中國央企境外資產監管問題研究

2011年6月，國資委發布了《中央企業外國主權管理辦法》和《中央企業外國主權管理辦法》，這是近年來我國中央企業外國資產監督管理的又一進步。新頒布的兩個管理辦法和以往出臺的相關法規和政策組合在一起,構成了一個有機的整體,對央企境外投資風險控制以及境外資產監管形成了有力的約束。從央企境外資產監管存在的問題出發,我們認為,目前的法律、法規和政策體系已經搭建了一個有效的監管框架,在這一框架之下,境外投資過程中的多種風險都可以置于監管部門的控制之下。但僅有法規層面的約束是不夠的,要想從根本上杜絕中央企業境外資產受損的風險,還須在深化國有企業改革、健全海外投資和境外資產監管的機制上多下工夫。對外投資存在瓶頸在我國境外直接投資中,央企占據了絕對的主導作用,占到了中國對外直接投資存量和流量的80%以上。因此,央企境外資產監管問題是中國海外投資風險管理中最為重要的內容。從央企海外投資出現風險的情況來看,造成央企境外投資風險的原因非常復雜,涉及以下多個方面的問題:首先,投資對象國潛在風險大。近幾年發生風險的地方,如尼日利亞、利比亞等,都是投資環境較差、投資風險較高的地區,中國在這些地區的投資規模相對較大。除了亞洲地區之外,中國大量的對外投資都流向了非洲、拉丁美洲等地區,這些地區普遍存在政局不穩、法制不健全、腐敗滋生等問題,加大了央企對外投資的風險。導致中國對外投資獨特去向的原因也是多方面的:一是由全球投資的梯度性決定的。中國是新興市場國家,以中國企業的技術優勢和國際競爭力水平,在亞非拉發展中國家更容易獲得市場認可。而在歐美等發達市場,由于競爭水平較高、市場也較為飽和,中國企業難以獲得一席之地。二是由中國的外交關系決定的。由于歷史原因,中國和非洲、拉丁美洲國家外交關系更為緊密,中國在這些地區的駐外機構在和當地政府溝通、提供輔助等方面也更為有力。三是由我國的投資產業結構決定的。中國對外投資(尤其是央企)中有相當一部分是以獲得能源、資源為目的的,由于歐美日等發達國家對主流能源產地、資源產地的控制,中國企業在對外投資中,只能在邊緣地帶尋找切入點。其次,投資主體缺乏國際經驗。在上世紀60年代末,中國就有對外投資,但中國企業真正意義上的“走出去”,是近十幾年才開始的事情,央企開始大規模對外投資,則是2003年以后的事情。所以,央企總體上仍然是非常缺乏國際經驗的,這表現在以下幾個方面:一是缺乏對國際資產定價的能力。這一點在中鋁入股力拓、中石化收購Addax等交易中都可以看出來,央企的對外并購,往往發生在被并購資產的歷史性高價上。二是對國際社會缺乏深入了解,體現在對投資對象國的法律制度、社會文化等方方面面。這導致央企在投資或事后經營過程中,沿用國內的管理辦法,造成與當地社區的沖突,給對外投資以及后續的經營帶來巨大的風險。三是缺乏跨文化的管理人才。中國企業國際化才剛剛起步,國內普遍缺乏可以進行跨文化管理的人才,而國際人才又存在語言、報酬等多個方面的障礙。四是缺乏融入當地社區的意愿和能力。在許多國家,除了中央和地方政府之外,媒體、社區、民眾都是構成企業經營環境的重要因素,甚至是決定性因素,這一點和中國國內是完全不同的。所以許多跨國公司在對外投資的過程中,都會通過參與媒體、提供公益事業等形式參與當地社區,而我國央企對這些活動不夠重視,甚至造成企業與當地社區格格不入。再者,央企經營管理機制上的問題。央企今天的經營機制是國有企業改革后形成的,在央企改革過程中,從經營活動市場化、創造競爭環境等方面進行了一系列的改革。但是,在人事任免(這里主要指管理層)的市場化上則進展較緩慢。當前的人事任免存在兩個問題:一是總經理并不是由市場決定,還存在政企互通的情況,而且非常普遍。這樣就不能保證是最具市場經營能力的人來經營央企,也不能保證央企管理中央企業對外投資過程中存在的普遍現象,使得中央企業在對外投資時付出了巨額的“學費”。而在全球投資與并購業務中,這些都是非常基本和關鍵的環節,是降低投資風險的重要途徑。二是海外腐敗問題。由于之前缺乏對境外資產監管的相應辦法,使得央企境外投資行為幾乎不受任何約束,一些央企的駐外機構成為了“駐外接待站”。三是央企對外投資時多抱急功近利的心態。對于短期能見效、規模大的并購項目非常有興趣,但這類投資往往政治和經濟風險都比較大。而對于長期見效的綠地投資(不管是獨資還是合資)則興趣不大,而事實上,由于風險小、容易獲得當地政府支持等原因,綠地投資恰恰是央企對外投資的最佳方式。央企境外資產監管缺乏有效的監督機制在上世紀90年代初期,中國曾經對境外國有資產保值增值、監管等方面有過系統的規定,由于此后國有企業陷入困境以及進行改革,加上國有資產監管部門機構調整,這些法規已經少有人問津。我國現在的境外資產監管法規,是在2008年前后才開始建立的。2008年之前,國資委就將“三重一大”制度在中央企業試點。到2010年,中辦、國辦印發了《關于進一步推進國有企業貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》,進一步將這一制度推廣到所有國有企業。“三重一大”的主要目的,是確立了國有企業(包括中央企業)集體決策的問題,根據“三重一大”的有關規定,境外投資屬于需要集體決策的事項之一。然后,是國資委2008年頒發的《中央企業資產損失責任追究暫行辦法》,對導致中央企業資產損失的各種違規行為進行了明確,這一辦法可以說是確立了境外資產監管的基礎,可以說讓中央企業境外資產監管做到了“有法可依”。根據《中央企業資產損失責任追究暫行辦法》的規定,中央企業要“合層是以企業發展為主要目標。以目前中央企業的規模,要管理好實非易事,這種情況下,更需要通過市場甄選來找到最有市場經營能力的人才。二是總經理任期對長期投資行為形成了較大的束縛。中央企業由于經營領域的原因,多數對外投資都屬于長期投資,長期投資要想在三年內見效是很難的。在這種情況下,要么企業不愿意進行對外投資,要么選擇容易見效的項目進行投資,會表現出急功近利的心態。最后,投資過程中的不規范因素較多。除了上述兩個方面的客觀原因,在主觀上,中央企業對外投資存在著諸多不規范的因素,這也是導致中央企業境外資產高風險的原因:一是中央企業對外投資缺乏科學性。在投資前,對于投資是否符合企業的發展戰略,少有深入的分析;在投資過程中,對投資國的投資環境(尤其是對環境規制、工會等方面的法律)缺乏了解;在項目投資后,缺乏對項目的長期規劃。這些都是目前法合規”,不合規、不合法行為導致了資產損失,將追究相關人員的責任。最新頒布的《中央企業境外國有產權管理暫行辦法》和《中央企業境外國有資產監督管理暫行辦法》,主要有兩個方面的內容:一是將以往的規定進行了匯總,形成統一的法規。二是建立了緊急事件“實時報告”制度,為中央企業境外投資風險應急機制打下了一個很好的基礎。可以說,到目前為止,央企境外資產監管的法規是相對完善、健全的,可以對央企境外投資過程中的許多不規范行為進行約束,搭建了一個很好的監管框架,為循序漸進解決央企境外投資風險問題邁出了第一步。當然,僅僅有目前的法律框架是不夠的,如果沒有一個完善的機制來鼓勵對外投資,那么現有的法律框架很有可能成為一種束縛,不利于央企境外投資的健康發展。在現行法律框架的基礎上,還需要在以下幾個方面有所改觀:一是要建立境外資產監管的物質基礎,那就是需要有境外機構的單獨報表。二是要增加外部參與,如果境外機構單獨報表,那么公眾參與程度會上升。同時,要建立外部專家參與的投資決策和風險控制體系。三是要進一步改革央企管理層甄選機制。四是要增加國際協調。以市場為導向,加強央企資產管理要徹底杜絕或減少央企境外投資風險,必須在機制建設上下工夫:首先,要建立境內外分表報表的信息披露機制。和普通企業不同,中央企業具有資產規模大、境外投資活動多的特點,而且又是國有資產。所以,中央企業的信息披露不能參照一般的標準,而應該實行更嚴格的規定。中央企業可以參照國有商業銀行的做法,對境內資產和境外資產進行分別報表。如果缺乏境內外分別報表的制度,一則會導致中央企業監管缺乏物質基礎,二則會使中央企業監管缺乏公眾參與,事倍功半。其次,要建立央企管理層的市場化甄選機制。這是我國國有企業改革過程中所留下的一個較為突出的問題。從國有資產管理角度看,政府部門代表出資方選派董事長,這是非常合理的。但是,根據公司治理的基本原則,總經理和相關管理層應當由董事會通過市場化原則選定,而不是國有資產監管部門委任。目前的委任制已經表現出了諸多的弊端,對于中央企業的長期投資行為造成了嚴重的制約,也增加了投資過程中的短視現象和急功近利,已經成為了境外投資風險上升的主要原因。要徹底解決這一問題,必須建立市場化的管理層甄選機制,通過市場化招聘的形式尋找最有經營能力的人才來對中央企業境內外資產進行管理,并為有利于國家產業發展和全球戰略布局的長期投資行為創造條件。從目前中央企業的報酬水平來看,這是完全可以實現的。再者,要建立有外部參與的決策和風險控制體系。中央企業受“三重一大”制度的約束,可以說境外投資已經屬于集體決策了。但是考慮到中央企業的規模,單是集體決策是不夠的,而且,受中央企業董事會和管理層知識結構的限制,集體決策并不能代表理性決策。在這一點上