改革開放30年來的社會治安綜合治理

社會安全綜合處理是改革開放條件下提出的戰略方針，是適應中國國情的社會安全管理戰略的。全面深入回顧改革開放30年來的社會治安綜合治理歷程,對推進當前“平安福建”建設和服務海峽西岸經濟區有著重大的現實意義。1978年底召開的黨的十一屆三中全會把黨的工作重點轉移到社會主義現代化建設上來,中國進入了改革開放的轉型期,對外交流空前活躍,經濟持續快速發展。與此同時,人民的生活水平顯著提高,人們的思想觀念和社會追求都發生了深刻變化,既逐步認識到具有中國特色的社會主義的優越性,也對增進社會的安全感提出了新的更高的要求。在社會轉型的新形勢下,違法犯罪猛增,大中城市青年犯罪問題尤其突出,全國刑事案件發案數自1979年首次突破60萬起大關后,1981年一舉躍升至89萬起,上升48.3%;福建省1979年全省共立刑事案件9574起,1981年增加到12954起,上升35.3%。人民群眾的安全感明顯下降,嚴重影響了國家的現代化建設。20世紀50年代形成和確立的社會治安管理工作體制和方法已不能完全適應轉型社會初期的治安工作需要,如何扭轉日益嚴峻的社會治安問題成為80年代初全社會關注的問題。為此,中央開始著力于探索有效治理社會治安新問題的方略。一、社會安全綜合政策的產生和建立1978-90(一)提出并闡述了青少年違法犯罪問題的關系1977和1978年,我國違法犯罪出現了“文革”后的第一次高峰期,刑事犯罪,尤其是青少年違法犯罪相當嚴重。據天津市統計,1977年青少年犯罪人數占全市刑事犯罪人數的75.9%,1978年上升到78.8%;據北京市統計,1977年青少年犯罪人數占全市刑事犯罪總人數的78.8%,1978年上升到79.8%。青少年違法犯罪成為危害社會安定的突出問題。1978年10月,中共中央批轉的《第三次全國治安工作會議紀要》提出要統籌解決社會治安問題。刑事犯罪,尤其是青少年犯罪的原因極其復雜,受到社會政治、經濟、文化、教育、道德、風俗習慣、法律和國際環境等諸多因素的制約和影響,既有歷史的、現實的、社會的原因,也有政治、經濟、文化、教育的原因,而且這些問題不是哪一個部門或哪幾個部門在短期內能完全解決的。鑒于此,1979年6月,中共中央宣傳部等8個單位向中共中央提交了《關于提請全黨重視解決青少年違法犯罪問題的報告》。1979年8月,中共中央58號文件批轉中宣部、公安部等8個單位《關于提請全黨重視解決青少年違法犯罪問題的報告》,明確指出:對青少年犯罪問題,絕不能就事論事,孤立地看待,而應當同加快經濟發展,加強政治思想工作,健全民主和法制,積極搞好黨風、民風,狠抓對青少年的培養教育工作聯系起來去考慮、去解決。報告著重提出在黨委領導下,把宣傳、教育、勞動、公安、文化部門及工會、共青團、婦聯等各部門、各方面的力量組織起來,通力合作,并著眼于預防、教育、挽救和改造,積極解決青少年的違法犯罪問題。在這個文件中,雖然未明確提出綜合治理的概念,但已包含了綜合治理的思想。(二)預防社會治安治理實施的戰略思想1981年5月,中央政法委召開了北京、天津、上海、廣州、武漢五大城市治安座談會,中央批轉座談會紀要時指出:“爭取社會治安根本好轉,必須各級黨委來抓,全黨動手,實行全面‘綜合治理’。首要的任務是搞好黨風,并從政治、經濟、教育、文化等各方面加強工作,才能克服社會上的歪風邪氣,大大減少犯罪現象,建立良好的社會秩序。”在這個文件中,不僅對解決社會治安問題和實行綜合治理的重要性、必要性作了原則的表述,而且是黨中央文件中第一次提出“綜合治理”這個概念,正式把“綜合治理”作為解決社會治安問題、實現長治久安的方針。從此,社會治安綜合治理的戰略思想在全黨、全社會得以確立。之后,在各種文件、文章、著作中廣泛地使用了社會治安綜合治理的概念。1982年,黨中央在《關于加強政法工作的指示》中對綜合治理加以強調。1983年,中央23號文件再次強調要實現社會治安的根本好轉,必須綜合治理。1989年,全國政法工作會議座談會要求認真落實社會治安綜合治理。二、社會安全綜合政策體系的形成和發展1991-97(一)《意見》確立的原因資1991年1月,全國社會治安綜合治理工作會議在回顧總結過去10年綜治工作的同時,深入研究了綜治工作的任務、范圍、原則、領導體制等重大問題。1991年2月,黨中央、國務院和全國人大常委會分別作出《關于加強社會治安綜合治理的決定》。這一年,從中央到地方普遍成立了綜治工作機構,加強組織領導。1992年,黨的十四大把“加強社會治安綜合治理,保持社會穩定”寫進了黨章,作為全黨在新時期的一項重點工作加以明確。1993年,中央綜治委等五部委出臺了《關于實行社會治安綜合治理領導責任制的若干規定》。這兩個文件比較全面系統地闡述了社會治安綜合治理的重要意義、工作任務、要求和目標、工作范圍、原則、目標管理責任制、領導和組織體制、重大措施等一系列問題,將社會治安綜合治理的實踐經驗整合為系統的、理論的高度,同時也標志著社會治安綜合治理方針從單純的黨和政府的政策,開始進入規范化、法制化軌道,上升為黨的執政方略和法律規定。兩個文件的出臺,是社會治安綜合治理工作發展進程中的一個重要里程碑。1.社會主義現代化和改革開放新時期的基本功能社會治安綜合治理的基本方針是“打防并舉,標本兼治,重在治本”。社會治安綜合治理的基本任務是:在各級黨委和政府的統一領導下,各部門協調一致,齊抓共管,依靠廣大人民群眾,運用政治的、經濟的、行政的、法律的、文化的、教育的等多種手段,整治社會治安,打擊犯罪和預防犯罪,保障社會穩定,為社會主義現代化建設和改革開放創造良好的社會環境。2.領導機構和機構的建設是綜合治理的前提社會治安綜合治理的主要目標是:社會穩定,重大惡性案件和多發性案件得到控制并逐步下降,社會丑惡現象大大減少,治安混亂的地區和單位的面貌徹底改觀,治安秩序良好,群眾有安全感。社會治安綜合治理工作的要求是:(1)各級黨委和政府都要把綜合治理擺上重要議程,健全社會治安綜合治理的領導機構和辦事機構,定期研究部署工作。(2)各部門、各單位齊抓共管,形成“誰主管誰負責”的局面。(3)各項措施落實到城鄉基層單位,群防群治形成網絡,廣大群眾法制觀念普遍增強,敢于同違法犯罪行為作斗爭。3.加強綜合治理的條件是加強高校管理的基礎,符合解決重新犯罪的治理需求社會治安綜合治理的工作范圍,主要包括“打擊、防范、教育、管理、建設、改造”六個方面。打擊是綜合治理的首要環節,是落實綜合治理其他措施的前提條件;大力加強防范工作,是減少各種違法犯罪活動和維護社會治安秩序的積極措施;綜合治理的根本在于加強教育,特別是要加強對青少年的教育;加強各方面的行政管理工作,是堵塞犯罪空隙,減少社會治安問題,建立良好社會秩序的重要手段;加強基層組織建設和制度建設,是落實綜合治理的關鍵;改造工作是教育人、挽救人、防止重新犯罪的特殊預防工作。這就將社會治安綜合治理內容和工作范圍從以前的“三個方面”擴展到了“六個方面”。4.社會治安綜合治理的化學模式社會治安綜合治理的原則,主要有以下幾條:(1)“誰主管誰負責”的原則。“誰主管誰負責”,就是地區、部門和單位的領導要對所主管的地區、部門和單位的綜合治理工作負責。哪個地區、哪個部門或哪個單位的綜合治理工作出了問題,就要追究該地區、該部門和該單位領導的責任。實現社會治安綜合治理的核心是落實“誰主管誰負責”原則。而落實“誰主管誰負責”的原則必須逐步制度化、法律化。(2)“屬地管理”原則。社會治安綜合治理的“屬地管理”原則,是解決“條條”和“塊塊”責任劃分的一個重要原則。所謂“條條”,是指按不同工作性質劃分的,隸屬于不同系統的各個行業、部門及其所屬的單位;所謂“塊塊”,是按地域劃分的行政管轄區,如省、市、縣、鄉(鎮)、街道等。(3)“一票否決”原則。這一原則是指,社會治安綜合治理這項工作達不到標準或者發生重大治安問題的,由相應的機關否決責任單位和責任人的評先晉級資格。(4)法制化原則,即依法治理原則。這一原則要求所有的綜合治理措施要盡可能納入法制的軌道,任何一項治安管理行為都要于法有據。(5)專門機關和群眾路線相結合的原則。這一原則體現了社會治安綜合治理的顯著特點。它要求在治理社會治安時,政法機關即要充分發揮自己的職能作用,依法行使職權,又要堅持走群眾路線,最大限度地依靠和取得人民群眾的支持和協助,充分調動人民群眾的力量,打擊和預防違法犯罪。社會治安綜合治理工作中群防群治工作是這一原則的重要體現。群防群治指的是在各級黨委、政府領導和專門機關指導下,發揮企事業單位和其他群團組織的作用,把群眾組織起來,預防和治理違法犯罪,維護所在地區或單位的治安秩序。(二)《關于實行社會治安綜合治理領導責任制的規定》《關于加強社會治安綜合治理的決定》頒布后,全國掀起了社會治安綜合治理政策法律化的高潮,制定了大量有關社會治安綜合治理的法律文件。1991年12月25日中央社會治安綜合治理委員會頒布《關于社會治安綜合治理工作實行“屬地管理”原則的規定(試行)》以及《關于實行社會治安綜合治理一票否決權制的規定》,1993年11月14日中央社會治安綜合治理委員會、中共中央紀律檢查委員會、中共中央組織部、中華人民共和國人事部、中華人民共和國監察部等部門聯合發布《關于實行社會治安綜合治理領導責任制的若干規定》,1993年11月10日,中央綜治委、中宣部聯合發出《關于當前加強社會治安綜合治理宣傳報道工作的意見》,1994年11月24日中央社會治安綜合治理委員會、公安部、民政部、農業部發布《關于加強農村治保會工作的意見》,1996年2月19日,中共中央、國務院重新發出《關于加強社會治安綜合治理的決定》,1996年9月19日中央社會治安綜合治理委員會發布《關于加強社會治安綜合治理基層基礎工作的意見》,1997年9月18日中央社會治安綜合治理委員會發出《關于進一步開展基層安全創建活動的意見》。同時還制定、修改了如《刑事訴訟法》、《刑法》等大量刑事法律、法規、司法解釋,推動了社會治安綜合治理的理論體系的進一步發展,并使社會治安綜合治理逐漸走向法律化。三、創建新載體、新形式,以適應現代治理的國際趨勢這一階段的主要特征是,社會治安綜合治理主要是圍繞創新綜合治理工作機制而展開,各種創建載體不斷涌現,并以“平安建設”的新形式出現,從而達到新的高峰。(一)治理社會治安綜合治理1997年全國基層安全創建活動經驗交流會召開,中央社會治安綜合治理委員會發布《關于進一步開展基層安全創建活動的意見》,全面部署基層創安工作。1998年召開全國各地共建安全社區工作現場會。1999年2月3日中央社會治安綜合治理委員會、司法部、公安部、民政部聯合發布《關于進一步做好服刑、在教人員刑滿釋放、解除勞教時銜接工作的意見》。1999年、2000年先后召開全國鐵路治安重點整治工作經驗交流會。2001年,黨中央、國務院作出《關于進一步加強社會治安綜合治理的決定》,提出要堅持“打防結合,預防為主”的方針,并著重指出打擊犯罪是社會治安綜合治理的首要環節,預防犯罪是維護社會治安秩序的積極措施,要進一步把嚴打、嚴管、嚴防、嚴治有機結合起來;深入開展矛盾糾紛排查調處工作;認真落實各項安全防范措施;深入持久地開展基層安全創建活動;切實加強對流動人口的管理;進一步加強對刑滿釋放、解除勞教人員的安置、幫教工作;加強法制和道德教育,進一步落實預防青少年違法犯罪的工作措施;加強基層基礎建設,把社會治安綜合治理各項措施落實到基層;進一步健全和完善全社會齊抓共管的社會治安綜合治理工作機制;嚴格執行責任制,確保社會治安綜合治理各項措施的落實。2002年11月黨的十六大提出“堅持打防結合、預防為主,落實社會治安綜合治理的各項措施,改進社會管理,保持良好的社會秩序”。2004年,黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》提出“打防結合,預防為主,專群結合,依靠群眾”的新方針,進一步明確了依靠廣大人民群眾搞好基層安全工作,深入開展社會治安綜合治理的重要性。(二)樹立生態文明意識,加強社會治安綜合治理的宣傳教育開展“平安建設”,是中央落實科學發展觀的一項重大決策,是構建社會主義和諧社會的保障工程、民心工程和基礎工程,是社會治安綜合治理工作的深化和發展。2003年,各地陸續開展“平安建設”。2005年12月4日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發了《中央政法委員會、中央社會治安綜合治理委員會關于深入開展平安建設的意見》(以下簡稱《意見》)。《意見》闡述了“平安建設”的重要意義,提出了“平安建設”的指導思想、目標任務、工作重點和主要措施,強調“平安建設”作為新形勢下加強社會治安綜合治理工作的新舉措,是構建社會主義和諧社會、促進經濟社會協調發展的保障工程,是維護廣大人民群眾根本利益、為人民群眾所期盼的民心工程,是提高黨的執政能力、鞏固黨的執政地位的基礎工程。當前,在深入開展基層安全創建活動的基礎上,要重點開展平安縣(市、區)活動,進而開展建設平安市(地)、平安省(區、市)活動,推動“平安建設”向縱深發展。在《意見》的指導下,“平安建設”在全國各城市內全面鋪開。2006年11月18日,為深入貫徹落實《中共中央、國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》和中辦、國辦轉發的《中央政法委員會、中央社會治安綜合治理委員會關于深入開展平安建設的意見》精神,維護農村社會和諧穩定,推進社會主義新農村建設,中央社會治安綜合治理委員會發布了《