一些手工品，更有些近郊型村落會成為城市居民休閑的棲息地。舉個例子，在西藏自治區，藏民的傳統手工藝品受到大眾的歡迎和喜愛，手工藝品銷往市場。在利潤的刺激下，傳統的農村手工業復興也活化了鄉村活力。另一方面，西藏地多人少的人地關系以及得天獨厚的生態自然環境促使了鄉村當地的旅游業、服務業、酒店民宿行業的蓬勃發展。第四章白云區三權分置現狀實地調研4.1廣州市白云區概況廣州市白云區羊城廣州，下設十一個行政區，白云區位于廣州主城區靠北位置，地處粵中低山與珠江三角洲平原的過渡地帶。與增城相鄰，西南方向與南海接壤，北部則直通花都和從化兩區，東南方向則通往黃埔和天河等區。白云區形狀規則，總區域占地面積在795平方千米左右。單從地形地貌這一層面上看：白云區的西南部地勢較低，而東北部、北部的地勢較高，屬于丘陵地帶，北部地形主要為丘陵，最高峰為天堂頂，區內名氣最大的則是白云山；中部分布的是丘陵、盆地廣州市白云區圖4.1-1白云區區位圖從農業這一層面上看，2017年，白云區全區農業增加值和農業總產值分別為37.21億元、63.4億元，與上一年度相比分別下滑了4個百分點、2.8個百分點。其中，種植業產值、畜牧業產值、農林牧漁服務業產值、漁業產值、林業產值分別為：39.02億元，10.78億元，9.98億元，3.49億元，0.13億元，而同比增長的有農林牧漁服務業和林業，具體為：9.4個百分點、51.8個百分點。同比下滑的有種植業、畜牧業、漁業，具體為：3.5個百分點、7.2個百分點、6.6個百分點。圖4.1-22017年白云區農業總產值數據來源：《2017年廣州市白云區國民經濟和社會發展統計公報》年末種植的蔬菜、水果面積分別為：40212公頃、1676公頃。而全年蔬菜、水果和水產品的產量分別為89.06萬噸、0.61萬噸、4.27萬噸；同期相比蔬菜、水產品的增長幅度分別為：3.8個百分點、5.3個百分點，而水果則下滑了9.7個百分點，另外，花卉產量為3197萬枝，同期向其下滑幅度為1.8個百分點。表4.1-12017年白云區區主要農產品產量及增速數據來源：《2017年廣州市白云區國民經濟和社會發展統計公報》指標計算單位全年累計同比增長（%）蔬菜產量噸8905913.8水果產量噸6142-9.7年末家禽存欄量萬只481-26.3年末家禽出欄量萬只2795-4.4水產品產量噸427025.3花卉（鮮切花）萬枝3197-1.8由圖表可知，白云區農業產值呈現逐年下滑趨勢，該現象是否與宅基地政策相關，或是否因鄉村建設開發而擠占了農用地資源，或另有其他原因需要實地考察一探究竟。4.2.選擇對象的方式方法廣州市行政區總共有11個，分別為：南沙區、增城區。其中屬于是老城區的有：越秀區等，其由街道和社區組成，天河區與海珠區為廣州較為發達的區域，同樣沒有鎮與行政村的區劃，黃埔區下設1鎮14街道28行政村，而番禺區、花都區等地域一共分布的村鎮有25個，而行政村總計達486個，但屬于廣州的衛星城。因此將分析的重點放在廣州白云區。結合有關數據和資料調查統計顯示，白云區劃包括：江高鎮、人和鎮、均禾街道等，共計4鎮、18街道、250社區、118行政村。為深入調查真實的農村宅基地使用現狀，需要深入村莊進行實地調研。如何從白云區的118個行政村中選擇調研目標需要考慮諸多因素。除所掌握有限的社會資源外，綜合考慮行政村地理位置、村莊面積、常駐人口等因素。村莊地理位置關系到行政村鎮與城市之間的關系，村莊面積直接關系到宅基地面積大小，而常駐人口與調研和訪談結果直接掛鉤，若村莊內常駐人口較少，則難以進行足夠的樣本取樣。4.3典型行政村鎮選擇綜合考慮村鎮區位（與市中心或地標建筑的距離）、村落面積以及交通可達度等多方面的因素，進行典型村鎮的選擇。太和鎮周邊高校林立，且離地鐵站較近，因此歸類到近郊村鎮；人和鎮離白云機場較近，交通便利度較低，且周邊街道繁華度較低，因此歸類到遠郊鎮區。江高鎮各項指標介于太和鎮和人和鎮，因此歸入中郊村鎮行列。詳見圖4.3-1白云山白云機場廣州北站越秀區白云山白云機場廣州北站越秀區白云區人和鎮江高鎮太和鎮4.3.1近郊村鎮——太和鎮白山村白云區太和鎮白山村地處鎮東部,位于太興公路兩側，東與八斗村相隔，西與和龍、北與頭陂相連，是一個山多耕地少的村莊。全村總面積和耕地面積分別為9.7平方公里、650畝,全村常住人口有2055人，但是有1230人都是農業人口，而外來人口總計達到了360人。從白山村委會達到市區、太和鎮的路程分別有18公里、7公里，興太公路可穿越整個村莊，全村從東頭到西頭的路程大概在10里地，與帽峰山森林公園南部接近，本村的實體經濟效益較低，最近幾年來上級領導的大力扶持建設新農村建設，其余農田土地還是以種蔬菜、果樹為主，是保持完好的原生態地塊。4.3.2中郊村鎮——江高鎮大石崗村大石崗村處于廣州高鎮的西南側，其中耕地面積達361畝，而村落占地面積為4.3平方公里，農業人口和戶籍人口數分別為：101戶、3560人，農民主要以種植菜、茍杞、韭菜等蔬菜為生。除農業外村里還有少量工業，主要為防水材料廠、包裝制品廠、純凈水廠、蠶藥廠。鄉村布局形態較為分散凌亂。4.3.3遠郊村鎮——人和鎮鳳和村根據村莊摸查，截至2017年底，鳳和村現狀戶籍人口5115人，1764戶。農業戶總人口4080人，農業戶總戶數1223戶。村域占地總面積為419.16公頃，其中建設用地和非建設用地分別達187.47公頃、231.09公頃，分別占比為44.73個百分點，55.27個百分點。在村域建設用地中，城市建設用地、村莊建設用地分別為：57.28公頃、130.19公頃；而分別占村域總面積為：13.67個百分點、31.06個百分點。村莊建設用地大多分布在高速路、機場的東側或西側。本村村莊建設用地主要涵蓋的有：交通或生產設施用地等。其中以村居住用地為主，占地總面積為75.08公頃，占村建設用地面積的57.67%。其次為村生產設施用地，占地35.42公頃，占村建設用地面積的27.21%。其他用地還有村道路用地、商業服務業設施用地等。圖4.3-3鳳和村區位第五章調研結果梳理5.1可信度分析克隆巴赫系數是公認的檢驗問卷數據可信度的指標之一。Cronbachα系數值在0-1之間，如果系數α<0.6，通常認為內部一致信度較低；當系數α處于0.7-0.8左右時則意味著量表的信度較高，而在α達到0.8-0.9時說明量表有非常高的信度。結合克隆巴赫系數計算規則，首先應檢查是否有反向命題的數據。將問卷結果數據結構化并查驗后，借助SPSSStastic軟件進行檢驗，操作得出下圖結果：圖5.1-1問卷可信度分析結果由圖可知，本此問卷得出克隆巴赫系數達0.895，說明問卷調查的可信度較高，問卷結果的數據樣本具有分析價值。隧進入下一環節。（注：因Q1’、Q4、Q10、Q13題有部分樣本填選“其他”選項，在數據結構化過程中易引起爭議因此予以排除，問卷詳見后文附件一部分。）5.2調研結果分析本次調查因在鄉村進行實地調研，調查對象為在鄉村中的常駐居民。受訪者年齡集中在40歲到70歲之間，因平時少閱讀文字或視力欠佳，因此調研采用訪談形式，通過詢問溝通與交流，將問卷內的信息代填并在后期整理。問卷共設計題目25道，涵蓋基礎信息、村民認知摸底、宅基地資格權和宅基地使用權四個部分內容，平均一份問卷訪談時間在25-30分鐘左右，調研小組由筆者和兩位師兄組成三人團隊，分頭行動，調研時間總計3天（平均一天一村）。調研時間從4月24至4月26日。最終統計整理出有效問卷404份，其中，太和鎮白山村115份，江高鎮大石崗村58份，人和鎮鳳和村231份。各村問卷數量之比與各村常住人口之比吻合。表5.2-1問卷調查數據統計題號選項A選項B選項C選項D其他選項總計1077%21%2%-100%1`25%74%0%1%-100%223%31%32%11%-100%392%4%5%--100%491%3%3%2%-100%520%70%10%--100%697%3%100%763%29%8%--100%827%30%43%--100%912%84%4%--100%1019%73%0%8%-100%1143%45%12%--100%1298%2%100%1317%42%41%--100%1421%73%6%--100%1513%97%100%1620%80%100%1712%88%100%1892%8%100%1989%2%9%--100%2023%3146%0%-100%212333%42%2%-100%2253%42%5%--100%2380%13%7%--100%2492%2%6%--100%2594%6%0%--100%將統計結果梳理，分析得出本次調研中反應出如下問題：首先，就是否存在一戶多宅現象，Q1直接提出、Q11、Q20、Q23則變相側面的反映該問題。從第一題反饋，有近25%的受訪者坦誠自己有超過一處甚至更多處宅基地，而第十一題則反應出有約45%的受訪者涉嫌“一戶多宅“。說明有相當一部分的受訪者還是就個人宅基地使用情況上隱瞞了真實情況。再看相關的第20題和23題，雖然無法直接證明受訪者是否隱瞞真相，但是可以肯定的是，存在超占的農民希望能夠保留超占宅基地，并表示”愿意為此花費費用“。在對宅基地的認知層面，大部分受訪者對于宅基地只有使用權是不明確的，亦認為目前自己使用的宅基地理所應當可以繼承給自己的子女。至于農民群體對于當前宅基地制度不嚴謹的意見，主要是對農地劃分、丈量和分配過程或行為不認同，或是農地利益分配不均或利益受損而引發的。再者，第12、13題則表明大部分受訪者更傾向于住在城市商品房內，同時又希望如果自愿退出宅基地使用權后仍然能保留自身的使用權益。至于農村宅基地，大部分農民不愿意農村宅基地由外來人使用，究其原因，主要是受訪對象年齡普遍較高，屬于前文所提的“農一代”群體，有較深的土地情結，思維比較固化。但是第24題的回答超過九成的表示宅基地可以用于經營，因此說明農民主要關心的還是收益問題。第六章結論及建議6.1結論6.1.1確權清晰是活化基礎鄉村活化需要牢牢把握中央的指導要求和農民的真正所需。這就要利用法律保障宅基地的資格權。其中要以明晰產權、確權登記、統一頒證作為核心內容。在第四章舉例的宅基地改革試點中，試點面臨的改革難關表明，鄉村活化必須要站在宏觀的視角上對頂層設計引起充分的重視。實際上，與農村集體土地經營權分置法想法，農村宅基地的“三權分置”與之基本相似。這些都需在所有權不做任何調整的狀況下，大力支持使用租賃等方式來加快宅基地的流轉，以此來增加農民的宅基地收益或分紅。宅基地改革和農村轉型發展應該要相輔相成。一是要明確宅基地的用益物權，并借此對農村宅基地制度進行健全和修改。協調農戶房屋所有權、農戶宅基地使用權、宅基地集體所有權之間的關系。政府大力激活宅基地財產權可視為是改革的切入點。這樣農民變可獲得宅基地的用益物權。二是要全面的優化當前所推行的宅基地制度，使其實現資本化。不僅要通過稅收監管對宅基地權力人的分配或無償取得機制進行完善和補充，而且還要遵循公平分配的原則，將宅基地分至每個農戶的手中。而對于新成員則可采取有償的方式讓其獲得宅基地，不同區域不同地方的宅基地分配方法和獲得方式也應該制定差別性措施，真正做到因地制宜，從當地農民的實際需求和問題為落腳點出發，分析制定宅基地分配方案。三是要對鄉村進行改革規劃和用途管制，進一步完善宅基地管理等制度。首先，要明確規劃管制的在政府和農村居民委員會的分管責任。其次，要摸清農村的實際存量用地。再者將管理權下放到村委會或者村級相關單位，而政府要嚴格加大對村級部門的管理。6.1.2代際差異是活化核心對于鄉村活化而言，農村的代際差異會對其產生重要的作用?！稗r二代”與其長輩們對農村土地有著不同的情感和行為方式。同樣是離土出鄉，“農一代”對土地的感情是濃烈滲入骨子不可磨滅的。打出生以來，土地是他們賴以生存的工具也是生命的歸宿，離開鄉村，最終還是要回歸田園的。這一群“農一代”對宅基地的感情是純粹的，希望能夠牢牢把宅基地的權利握在手上。“農二代”則不一樣，受到城市化發展的浸染，通常已經在城市中發展出了穩定的生活方式形成了一定的城市化的生活習慣。他們對農村土地的感情是依托對長輩的養育之恩。反而不會對宅基地有太多固執的感情。代際差異和農村人地關系影響著活化鄉村的改革的節奏?！稗r一代”對土地的感情一定程度上會阻礙改革的進程。他們希望維持鄉村的本來面目，這是他們血脈親緣聯系的載體，一絲一毫的改動都會觸動他們的神經。相反，“農二代”則是改革的主力軍，他們沒有根深蒂固的土地血脈相傳的觀念，反而受到都市進步科技的影響，他們更加渴望自己的家鄉能夠快速發展，鄉村與現代化相容。不同的村落，代際差異對改革的影響程度也是有差異的，鄉村活化要靈活把握鄉村的具體情況，不能給群體貼標簽，而是做好疏通引導工作，讓無論是“農一代”還是“農二代”都能夠成為改革的推動力。代際隔離會進一步的加快鄉村的現代化發展進程。在該輪改革中，最為關鍵的是現代化是“農二代”對鄉村的認知與其長輩們存在差異，而并非是純粹的鄉村復古，“農二代”要想大力推動鄉村經濟的快速發展，更要求鄉村面貌煥然一新，在保留鄉村綠化環境，淳樸風情之下，更加規?；⒖茖W化、合理化。6.1.3市場資本是活化推手鄉村振興，最為關鍵的則是推動“三農”的發展，而并非是堅守農村不做任何改變，農村的本質即耕作、棲息與農地之上的農民，而不僅限于那塊既定的土地。隨著我國的改革開放政策進入第40個年頭，我國以經濟建設為中心，優先發展工業的發展方略在執行上導致了城鄉差距擴大，城鄉資源分配傾斜等現實問題，這使得多年來與計劃經濟體制相適應的土地制度和宅基地使用權體制在當今社會經濟條件快速發展，農民生活水平需進一步提高，農業發展水平需進入下一個發展高峰的訴求難以靠原有的制度結構滿足，活化鄉村既有資源，引入發展力量進入鄉村迫在眉睫。我國在研究涉農相關內容時則將“三農”問題有效的區分開。只是從三農中來探索具體的應對策略。雖然初衷是為了保護農民的權益，但是實際操作的溝通工作等存在紕漏，往往使實際效果與目標背道而馳。一些研究的學者會地址城市的資本投入到農村，他們認為資本的盈利性會侵害到農民的利益，罔顧農村環境惡化。而有時候恰恰是這種二元治理思維，導致農村單向往城市輸送資源，農村資源損耗完之后，損傷的還是農民的利益。6.1.4政策引導是活化護盾人們對宅基地的認知通常存在一些誤解。即認為農民最大的財產即宅基地，其是不能變動的；如果動了宅基地，就相當于是擾亂了農村的發展秩序，并且會阻礙社會的進步；認為在短時間內不得調整宅基地制度，否則會動搖政策的穩定性?，F實中，有關的部門也因此措手無策，他們往往以不變應萬變，放任農村宅基地依照舊制度放置；也有部門下狠功夫一刀切地改動宅基地的制度。其實這兩種都沒有切實的關視農村的現實狀況和村落之間的普遍性和特殊性。很多時候，這些粗糙的政策導向會使得制度落后于現實改革需要或者超前于改革需要。但是其靈活的結構改革才是現實和鄉村需要的。沒有靈活的結構改革，宅基地改革依舊還是一灘死水，鄉村依舊會按照舊有的習慣，以地為生、以農為業、安土重遷。結構性改革需要靈活，要求考慮三方面的問題。第一是改革設計制度如何小心謹慎。宅基地是農民安身立命的依托，制度的不謹慎，會出現“私權”的出現，傷害到大部分農民的利益。第二是宅基地到底要不要把自住的和多余的宅基地區分開來，多余的在基地如何處置。第三是如何安排廢棄、閑置的宅基地退出，以及退出的處理程序等。宅基地改革事關國家和人民的切身利益，所以，中央對該問題一直高度重視。2017年在所頒發的文件中已經針對宅基地權力的分置而設立了較為完善的框構體系。在該體系下，首要步驟則是對宅基地的使用權、資格權和所有權這三者之間的關系進行協調；第二步則是從試點中歸納在改革中所取得的成果和教訓，以此而更加全面的了解有關農民宅基地的相關規定或要求。以試點為基礎，推廣到鄉村宅基地改革的大浪潮中。6.2農村宅基地盤活建議6.2.1人地觀念應正確樹立盤活農村宅基地，其中最為關鍵的是則是梳理現階段國內農村地區宅基地機制的設定跟農戶對宅基地認知程度之間的關系。目前農村宅基地制度的使用所呈現出的特點即：面積限定、無償分配等。該項制度的推行可在一定程度上減少土地資源的浪費，實現土地的合理、公平分配，并為社會的高效、穩定發展而提供更為有利的條件。農民群體對土地的認識，應該通過宣傳教育正確樹立，由“無償使用、做土地的主人”轉型成為“一戶一宅，定額使用”。這項工作長久以來存在疏忽，沒有在村民集體中普及，因此，普法的觀念教育的缺失就農村宅基地改革期間來看，以農村宅基地糾紛，無效交易，宅基地使用不規范等問題為代價。不過經過多年的改革和整治，據統計，2018年底全國試點各地共騰退宅基地14萬戶，騰退面積總計高達8.4萬畝?？梢娹r民正確的土地使用權觀念正在普及，也有越來越多的農民群體投入到配合宅基地改革的大潮中。從農民群體切身利益出發，以人為本，切實保障農民權益，從而為農村宅基地改革工作的順利進行而奠定堅實的根基。6.2.2制度主疏導忌反復宅基地監管機制劃分清晰是宅基地改革能夠井然有序快速高效的保證。在管理制度上要求縣政府于農村自治相結合?？h政府要把控總量而審批的任務則可以下放到村級。一方面政府把控總量，能保證耕地不被占用；另一方面，鄉鎮審批可以防止鄉村個別出現的導致違建占用等問題。而在這之前，關于宅基地制度的監管通常面臨諸多的困難和阻力，盡管耗費了很多的人力和資金，但是取得的成果卻并不樂觀。20世紀八十年代隨著土地管理規定的頒發與落實，使得大量的耕地被占用。其中占絕大部分的重點問題就是農村房屋蓋建。雖然后來土地管理系統自上而下進行嚴管，但是我國疆土遼闊，村落更是數不勝數，導致監管的成本非常高，占用了較大比例的財政支出。因此，要監管好幾億的農戶就要處理好政府管控和村莊自理之間的平衡。否則單靠系統的嚴管、拆違、不批指標、違建不予登記發證等，解決不了宅基地管理的根本問題。。6.2.3改革要做到抓大放小縱觀宅基地改革試點中所暴露出的一系列問題和阻力得知，要想確保該項工作順利進行，前提是要對頂層設計予以充分的重視。從本質上看，相比之前提出的農村集體土地承包經營權分置，農村宅基地的“三權分置”與之基本相似，即在確保宅基地集體所有權不做任何調整的狀況下，大力支持農村住宅以租賃等方式而實現相關收益或分紅的一種方式。宅基地改革必須要與鄉村的轉型保持一致。第一，對宅基地用益無權予以清晰的劃分，對農村宅基地權力機制進行健全和改進，這是順利推行宅基地制度改革方案的重要前提，而要想使農民的宅基地用益物權得到充分的保障，則需要為農民賦予更多的權力，這樣農民方可獲得財產性收入。對農戶房屋所有權和使用權及其宅基地集體所有權之間的關系予以協調。第二，對當前所實施的宅基地制度進行優化和調整。對宅基地無償取得機制、成員分配機制予以合理的規劃，通過以某個時間點作為界限，集體成員同時平等的獲得宅基地，而有新成員要想獲得宅基地時，則需要支付一定的費用來獲取?；诖?，針對各大區域的實際狀況而有目的性的激活宅基地。第三，對鄉村進行合理的規劃，并對宅基地的用途進行嚴格的監督。首先，要科學規劃管制的在政府和農村居民委員會的分管責任。其次，要摸清農村的實際存量用地。再者將管理權下放到村委會或者村級相關單位，而政府要嚴格加大對村級部門的管理。宅基地改革需要活化鄉村，最終目的是富民活村。要用“三權分置”來激活農業農民農村。要讓農村要素活起來，就要改革宅基地制度；要讓農民財產收入增加，就要改革集體資本?，F行的宅基地制度保障了農民的居住，但是缺陷是沒能體現對宅基地財產權和使用權的保障。改革就是要賦予農民宅基地的財產權和使用權，讓他們充分行使這些權利，讓農民把宅基地的活力釋放出來，真正做到強村富農。6.2.4村莊活化與城市發展息息相關我國主流的涉農研究常常犯下把三農問題獨立開來孤立討論的錯誤。單純在三農內部尋找解決三農問題的方法。雖然初衷是為了保護農民的權益，但是實際操作的溝通工作等存在紕漏，往往使實際效果與目標背道而馳。如一些三農人員沒有真正的認識到城市資本下鄉的目的和作用，認為國家應該對其進行嚴格控制和管理，以防止對農民的切身利益構成嚴重的威脅?；谶@種落后的治理理念，只有讓資本從農村單向輸送到城市這也是為什么盡管國家政府不斷通過助農支農計劃輸送資源到農村卻仍然收效甚微。鄉村振興，歸根到底是農民的振興，農業的振興，而不是狹隘地固守農村。分離開農村與城市的關系探討解決方案無法盤活農村資源，最受傷害的終歸還是農民。應利用鄉村現有資源，開展回鄉運動，不僅鼓勵出生在鄉村的人才回鄉建設，更鼓勵社會上各界資源到鄉村中進行以技術密集型或勞動力密集型為主的創新創業活動，用農村的綠水清山和舒適宜人的環境歡迎城市要素的進入。其次充分發展鄉村現有企業廠房或興辦物流企業，支持擴大經營規模，吸引人才，有人流向鄉村才有發展的希望。傳統觀念總認為農村是城市的支持者，為城市生活提供物質條件，如農村種植、畜牧等，為城市提供食物。而農村的功能遠不止于此，不僅是打破制度壁壘，更應發揮農村特色，發展鄉村旅游，鄉村教育，從城市缺失的角度，利用城市人的心理，突出鄉村的競爭力，打造高附加值的鄉村產業。

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致謝本次論文的撰寫首先要感謝我的導師周為吉教授，從定題到終稿，不僅時時給予我耐心的解答和指導，還提供了白云區不少村鎮的信息，為本文深入了解白云區典型村的農村宅基地現狀的真實性大有助益。其次要感謝翁楠杰師兄，為文章的推理思路，實地調研等提供了莫大幫助。最后，要感謝每一位在完成論文過程中提供幫助和支持的各位親友，感謝他們在我忙于工作深感無力時給予我無私的鼓勵和支持！

附件A：村民調查表《廣州市白云區宅基地現狀調研問卷》您好！首先感謝您接受我們的問卷調查！根據黨中央鄉村振興戰略及開展宅基地制度改革等工作的意見，為激活農村宅基地經濟效益，增加居民收入水平，加強農村宅基地管理，現對白云區宅基地現狀情況進行問卷調查。請您如實填寫，并提出寶貴意見，謝謝。填寫說明：如無特別說明，填寫時在相應的選項上打“√”即可。基本情況1.家庭擁有幾處宅基地：A、沒有；B、一處；C、兩處、D、三處及以上如果您家的宅基地超過一處，請問具體原因是什么？A、建新不拆舊；B、繼承或接受贈與；C、購買他人宅基地；D、其他