第五章公共政策方案的制定分析

“管理就是決策”1.公共決策體制的構成公共決策的擇案規那么政策方案規劃的綜合分析公共政策的合法化主要內容2.政策決策體制的概念決策體制是決策權力分配和決策全過程的程序、規那么、方式等的總稱。其主要的構成因素有：〔1〕決策權力〔2〕決策程序〔3〕決策規那么和方式決策主體：包括核心主體、準公共決策主體(所有非政府的公共組織,即第三部門)和社會公眾。決策權力：決策主體在決策過程中對他人的控制力、制約力和影響力。一、公共決策體制的構成

3.1.決策權力及其種類決策權力那么是指決策主體在決策過程中對他人的控制力、制約力和影響力。決策者控制自己決策權力的常見手段是：說服；威脅；交換；施用權威。利益影響著公共權力的各個層次，在決策權力中表現為三個方面：首先，公共決策權力的產生和維護以利益關系為根底；其次，公共決策權力的運行實質上就是各種利益相互博弈的過程；最后，公共決策權力體制因利益關系的改變而改變。根據公共決策權力的實際運作，決策權力可以分為正式的決策權力和非正式的決策權力，或者說是權威的決策權力和非權威的決策權力。決策權力4.決策權力的分配1.權力行駛常見手段：說服、威脅、交換、施用權威。2.利益與決策權力：公共決策權力以利益為根底公共決策權力運行利益博弈公共決策權力體制因利益關系而改變5.1.縱向結構

各級決策組織之間構成領導與被領導的主從關系，這個排列組合方式即為決策體制的縱向結構。在縱向結構中，層級越高，決策權限越大，決策的法律效力也就越大。呈尖型形態的縱向結構：管理層次多而管理幅度小，其權力集中，控制有力，便于決策的統一執行，但不利于發揮下級決策組織的創造性。呈扁型形態的縱向結構：管理層次少而管理幅度大，其便于下級決策組織因地制宜，發揮創造性，但是由于分權過大，可能導致政令不行，削弱最高決策的權威性。公共決策體制的結構6.2.橫向結構同級政策組織之間，構成平等合作與協商關系，這種排列組合方式即為決策體制的橫向結構。橫向結構中的決策組織間不存在領導與被領導的隸屬關系，而是一種平等并列的關系，橫向結構設置有利于決策的全面化、科學化，但同時也可能因各決策組織之間相互配合失調而出現決策混亂、互相扯皮。7.決斷子系統咨詢子系統信息子系統監控子系統執行子系統

公共決策體制的構成8.〔一〕首長制和委員會制首長制又稱一長制或獨任制，其特點是最高決策責任和權力賦予一個承擔者，歸其獨掌。委員會制又稱會議制，其特點是最高決策權由兩人以上的委員會議集體執掌。〔二〕集權制和分權制集權制是指決策權集中于上級政策機關，上級機關包攬較多的決策事務，下級機關必須依上級指令行事的決策體制，沒有或少有自主權。分權制是指各級決策機關在各自管轄的范圍內享有決策權，上級機關無權干預下級機關決策活動的決策體制公共決策體制的類型

9.類型最高決策權歸屬最高決策者（集體/個人）主要存在時期主要存在地點主要決策方法原始民主制氏族等原始組織全體成員全體會議（集體）原始社會時期，現代各原始氏族部落，古埃及等合議神權制神僧侶、宗教領袖（個人）古代、現代現代海灣伊斯蘭教國家（如伊朗）獨裁君權制神或專制君主由宗教或傳統產生的皇帝（個人）古代、近現代中國封建王權國家，現代君主國家（如沙特）獨裁10.歷史上出現的公共決策體制類型〔議會制〕類型

最高決策權歸屬最高決策者（集體/個人）主要存在時期主要存在地點主要決策方式總統——議會制名義上是“人民”，實際上是資產階級統治議會（集體）總統（個人）近代、現代美國等合議、三權分立制內閣——議會制同上議會（集體）近代、現代英國等合議、三權分立制委員會——議會制同上議會（集體）近代、現代瑞士等合議、三權分立制11.類型

最高決策權歸屬最高決策者（集體/個人）主要存在時期主要存在地點主要決策方式人民代表大會制人民全國人民代表大會（集體）現代中國合議、民主集中制法西斯制法西斯國家政黨領袖、國家元首（個人）20世紀20—40年代意大利法西斯國家、德國法西斯國家獨裁軍人獨裁制神或君主或人民，實際上是獨裁者個人軍隊首領（集體或個人）自古至今各軍人專政國家獨裁12.現代國家的公共決策體制

〔一〕議會制度議會制度是西方近代資本主義國家在徹底推翻了封建主義統治之后所建立的政治制度，現代西方興旺國家在政體上普遍推行議會制。西方國家議會制度的主要特征是國家立法、司法、行政系統三權分立，相互制衡。1、總統－議會制〔以美國最為典型〕2、內閣－議會制〔英國〕3、委員會－議會制〔主要是瑞士聯邦〕13.總統議會制度下公共決策過程所選議員表決通過院外集團總統、州長行政命令社會民眾意愿立法系統司法系統行政系統公共決策14.委員會制度下的公共決策過程社會民眾意愿議員政府渠道聯邦議會從議員中選舉產生聯邦委員會形成決議提交形成最終決策執行議會決策交付討論表決通過15.〔二〕專制制專制制是指最高統治者個人獨攬國家最高權力，并實行專制統治的政治體制。這一政體從古到今一直存在。專制專制就泛指國家統治者對人民行使的絕對權力，以及以這種權力形式為主導的國家政治體制。在專制專制下的公共決策過程中，專制者的意愿完全取代了社會民眾的意愿，劃是通過極端的宣傳教育手段，甚至恐怖主義手段將專制者所代表的價值觀念強行灌輸給國民。因此，專制專制下的公共決策過程相對來說比較簡單。16.

1．專制制的特點它是權威人物〔君主、總統、宗教領袖、軍隊首腦〕并不首先由議會產生，也不由公民選舉產生，而是通過傳統繼承或政變等方式產生。國家就算設有議會，也對權威人物沒有制約作用。權威人物就是最高決策者，國家一切大政方針政策皆需他的認可。在專制制中，有時最高決策者可能不是個人而是集體，但決策集體仍然受權威人物意志的支配。2．主要類型(１)宗教領袖型。伊朗伊斯蘭共和國是這種類型的典型；(2)君主親政型。海灣地區的君主制國家的決策體制大都是君主親政型；(３)軍人專制型。在非洲和拉丁美洲等地區，軍人專制政府成為司空見慣的政治現象。17.專制專制下的公共決策決策現實依據宗教系統政黨系統軍隊系統宗教領袖政黨黨魁軍隊首腦獨裁統治18.(三)人民代表大會制度人民代表大會制度是社會主義中國公共決策的政治體制。1949年9月通過的?中國人民政治協商會議共同綱領?，正式規定我國實行人民代表大會制。在人民代表大會制的框架下，全國人大和地方人大不是領導關系，而是法律監督關系、選舉指導關系和工作聯系關系。人民代表大會制明顯不同于西方“三權分立〞的議會制的地方在于實行“議行合一〞。國家行政機關由人民代表大會產生，并向它負責，人大代表同時也可以是政府成員。應當肯定，人民代表大會制作為民主集中制的一種形式，較之于西方代議民主制具有明顯的優點。民主集中制的這些特點和要求，可以更充分、更真實地反映出廣闊人民群眾的根本利益和愿望，減少因議而不決、長期的討價還價而消耗的本錢，提高公共決策的效率。而西方的一般代議民主制往往受到參與者利益多元化因素的影響，決策本錢高、效率低。19.人大制下公共決策過程單位系統個人信訪新聞媒介黨的系統人大代表/政協委員政府系統

社會民眾意愿形成提案人大表決直接制定政策公共決策20.21.誰（who）怎么樣（how）在那里（where）為什么（why）什么（what）什么時候（when）5W1H如何成為出色的決策者22.23.導致決策者無法做出決策的因素

不愿意知難而上沒有及時發現問題拖延沒有認識到情況的變化內部紛爭缺乏積極性缺乏緊迫性缺乏分權信息傳遞渠道薄弱數據缺乏或數據過多管理者不能勝任決策時猶豫不決參與者過多對決策重視不夠忙于處理日常其他事物存在決策制定的瓶頸24.對不明情況具有高度的包容力；具有按輕重緩急順序處理事務的意識；能容納不同意見；總能與他人在決策上達成一致；防止循規蹈矩；永遠保持活力；無論條件好壞均應付自如；現實地對待本錢和困難；防止決策的誤區。出色決策者應該具備的品質25.與決策有關的幾個圖形26.與決策有關的幾個圖形真實、模糊，想象27.與決策有關的幾個圖形提問：你能否看到一個三角形？這個三角形是否比周圍的亮度更亮或更白一些？你的眼睛“看出來〞它確實更亮、更白。這說明你的主觀認知并沒有錯。然而，認真分析和思考，你會發現，這個三角形的亮度應該與周圍一樣亮，即不不比周圍的亮度更亮，這實際上是一種錯覺。這一圖示對領導者的決策很有啟發：即我們認為正確的，不一定就是正確的，可能是錯誤的，不能因為我們的正確，而否認別人觀點的正確性，即每一個人都可能出現主觀主義傾向。主觀輪廓28.六角形，中間三條直線交叉？六個三角形？六個平行四邊形？六個菱形？六個梯形？一個正立方體？！與決策有關的幾個圖形29.圖形的啟示決策需要全面分析，不能以偏概全決策需要傾聽群眾聲音，不能自以為是決策需要深入思考，不能淺嘗輒止決策不能以己之觀點，否認他人之觀點30.中國政策制定的特點

1978年以前，政府主導的自上而下的“發動模式〞1978年以后，社會主導的自下而上的“外部建議模式〞

31.〔一〕實事求是的思想路線在政策制定過程中，堅持一切從實際出發，理論聯系實際，將馬克思主義的普遍真理與中國革命和建設的具體實踐相結合，制定出符合中國國情的正確政策?！捕硰娜嗣竦睦娉霭l的根本宗旨黨在各個歷史時期的總政策，都是根據人民的利益來確定的，各級黨組織和各級政府的領導機關的每一個具體政策的制定，也必須堅持從人民的利益出發這一根本原那么。是否符合廣闊人民群眾的利益，這正是我們判斷政策正確與否的一個根本標準。〔三〕民主集中制的組織原那么中國共產黨和人民政府的領導機關，在政策制定過程中堅持民主集中制的組織原那么，這是制定出正確政策的組織保證。民主集中制包括民主和集中兩個方面，是民主根底上的集中和集中指導下的民主相結合。32.〔四〕調查研究的優良作風在確定政策之前，進行廣泛深入的調查研究，全面地了解客觀情況，如實地把握客觀規律，在調查研究的根底上制定出正確的政策，這是我黨我國政府的各級領導機關構的普遍做法?！参濉硰娜罕娭衼淼饺罕娭腥サ母痉椒ā皬娜罕娭衼悫?，就是在工作中深入群眾，集中群眾的智慧和要求，反映群眾的愿望和要求，形成正確的決定；“到群眾去〞，就是將集中起來的正確決定變為群眾自覺的實際行動。從群眾中來到群眾中去是我黨的優良傳統，也是具有中國特色的政策制定的根本經驗之一?！擦逞驖u進、“摸著石子過河〞的政策制定模式對于改革開放，鄧小平同志曾經指出：膽子要大，但步子要穩，走一步看一步，看到不妥當的地方就趕快改。后來人們把鄧小平同志的這一思想形象地概括為：“摸著石子過河〞。這是改革開放時期，我國政策制定中的一條重要經驗?！财摺诚仍圏c后推廣的經驗大膽創新循序漸進由點到面33.公眾參與“但凡涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，但凡損害群眾利益的做法都要堅決防止和糾正。〞。-----十八大報告34.聽證制度聽證或聆訊制度起源于英美，其傳統可以追溯到英國自然法古老的自然公正原那么。當事人非經聽取意見不受人身和財產的處分。它要求任何權力必須公正行使，無論法官判案還是行政裁決，只要對當事人做出不利的決定，必須聽取當事人的意見，不能主觀片面地認定事實，剝奪當事人的辯護權利。“聽取當事人意見〞在法律標準方面就表達為“聽證程序〞。聽證制度35.聽證步驟36.改進公共政策過程模式問題確認議程設定確定目標方案選擇方案貫徹過程監控政策規劃政策決策政策執行政策評估行動主體之間以及與制度之間的矛盾政策窗口政策網絡政策混序政策工具政策學習37.小結——

公共政策制定過程：自下而上？公民和選民利益代表集團各政黨候選人的選舉大眾傳媒政策執行和評估政策的合法化政策制定日程表的設定政策問題的界定政策結果福利健康教育國防貿易移民法律實施稅收38.公共政策制定過程：自上而下？政策的評估過程政府使政策合法化的過程和政策執行的過程總統國會行政官僚機構法院政策結果福利健康教育國防貿易移民法律實施稅收國家的精英集團政策的形成過程基金會智囊團各種委員會勢力集團利益代表集團的運作過程有組織的集團[團體]院外活動者政治活動委員會民意的制造過程大眾傳媒的廣告宣傳和公關公司的活動候選人選舉過程政黨之間的競爭大款們的資助39.〔1〕全體一致規那么〔2〕多數裁定規那么二、公共決策的擇案規那么40.全體一致規那么〔unanimity〕，又稱“一票否決制〞，即所有擁用投票權的直接決策者都對某項政策方案投贊成票，或者至少沒有任何一票反對的情況下，政策方案才能轉化為正式的公共政策。如聯合國安理會常任理事國形成決議時，一個根本條件就是要中、美、俄、英、法五國一致同意。優點：絕對平等。缺點：復雜、投票本錢高、難以實施?！?〕全體一致規那么41.多數規那么〔majority〕,就是采取少數服從多數的原那么，以得票最多的方案作為正式的公共政策方案的規那么。兩種根本形式〔2〕多數裁定規那么簡單多數規那么絕對多數規那么42.優點：本錢較低、實施容易缺點多數剝削少數周期多數或投票悖論43.過半數規那么的變異形式

過半數規那么作為應用最為廣泛的規那么，受到人們的重視，多年來，人們提出了一些過半數規那么的變異形式。1．過半數規那么：選出得到超過半數票的第一位候選人。2．占多數規那么：選出得到票數最多的第一位候選人。44.3，孔多塞標準：選出在運用過半數規那么的成比照較選擇中擊敗所有人的候選人。

甲乙丙丁

45.4．博爾達計數：按照投票者的偏好秩序的排列來給Ｍ個提案中的每一個打分，把所有投票者給每個提案的分數分別加起來，宣布得最高分數的提案為獲勝者。5．淘汰投票：要求每個投票者標明在M個候選人組成的名單中他認為最差的候選人，把被最多投票者認為最差的候選人從名單上刪掉，重復這個過程直至只剩下一個候選人，這個候選人便是獲勝者。6．贊成投票：在由Ｍ人組成的候選人名單中，每個投票者對所有他贊同的候選人投一票，得票數最多的候選人為獲勝者。46.博爾達計數很顯然，丁方案獲得通過。47.淘汰投票48.贊成投票顯然丙方案以最多票數3票獲勝。

49.三、政策方案規劃的綜合分析政策方案規劃的定義政策方案規劃的特征與原那么政策方案規劃的根本程序政策規劃，指的是對政策問題的分析研究并提出相應的解決方法或方案，并對各種方案進行分析和預測的活動過程。50.1.對于政策規劃含義的考察〔1〕安德森：涉及與解決公共問題有關的并能被接受的各種行動方案的提出；〔2〕林水波、張世賢：一個針對未來，為能付諸行動以解決公共問題，開展中肯并且可以接受的方案的動態過程；〔3〕張金馬：為解決某個政策問題而提出一系列可接受的方案或方案，并進而制定出政策的過程；〔4〕陳振明：對政策問題的分析研究并提出相應的解決方法或方案的活動過程；……51.政策規劃〔分析〕的根本過程1認定及細化問題3確認備選方案5展示和區分備選方案4評估備選方案2建立評估標準6監督政策實施52.目標導向變革取向選擇取向理性取向群體取向

政策方案規劃的特性53.美國學者卡普蘭：〔1〕公正無偏原那么〔2〕個人受益原那么〔3〕劣勢者利益最大化原那么〔4〕分配普遍原那么〔5〕持續進行原那么〔6〕人民自主原那么〔7〕緊急處理原那么政策方案規劃的原那么54.公共政策學者史塔林：〔1〕集中性〔2〕清晰性〔3〕變遷性〔4〕挑戰性〔5〕協調性〔6〕一致性55.臺灣學者朱志宏：〔1〕開放性〔2〕前瞻性〔3〕策略性〔4〕權變性56.一般原那么：〔1〕公正性原那么〔2〕普惠性原那么〔3〕完備性原那么〔4〕協調性原那么〔5〕可行性原那么〔6〕連續性原那么

古巴導彈危機中的應對方案及其措施1、無所作為；2、對蘇聯和古巴施加外交壓力；3、通過各種渠道與古巴領導人卡斯特羅接觸；4、派遣美軍侵入古巴；5、對古巴實施先發制人的突襲；6、采取間接的軍事行動——封鎖海面。57.案例

〔1〕從偶然中發現必然。1967年，日本常駐蘇聯的商務人員有兩三個星期沒有看到蘇聯外貿部的高級官員在公開場合露面。他們將這一偶然發現的情況及時通報了東京，引起日本決策層的高度重視。他們馬上通知日本駐各國的商務人員，迅速查找蘇聯外貿部高級官員確實切所在。結果發現他們都到了美國，正與美國政府有關人士進行秘密的糧食貿易談判。58.得到這一情報后，日本決策層進行了認真分析。他們認為，一下派出這么多高層人士到美國談判，絕不會是一筆小買賣，蘇聯肯定是要大批購置糧食，一定會引起國際市場的糧價上漲。日本作為糧食進口國，不能等閑視之。根據這種分析，日本政府適時購進了相當數量的糧食，防止了因價格上漲所造成的損失。59.〔2〕透過一滴水看整個世界。1982年2月底，墨西哥愛爾基瓊火山猛烈噴發，火山灰形成大量云團，美國氣象部門抓住這個偶然事件，對氣象資料認真分析，預測出1983年會出現世界性氣候異常，可能導致大雨和干旱等災害。由此認為，世界谷物將大幅度減產，蘇聯作為進口大國，一定會把目光投向美國，如果美國能減少播種面積就會迫使蘇聯以較高的價格購置美國小麥。而蘇聯為購置糧食只能被迫出售黃金和壓縮軍費，從而引起1983—1984年度的金價下跌和軍備競賽的緩解。根據這種分析，美國政府采取了一系列對策。事實證明，美國的這種判斷是正確的。從這個例子可以看出，透過一滴水能看到整個世界，偶然的事件包含了一系列必然的結果。火山的爆發導致了氣象、農業、經濟、政治、軍事一系列連鎖反響。60.〔一〕政策目標確實定〔二〕備擇方案的設計〔三〕政策方案的評估〔四〕政策方案的優選政策方案規劃的根本程序61.政策目標是決策者對未來一段時期內所能取得的結果的判斷，沒有這種根底性的判斷，決策就無從談起。1.政策目標的作用和有效性2.澄清和確定政策目標的困難〔一〕政策目標確實定62.政策目標特征

&層次性

&多樣性

&系統性63.政策目標體系政策目標體系方向性目標：解決政策問題方向目標：分幾個方面解決問題階段目標：分幾個階段解決問題調適性目標：政策調適對象調適對象的范圍、數量利益、處境、行為調適幅度量化指標完成指標資源投入時速指標理想指標：希望到達最低指標：必須到達人力、物力、財力實現目標的最高時限到達時限要求的工作速率保障條件自然條件社會條件執行能力64.確定目標的困難價值因素阿羅不可能定理：不可能從個人的偏好順序中推導出社會的偏好順序，因而實際上不存在每個個人都認可的、統一的社會價值判斷政治原因目標的多重性及沖突65.如何確定政策目標首先，目標要具體其次，目標確實定要力求恰當第三，目標確實定應有可檢驗性第四，目標確實定應具有前瞻性66.

目標最優化的方法及技術〔1〕化多為少法〔2〕重排次序法〔3〕分層列序法〔4〕直接求非劣解法〔5〕層次分析法67.

現狀

理想

步驟

第一階段第二階段第三階段公共政策規劃的邏輯

68.公共政策規劃的思維框架

問題情境公共問題客觀事實政策目標價值導向理想情境69.例:廣州2021年擬解決的十大惠民工程70.

備選方案，是指一組積極或消極的行動選擇，為政策制定體系所采納，以達成政策目標。1.政策方案的輪廓設想2.政策方案的細化設計〔二〕備擇方案的設計71.政策方案輪廓設計〔大膽設想階段〕輪廓勾畫：方案設計的第一步。包括行動原那么、指導方針、根本措施、政策的開展階段等內容。抓住公共政策問題的實質和關鍵，從不同的角度大膽設想各種可能的政策方案，勾畫政策方案的輪廓，保證政策備選方案的全面性和多樣性。輪廓設想需要的是勇于創新的精神和豐富的想像力。①頭腦風暴法②特菲爾法72.細節設計〔精心設計階段〕按照所設想的方案輪廓，將政策方案具體化，確定實現政策目標的具體途徑、措施和手段。包括政策界限的規定和相關機構的設立、人員的配備和物資經費的保證等。73.細節設計需要的那么是冷靜的頭腦和求實的精神，就方案的各個細節進行嚴格的論證、反復的計算和細致的推敲。政策方案進行細部設計時應注意的問題：①政策方案的細部設計要視政策層次而定。②制定政策方案時，既要有主體方案，又要有配套方案；既要有整體方案，又要有分類方案。③政策轉換要迂回前進，要具有穩定性和連續性。74.方案設計要點&本錢&穩定性&可靠性&牢固性&靈活性&風險性&傳播性&成效性&簡單性&相容性&可逆性&強韌性75.在政策方案的設計中，需要注意：一對方案后果及其效應的準確估計二對方案實施細節的詳盡規定決策內容涉及原那么〔政策目標確立〕及操作層面〔政策方案的設計〕兩個層面；行動方案的內容主要包括6W:做什么(what)、為什么做(why)、誰去做(who)、何時做〔when〕、何地做(where)、怎么做(how)。76.〔三〕政策方案的評估政策方案的評估價值評估效果評估風險評估可行性評估技術可行性經濟可行性政治可行性行政可行性77.政策方案評估的一般標準政策評估評估標準效能效率充分公正回應性適當性78.1.政策方案的優選的標準2.政策方案優選中共識的形成3.政策方案優選中常犯的錯誤〔四〕政策方案的優選交換說服強制79.方案的選擇排列組合法排除法風險決策樹法好中求好法〔樂觀法〕壞中求好法〔悲觀法〕樂觀系數法損益加權值=α(最正確收益〕+(1-α)〔最差收益〕懊悔最小原那么80.模擬：

怒江水電站開發工程公共決策規劃與設計81.決策分析框架一：三圈理論哈佛大學肯尼迪政府學院在案例教學中非常推崇三圈理論，倡導決策過程中充分考慮價值、能力與支持三個因素相互統一的原那么。因為通常以三個圓圈分別代表價值、能力與支持、所以人們稱之為三圈理論。這一理論認為，在制定一項公共政策時，必須考慮三個要素：因素一：這項政策是否能夠創造公共價值因素二：決定實施這個政策，有沒有相應的資源、足夠的能力來進行？第三，有沒有獲得與這個工程成功執行相關人士的支持。成功的決策和政策的制定是決策者在這三方面尋求某種平衡的結果。82.決策分析框架二：費舍爾的實踐論證邏輯這一方法論框架將經驗數據與標準論證連接起來。為了詳細說明根據的標準論證線，這一框架提供了四個相互關聯的話語階段。這四個階段是：1.工程驗證：主要是通過實證的研究方法驗證工程的技術可行性，其經濟效果是否能夠到達預期目標等等。這一論證過程重視數據的爭論過程，將標準論證與具體數據結合以實現科學的論證。工程驗證圍繞數據，主要使用本錢－效益分析和定量的分析方法等。2.情景確認：是微觀層面上的論證，關注點從宏觀的政策目標選擇轉移到具體的政策工程的可行性論證。在怒江水電開發規劃論證中，情景確認層面主要關注的是在怒江這一具體環境中是否應該開發水電。這一層面的論證是怒江水電開發論證過程中的核心局部。在此層面上，雙方的主要爭論是：怒江當地開發水電后是否會對“三江并流〞世界遺產產生影響？怒江水電開發的生態后果是什么？怒江水電開發是破壞環境還是改善環境？怒江水電開發能否使當地少數民族群眾脫貧致富？83.3.社會選擇：社會選擇層面上的論證涉及意識形態的合理性選擇。從當前來看，“科學開展觀〞應該是是水電開發支持者和反對者兩方論證其政策選擇的根本價值依據。4.社會認定：涉及政策目標對社會整體的奉獻價值。這一層面的論證關注的是政策目標與社會后果之間的辯證關系。社會認定層面上的論證涉及的是宏觀的政策選擇問題。在這一層次上，爭論雙方的主要爭論是：在“科學發觀觀〞這一被全社會認同的框架之內，政府是否應該在戰略層面支持開展水電？水電開發是否影響環境與生態？西電東送是否符合“科學的開展觀〞？是否應該將水電開發當做西南地區經濟開展的主要手段?是否存在其他經濟開展方式？84.〔一〕公共政策合法化的涵義〔二〕公共政策合法化的程序〔三〕公共政策法律化四、公共政策合法化85.公共政策合法化的涵義1.“合法性〞與“合法化〞概念合法性概念無論在廣義還是在狹義的用法中都包含著同一要旨：由于被判斷或被相信符合某種規那么而被成認或被接受。合法的統治表達的是公民對政府或群眾對政黨的成認，是一種“下〞對“上〞的成認。合法化可以理解為在合法性可能被否認的情況下對合法性的維護，也即合法化是指合法性的客觀根底被質疑的時候，為達成關于合法性的某種共識的努力。86.2.政策合法化所謂的政策合法化是指法定主體為使政策方案獲得合法地位而依照法定權限和程序所實施的一系列審查、通過、批準、簽署和公布政策的行為過程?！?〕所有的政策，包括中央政策和地方政策、法律和其他形式的政策，都有其合法化的過程?！?〕政策合法化是有目的的活動。〔3〕政策合法化是法定主體依照法定權限所實施的活動。〔4〕政策合法化是主體依照法定程序所實施的一系列行為過程。87.戴伊在?理解公共政策?中把政策合法化分解為三個功能活動：即選擇一項政策建議為這項建議建立政治上的支持將它作為一項法規加以公布

88.

政策合法化的要求主體合法化批準和發布機關由法律規定主體的權限要有法律依據內容合法化政策所涉及的事項、范圍、手段措施不能超越法律更不能違背法律滯后法律也不能違背程序合法化立項、規劃、法律審查、審議批準、簽署公布政策規劃階段要按照法定程序進行政策合法化階段更要按照法定程序進行89.3.政策合法化的地位與作用政策合法化在政策過程中占有舉足輕重的地位，在實踐上也具有重要意義。這主要表現在如下幾個方面：〔1〕政策合法化是政策制定過程的重要階段，又是政策執行的前提?！?〕政策合法化是決策民主化、科學化和法制化的具體表達?！?〕政策合法化是依法治國的需要，依法治國是現代國家的根本標志。90.4.政策合法化的主體及其權限主體的根本特征政策合法化的主體具有兩個顯著的特征，即宏觀上的廣泛性和微觀上的特定性。所謂宏觀上的廣泛性是指：有權使政策方案獲得合法地位的國家機關，都可以成為政策合法化的主體。它既包括國家立法機關〔權力機關〕，也包括其他國家機關；既可以是中央國家機關，也可以是地方各級國家機關。所謂微觀上的特定性是指：每一項政策方案的合法化主體是特定的。盡管總體上政策合法化的主體是廣泛的，但這并不意味著任何一項政策方案的合法化活動都可以由任意一個國家機關來進行。91.主體的權限政策合法化的主體必須在各自的法定權限內使相應的政策方案合法化。超越法定權限，就不能制定和