當(dāng)前干部人事制度改革的若干特點及思考【作者】彭清華【作者簡介】彭清華中央組織部干部一局局長【正文】江澤民同志多次強調(diào)，創(chuàng)新是一個民族進(jìn)步的靈魂，是國家興旺發(fā)達(dá)的不竭動力。他多次號召全黨要緊跟時代發(fā)展潮流，積極推進(jìn)理論創(chuàng)新、體制創(chuàng)新、科技創(chuàng)新和其他創(chuàng)新。干部人事制度改革要深入，必須堅持創(chuàng)新精神。中央批準(zhǔn)下發(fā)的《深化干部人事制度改革綱要》，就是一個創(chuàng)新的產(chǎn)物，其中既有思想觀念和理論上的創(chuàng)新，也有管理體制、用人機制和工作方法上的創(chuàng)新。它在總結(jié)20多年干部人事制度改革成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，堅持黨的十四大、十五大確定的改革方向，進(jìn)一步明確了改革的目標(biāo)、任務(wù)和措施，拓寬和加大了改革的廣度、深度和力度，在許多方面體現(xiàn)出新的特點。一、進(jìn)一步明確了干部人事制度改革的基本目標(biāo)和工作思路《綱要》對今后10年，尤其是“十五”期間深化干部人事制度改革的基本目標(biāo)，講了五條，概括起來，可以說是要“建立一個機制”，即建立能上能下、能進(jìn)能出、有效激勵、嚴(yán)格監(jiān)督、競爭擇優(yōu)、充滿活力的用人機制；“完善兩個體系”，即完善干部人事工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理、有效調(diào)控的宏觀管理體系和干部人事管理法規(guī)體系，努力實現(xiàn)干部人事工作的依法管理，有效遏制用人上的不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象；“形成一套制度”，即形成符合黨政機關(guān)、國有企業(yè)和事業(yè)單位不同特點的分類管理、各具特色的管理制度；“創(chuàng)造一個環(huán)境”，即創(chuàng)造尊重知識、尊重人才，有利于優(yōu)秀人才脫穎而出、健康成長的社會環(huán)境，實現(xiàn)人才資源的整體開發(fā)與合理配置。其中，建立能上能下、能進(jìn)能出、有效激勵、嚴(yán)格監(jiān)督、競爭擇優(yōu)、充滿活力的用人機制，是其核心內(nèi)容。實現(xiàn)這一目標(biāo)，必須以觀念更新為基本前提，進(jìn)一步解放思想；以擴(kuò)大民主為改革方向，進(jìn)一步提高干部工作的公開程度和透明度；以解決干部“能下”為突破口，進(jìn)一步加大改革攻關(guān)力度；以完善考核為關(guān)鍵環(huán)節(jié)，進(jìn)一步健全擇優(yōu)汰劣的選人機制；以推進(jìn)交流為重要措施，進(jìn)一步增強干部隊伍活力；以加強監(jiān)督為根本保證，進(jìn)一步完善制約制度和措施。這幾條，是我們推進(jìn)干部人事制度改革總的工作思路。那么，我們要建立的選人用人機制有哪些特征呢？(1)它是一種以民主為基本趨向的機制。沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現(xiàn)代化。擴(kuò)大民主是干部人事制度改革的基本方向。過去選拔干部大多采取組織任命的形式，推薦和考察環(huán)節(jié)不規(guī)范，缺少一種群眾參與機制。突出的問題是，“少數(shù)人選人”和“在少數(shù)人中選人”，視野比較狹窄，這顯然與社會主義市場經(jīng)濟(jì)公開、平等、競爭的原則和社會主義民主政治的要求是不相適應(yīng)的。必須在堅持黨管干部原則的前提下，不斷改進(jìn)黨管干部的方法。改革干部選拔任用制度，首先就是要擴(kuò)大民主。繼健全選舉制度，實行民主推薦、民主評議和民意測驗制度后，這些年，擴(kuò)大干部選拔任用工作中的民主又向前邁進(jìn)了一步，如公開選拔領(lǐng)導(dǎo)干部、黨政機關(guān)競爭上崗、領(lǐng)導(dǎo)干部任前公示制、考察預(yù)告制等。這些改革措施進(jìn)一步擴(kuò)大了干部群眾對選拔任用工作的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)，體現(xiàn)了人民群眾選擇“人民公仆”、“人民公仆”必須向人民負(fù)責(zé)的社會主義原則。黨內(nèi)民主也日益擴(kuò)大，一些地方黨委在討論決定干部任免時，按照民主集中制原則和集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定的方針，實行黨委常委無記名投票表決制度；地（市）縣（市）黨政正職擬任人選，由上一級黨委全會審議表決制度等，效果很好。(2)它是一種以公開為基本前提的機制。所謂公開，就是擴(kuò)大人民群眾的知情權(quán)。公開是民主的前提和條件，沒有適度的公開，擴(kuò)大民主就會成為空話。干部工作只有堅持公開的原則，才能平等競爭，使大批優(yōu)秀人才脫穎而出。干部工作搞得很神秘，容易出現(xiàn)“暗箱操作”，助長用人上的不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象。現(xiàn)在，從民主推薦和署名推薦制、考察預(yù)告制，到任前公示制，干部選拔任用的各個環(huán)節(jié)，都在一定的范圍內(nèi)公開，人們可以較大程度地參與對干部的選拔任用。這是選人用人觀念和機制上的一個具有重要意義的變化。(3)它是一種以競爭為基本特征的機制。把競爭引入干部管理，是干部人事工作中一個重大的突破。過去在干部工作中講競爭，常常與個人主義、伸手要官混為一談，是不可想象的。現(xiàn)在，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，人們越來越認(rèn)識到，在干部選拔任用工作中堅持公開、平等、競爭、擇優(yōu)的原則，注重實績，鼓勵競爭，不僅與伸手要官有本質(zhì)的區(qū)別，而且有利于遏制跑官要官、買官賣官的歪風(fēng)。引入競爭機制，變“伯樂相馬”為“賽場選馬”，使更多的優(yōu)秀人才進(jìn)入黨組織的選拔視野，對干部人選的素質(zhì)進(jìn)行比較，擇優(yōu)任用，有利于提高干部隊伍的素質(zhì)和干部工作的質(zhì)量。二、進(jìn)一步明確了干部人事制度改革的著力點和突破口這就是解決干部能上能下問題。“上”和“下”是干部工作中相互聯(lián)系、相互依存、貫穿始終的一對矛盾。“上”是目的，“下”是條件，一部分干部的“下”是為了另一部分干部的“上”，沒有“下”，“上”就無從談起。同樣，“上”的方式又在一定程度上決定了干部“下”的方式。因此，要把干部“上”和“下”的問題聯(lián)系起來研究。《綱要》體現(xiàn)了這樣的改革思路：在“上”的方面，一是推行公開選拔、競爭上崗，改進(jìn)干部的選拔方式，引入競爭擇優(yōu)機制，為淘汰相形見絀的干部提供了條件。二是改進(jìn)委任制，完善選任制，試行聘任制，改進(jìn)干部的任用方式，這對調(diào)整不勝任現(xiàn)職的干部也是有利的。三是實行任期制和試用期制，健全干部選拔任用的配套制度，使干部“上”的時候就有了“下”的準(zhǔn)備。實行試用期制，可以使不稱職的干部在任職初期就能得到及時調(diào)整。在“下”的方面，通過改進(jìn)考核，加強審計，實行辭職降免制度，包括自愿辭職、引咎辭職、責(zé)令辭職和就地免職，加大調(diào)整不稱職干部的工作力度；實行待崗制、轉(zhuǎn)崗學(xué)習(xí)、離崗分流、改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)等，拓寬“下”的渠道；建立完善社會保障體系，解決干部“下”的后顧之憂。這樣，從“上”和“下”兩個方面入手，并綜合考慮相關(guān)問題，建立相應(yīng)制度措施，逐步形成干部能上能下的機制，走出一條依靠健全制度、建立機制解決干部能上能下的新路子。三、進(jìn)一步明確了組織部門的職能和工作方式(1)工作職能的變化。這種變化主要體現(xiàn)在三個方面。一是在干部工作中宏觀管理的職能將進(jìn)一步加強。包括整個人才隊伍建設(shè)問題、“三支隊伍”一起抓的問題等。實行分類管理，我們?nèi)∠艘酝饬x上“國家干部”的大概念，這并不是說對整個干部隊伍建設(shè)，組織部門就可以不予重視了。相反，要樹立適應(yīng)新形勢要求的新的人才觀。堅持黨管干部原則，就是要堅持組織路線為政治路線服務(wù)的正確方向，堅持干部隊伍“四化”方針和德才兼?zhèn)涞脑瓌t，堅持做到對重要干部的任免，嚴(yán)格按照黨內(nèi)民主集中制的原則和程序來進(jìn)行。這幾條做到了，就堅持了黨管干部原則。至于在具體管理權(quán)限和管理方式上，對不同層次、不同類型的干部會有所不同，有的由黨委及組織部門直接管理，有的間接管理，有的就起一個監(jiān)督檢查的作用。我們講要“三支隊伍”一起抓，對于組織部門來說，每支隊伍的抓法又不一樣。二是在干部人事制度改革中牽頭抓總的職能將進(jìn)一步加強。干部人事制度改革，既包括黨政領(lǐng)導(dǎo)干部制度和公務(wù)員制度的改革，也包括企業(yè)和事業(yè)單位人事制度改革，必須調(diào)動各個部門的積極性。組織部門是黨委主管組織建設(shè)和干部工作的綜合職能部門，按照中央的要求，在干部人事制度改革中要擔(dān)負(fù)起牽頭抓總、宏觀指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職能，與有關(guān)部門加強溝通、密切配合。只有這樣，才能形成推動干部人事制度改革的合力，共同把改革推向前進(jìn)。三是干部監(jiān)督的職能將進(jìn)一步加強，包括對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督和對干部選拔任用工作的監(jiān)督。由重選拔輕監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)檫x拔和監(jiān)督并重，是組織部門工作的一個重大轉(zhuǎn)變。監(jiān)督也是管理。要努力探索一套適合組織部門自身特點的工作方式，寓監(jiān)督于管理之中，在管理中實現(xiàn)監(jiān)督。同時，管理者也要受監(jiān)督。(2)工作方式的變化。在現(xiàn)代社會，尤其是在經(jīng)濟(jì)社會生活多樣化趨勢日益發(fā)展，市場再擇業(yè)相關(guān)的培訓(xùn)制度等。特別是社會保障制度，目前，機構(gòu)改革人員分流、干部辭職辭退、轉(zhuǎn)崗換崗等，都涉及到這個問題。另一種是從內(nèi)涵的方面深化。簡要地說，就是對某項改革措施在實行過程中逐步完善，最大限度地發(fā)揮其積極作用，減少其負(fù)面影響。任何一項改革都可能有利有弊，只要利大于弊，我們就要采取積極的態(tài)度去推行。與此同時，對其可能帶來的消極作用，也不能掉以輕心。要切實重視，不斷解決，興利除弊，逐步完善。就拿我們近期正在大力推行的幾項改革來說：比如，民主推薦、民主評議和民意測驗。一是如何提高民主推薦和測評的真實性及可信度問題。在實際工作中，往往只看得票率，而對其中的復(fù)雜因素考慮不夠，如參與推薦或測評者對推薦、測評對象的了解程度；地域因素、部門因素、感情因素以及利害關(guān)系的影響等。被推薦或測評者的上級、同級、直接下級和間接下級的推薦和評價意見，其客觀性和準(zhǔn)確性也是不完全一樣的。有的地方采取按不同的考評群體分別計票、加權(quán)計分、綜合評價的辦法，可以繼續(xù)探索。二是現(xiàn)在的民主推薦和測評，是一種自下而上的評價機制，而在我們黨政機關(guān)的實際工作中，是一種自上而下的主導(dǎo)機制。如何把這兩種不同方向的機制銜接好，避免一些人為爭取推薦票而不敢大膽管理、放手工作。三是既要把得票情況作為選拔任用干部的重要依據(jù)，又不能簡單地以票取人，這二者的關(guān)系應(yīng)該怎樣正確處理？干部的得票在多大程度上準(zhǔn)確反映民意？在什么情況下不能以票取人？這些都要進(jìn)行具體的分析。再比如，公開選拔。其中有些問題也值得研究。一是怎樣科學(xué)、準(zhǔn)確地衡量干部的思想政治業(yè)務(wù)素質(zhì)和領(lǐng)導(dǎo)才能？如何測評思想品德、工作作風(fēng)、協(xié)調(diào)能力、氣質(zhì)性格等方面的情況？二是如何提高效率、降低成本。解決這個問題，要加快題庫建設(shè)和考官培訓(xùn)，還可由上級組織人事部門出面，相對集中組織，以發(fā)揮規(guī)模效益。三是怎樣避免和克服投機心理。必須把公開選拔與群眾公認(rèn)、注重實績原則相結(jié)合，以形成一種良好的導(dǎo)向。四是異地考察如何防止失真失實。干部考察失真失實的問題，在異地考察中尤為突出。有些單位對優(yōu)秀人才舍不得放，用各種辦法加以限制；而對某些素質(zhì)不高，自己不喜歡，或本單位不好安排的人，則盡量說好話，文過飾非，送客出門。五是公開選拔怎樣與后備干部制度相銜接。公開選拔出的干部，不一定是后備干部。目前后備干部備而不用的問題比較突出，如果大范圍進(jìn)行公開選拔，后備干部提拔任用的機會將會更少。這個問題如何看待和處理？又比如，競爭上崗。目前，各地做法不盡一致，有的對個別或少數(shù)空缺職位實行，有的拿出全部空缺職位，有的對黨政機關(guān)全體中層干部定期實行“全體起立，重新就位”，還有的實行全員競爭上崗，雙向選擇。這就有一個如何科學(xué)規(guī)范的問題。另外，在實行行政首長負(fù)責(zé)制的部門，競爭上崗中如何體現(xiàn)和尊重行政首長的意見？還有一個問題也值得注意。一般來說，機關(guān)中一些年齡較大的同志，在競爭中往往處于劣勢，很多人不愿報名參加競爭。但這些同志熟悉政策，工作經(jīng)驗豐富，是業(yè)務(wù)骨干，用不好會挫傷他們的積極性，影響工作。對他們也有個如何公平、公正對待，充分發(fā)揮作用的問題。還比如，干部交流。要逐步完善與干部交流相關(guān)的政策制度，像住房問題、家屬子女隨遷問題、不同地區(qū)工資待遇差別問題等。還有，如何保持干部管理使