農村民主政治建設的動力機制研究

2007年以來，在五蓮縣委的領導下，五蓮縣紀委按照選舉、分權、監督的理念，從優化農村權力管理結構、民主管理和監督三個方面探索并實施了“1.4”農村民主管理監督模式（以下簡稱“1.4”模式）。“1”是成立村民主管理監督委員會（以下簡稱村監督委員會）的啟動，“4”是農村資金的雙國籍管理、誠實的表達、公共服務和六項公共服務體系的落實。五蓮縣通過推行這一模式,推進了農村基層黨風廉政建設,維護了農村和諧穩定,為縣域經濟社會發展營造了良好環境。一、以農村基層黨組織建設為中心,加強農村民主管理監督。在社會主義(一)加強農村民主管理監督,是新的歷史階段破解縣域經濟發展體制“瓶頸”、建設社會主義新農村的內在要求。農村實行家庭聯產承包改革30年來,農村生產力得到極大解放,農民不僅成為了生產經營的主體和財產主體,而且廣大村民的民主意識也不斷增強,普遍要求有知事、議事和決事的權利。從縣域情況看,隨著農村的稅費改革、土地制度改革、一系列惠農政策的普及,農民要求加強自我管理、民主管理的覺悟日益高漲,對農村干部科學管理、民主管理的要求越來越高。但與此不相適應的是,有些基層組織仍然習慣于傳統的行政管理方法,由此引發了一些新矛盾、新問題,影響到了農村發展、農業穩定和農民增收。“管理民主”是新農村建設的重要內容和政治保障,沒有管理民主,新農村建設就難以做到科學決策,也難以調動群眾參與新農村建設的積極性。落實當前中央關于“三農”的重大決策部署,推進縣域經濟平穩較快發展,更加需要廣大農民群眾的參與和監督。(二)加強農村民主管理監督,是新的歷史階段加強基層黨風廉政建設、最大限度消除不和諧因素的迫切需要。科學發展觀蘊含著按規律發展,既包含著四個文明協調全面推進,又包含著民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督協調推進。但長期以來,農村民主政治建設形成了一種“頭重腳輕”的現象———“四個民主”中“民主選舉”單方突進,后三個“民主”相對滯后。“選舉”單方突進使得農民的民主權利觀念獲得提升,但是也凸現出決策、管理、監督上的制度供給滯后,往往容易造成農村民主選舉前后的權力爭奪和不正當競爭增加,圍繞權力利益爭奪帶來的沖突造成農村新的不穩定因素。而且選舉后因為村民沒有更多有效途徑監督村干部,容易導致有些村財務不清和干部作風不民主甚至出現經濟方面問題而引發糾紛矛盾和上訪。這些問題都會影響到農村黨風廉政建設和社會穩定和諧的大局。(三)加強農村民主管理監督,是新的歷史階段優化農村權力治理結構、健全監督體系的制度選擇。農村的權力架構應分為決策權、執行權、監督權,但目前只有決策、執行兩個環節,而監督權相對弱化。特別是在民主選舉過程中,強調兼職,減少職數,雖有提高效率、減少負擔的有利一面,但權力過于集中和權力監督不到位的矛盾比較突出。近年來五蓮縣在農村民主監督管理方面做了大量工作,取得了一定效果。但現實情況是,村民議事會和理財小組由于沒有經過法定的選舉等程序,進入不了農村基層組織的權力架構,其監督作用大多局限于事后監督、臨時監督,效果不理想。從制度層面看,勤廉雙述、村務公開、村財鄉管等工作分屬紀委、民政局、農業局、財政局等管理,監督工作有階段性、局限性,難以發揮綜合性監督效果。經過反復研究、綜合論證,五蓮縣制定出臺了《五蓮縣委縣政府關于成立農村民主管理監督委員會的意見》等“兩個意見”、“五個辦法”,由縣紀委牽頭、有關部門配合,在全縣探索推行“1+4”模式。二、創新監督方式,提升監督效能(一)村村成立監委會,明確工作職能,調動群眾參與發展的積極性。監委會主要履行議事、監督、理財、聯絡四項職責,在同級黨組織的領導下,獨立行使監督權、質詢權、建議權、違紀舉報權。參與監督的內容包括:列席村兩委會,監督村廉政建設制度落實和經濟發展等重大問題的決策,建議村委會就有關問題召開村民代表會議,參與村級事務、財務公開清單和報賬前憑證審核工作,負責做好群眾的聯系溝通、說服教育等工作。(二)推行四項制度,規范監督行為,為農村經濟發展提供制度支持。一是推行村務公開制度,強化村級事務監督。對涉及農民群眾切身利益的事情都進行公開,特別是群眾關心的熱點問題,都列入公開內容,達到了統一公開欄樣式、統一審批程序、統一公開時間、統一公開內容、統一簿冊格式的“五個統一”標準。二是推行勤廉雙述制度,強化村級干部監督。按照“承諾、雙述、問詢、評議、反饋、獎懲”六步程序開展雙述工作,把村干部的評判權交給群眾,建立交流平臺,規范干部行為,避免決策失誤。三是推行農村財務“雙代管”制度,強化村級財務監督。四是推行村級公章委托代管制度,強化村級權力監督。在各鄉鎮成立“村級公章管理辦公室”,實行“兩把鎖”管理,嚴格使用程序,村級重大事務經過監委會履行監督程序后方能使用。(三)“1+4”模式綜合推進,形成新的監督機制,為農村經濟社會發展創造有利條件。“1”是體制變革、是核心,“4”是制度設置、是載體,“1+4”綜合實施、整體推進,在縣一級形成了縣委統一領導,縣紀委牽頭,財政、民政、農業等部門積極參與,既分工負責又統一管理的體制;鄉鎮一級形成了由黨委統一領導,紀委監督,以鄉鎮核算中心為依托的組織指導協調機制;村一級形成了以村監委會為主體,以四項制度為保障,通過發揮村監委會的作用,參與監督村財鄉管、勤廉雙述、村務公開、公章管理等農村民主管理的新監督模式。新的監督體系,健全了監督權,完善了決策權,規范了執行權,為農村經濟發展和社會進步提供了有力保障。三、推行“1+4”模式,改善農村地區民主環境五蓮縣推行“1+4”農村民主管理監督兩年來,雖然還有一些問題需要進一步完善規范,但總體運行良好,農村黨風廉政建設得到加強,干部作風有了明顯轉變,群眾建設新農村的積極性得到提高。一是優化了農村權力治理結構,加強了對權力運行的監督,促進了農村黨風廉政建設。二是加強了村級事務民主管理,調動了群眾民主參與的積極性,維護了群眾民主權益。三是搭建了溝通交流新平臺,增進了干群間的理解信任,最大限度地消除了不和諧因素。四是促進了農村干部工作方式的轉變,提高了執政水平和能力,推動了農村經濟社會發展。推行該模式,從制度上改變了村干部的思維方式、領導方式和工作方法,使村干部在處理發展經濟、興辦公益事業、解決群眾反映的問題等方面,能夠主動問計于民,實行集體決策。通過推行“1+4”模式的實踐,得到以下幾點啟示:1.農村政治體制改革必須隨著經濟發展而不斷深化,與農民政治參與積極性不斷提高相適應。在縣域經濟建設中,既要以經濟建設為中心加快發展,又要不斷擴大農村基層民主,更好地保障農民群眾的民主權益。2.在新形勢下,必須不斷探索完善村民自治形式,使村民參與決策、管理、監督的要求具體化、常態化、制度化,充分調動群眾參與新農村建設的積極