淺談建設工程質量監督

現有的質量監督和管理沒有發揮應有的監督和管理作用，因此很難處理建筑市場的復雜情況。在建設行業內,低于成本價施工招投標、惡性壓縮合理工期、監理費率低于正常監理成本以及監理、施工、勘察、設計企業、人員的掛靠現象比比皆是,住宅工程質量投訴率居高不下,建設市場的秩序并沒有得到有效的監督和控制,工程質量監督的作用體現在何處?工程質量監督為什么沒有能夠糾正如此常見的違規建設行為?質量監督似乎僅僅成為形式上監督,監督執法的權威性、嚴肅性體現在哪里?如何從根本上尋找對策,實施工程質量監督體制的改革,規范建設市場,構建和諧健康的建設行業,如何解決這一系列的問題,是當前最迫在眉睫的事情。1當前質量監督管理必須解決的問題1.1質量監督、質量控制、方法和法律責任的地位1.1.1健全和完善建設東南角的質量監督體制,為建設單位提供全過程管理的服務投資立項管理。在項目的實施階段,我們還可以在設計咨詢、招標代理、工程項目報建管理等階段拓展業務,除目前開展較多的施工階段的監理,我們還可在工程項目的使用后評價方面提供相關服務。此外還可以提供一些個性化的服務,如提供項目投資的造價咨詢,施工階段的施工質量監理服務,專業的旁站服務等。監理單位,應該根據自身的技術力量、經營水平以及公司的發展目標,找準市場位置,規模大、實力雄厚的大型監理公司,可以往提供全過程管理的服務的方向努力。實力較弱的公司,可以考慮發展為專業提供某一或某幾個子模塊的單項服務的咨詢公司。此外,有實力的建設監理單位沿著基建程序的項目生命周期鏈,拓展至前期的項目選址、立項,進行可行性研究,提供征地咨詢、參與設計方案比選、設計介入以及項目竣工后期期的后評價體系服務。直至為擁有長期工程建設項目的建設單位提供建設管理文件編審、企業內部流程等程序化、規范化管理服務。2.2.3利用網絡信息管理系統,提高管理水平加大對項目管理投入,導入先進的管理理念,采用先進的管理手段,引入網絡信息化管理系統,對項目辦公場所、項目檢測設備投入等實行配置標準化。3結論通過找出目前實施的建設監理制度,監理企業實際操作中《工程質量監督導則》第1.0.3條明確“工程質量監督是建設行政主管部門或其委托的工程質量監督機構,根據國家的法律、法規和工程建設強制性標準,對責任主體和有關機構履行質量責任的行為以及工程實體質量進行監督檢查,維護公眾利益的行政執法行為”,這是法律法規對工程質量監督的定位。盡管明確了質量監督是行政執法,但是委托執法,質量監督機構本身不是行政機關,并不具備執法地位;質量監督人員不是公務員,不能獲得執法地位。執法主體面臨沒有執法身份的尷尬。1.1.2理工成員的困境質量監督機構沒有執法地位,沒有獨立執法的資格,與建設行政主管部門的關系是委托與被委托關系,委托執法并不是獨立執法。執法的主體究竟是主管部門還是監督機構,名不正則言不順,執法地位的喪失給質量監督機構開展執法的效力打了折扣。尚存的問題和不足,對發現問題進行分析,引發對建設監理企業在現狀條件下以及未來一段時期發展的思考,文章通過對問題的提出及解決對策的思考,希望能對建設工程監理行業的各位同仁帶來有益啟發。通過本文的分析,可以得到如下幾點結論:(1)我國目前的工程建設監理制度在立法定位上,存在先天缺陷,“公平、公正、獨立第三方的主體”的良好理想定位,令很多監理單位陷入兩難處境,阻礙了目前監理行業的健康快速發展;(2)過低的監理報酬,以及不規范的市場運作,有限的服務內容,使得監理行業集體進入困境;(3)通過規范市場行為、提升服務水平、拓展服務范圍,是監理行業走出困境,實現行業“高智能、高服務、高報酬”的“三高”水平的有效途徑。參考文獻中國建設監理協會.建設工程監理概論.北京:中國建筑工業出版社,宋雅琴.對施工階段監理工作的幾點認識與體會.煤礦設計.2001(2):左美云、周彬.實用項目管理與圖解.北京:清華大學出版社,2002.作為非行政機關,質量監督機構難以開展獨立執法。委托執法在我國現有的《行政許可法》和《行政處罰法》中都有提及,但委托執法帶來的主要問題是不能給予工程質量監督足夠的權限,限制了監督的力度和手段。工程質量監督本身只對能否竣工備案有建議權,而無許可權,質量監督的唯一成果性文件———監督報告也僅提交備案機關,而非建設單位;質量監督機構對施工許可證也無許可權;關于行政處罰,質量監督更無從談起。反觀2000年以前頒發《竣工驗收證明》式的質量監督卻帶有行政許可的效力,而改革后的質量監督既不是行政許可,也不是行政處罰,而且質量監督是過程監督,不是簡單的是或否的許可,時間長,需要糾正的問題多,就更需要給予權限,給予執法地位,才能保證執法的效力。沒有處罰權的質量監督只是形式上的監督,沒有效力。質量監督機構的所有執法權限都是建設行政主管部門委托的,一般質量監督機構是沒有行政處罰權的,只能責令改正,或者下發《局部停工通知書》。質量監督機構對工程建設的實體和行為實施監督,其現有的工作方法只能用眼看,而不能進行處罰干預,這不能保證質量監督的工作力度。既然建設行政主管部門能夠委托“監督權”,就應該委托必要的“行政處罰權”。當然質量監督機構必須按照嚴格的處罰范圍和執法程序進行行政處罰。各地可根據實際情況確定質量監督機構具體的處罰權限。必要的行政處罰權更利于質量監督機構樹立權威、加大力度,更好地開展工作。1.1.3委托執法的法律責任問題委托執法是權利也是義務,由執法不當導致的法律責任如何界定?關于瀆職問題,委托執法的主管部門和被委托的監督機構應該承擔怎樣的責任?2002年l2月28日,九屆全國人大常委會第三十一次會議已經對刑法第九章瀆職罪主體適用問題有了新的解釋。根據這一立法解釋,瀆職罪的主體范圍明確規定包括“在受國家機關委托代表國家機關行使職權的組織中從事公務的人員”。這樣的解釋的確包含了工程質量監督人員,但非行政人員卻要承擔行政人員的法律責任,仍然有些牽強。而且作為委托者的行政主管并沒有在委托中注明委托執法的法律義務。瀆職罪的主體包含了工程質量監督人員,由此導致的法律問題仍然存在。監督的過程是行為和實體的質量監督,最終結果是工程質量監督報告,即“評價各方責任主體和有關機構履行質量責任、執行工程建設強制性標準的情況以及工程是否符合備案條件的綜合性文件”,質量監督本身,既不發施工許可,也不發停工通知,如果發現質量問題,除了責令改正就是上報主管部門,那么發生了質量事故,質量監督機構只要曾經責令責任單位改正,或者在監督報告中寫入“尚存在某些問題”,就再無法律責任了。因為質量監督本身就只有如此權限,不管監督的成效如何,只要監督機構履行了“責令改正”的義務,就不再承擔瀆職的責任,這與委托執法的本意有所違背。這樣的執法效力沒有保證,監督只是過程,而無結果,法律責任并沒有落實。1.1.4確定質量監督的執法地位隸屬于建設局的工程質量監督機構人微言輕,不能獨立執法,如何履行監督的職能?工程質量監督應當具有獨立的執法地位,在法律的賦權下,才可以監督與上級主管平級或者有隸屬關系的部門。因此,只有給予工程質量監督機構獨立的執法地位,并給予足夠的權限,才能履行必要的監督職責,并強制糾正違法行為。1.2行政和執法行動的成本監督成本1.2.1強制監督的性質和作用關于監督費問題,北京等地已經開始試點不再收取,但全國大部分地區監督機構仍然依靠監督費來維系日常開支,這不符合代表行政主管監督執法的權威性和公正性。法律規定建設單位必須辦理監督注冊手續,并不是建設單位自愿邀請監督機構提供服務。強制監督的性質并不因為是否辦理了監督注冊、繳納了監督費而改變,也就是說,即便是沒有交費的工程,監督機構也應當實施質量監督,這就成為監督機構的尷尬,監督機構能以沒有交費回避監督責任嗎?顯然不行。既然不論交不交費,監督執法關系已經存在,這交費又有何意義呢。1.2.2委托執法的成本監督執法是建設行政主管部門委托的,執法成本自然應該由委托方支出,只委托執法的義務,不給執法的成本,這樣的委托執法做法不符合常理。執法的成本讓執法對象承擔也不符合執法的性質,而且按照誰受益誰付出的邏輯,質量監督本身目的是維護公眾利益,而不是維護建設單位利益,全體社會公眾應該為此承擔成本,為公眾服務是政府的職責,政府應當為此執法埋單。1.3盡快建立市場信用機制1.3.1市場信用機制方面市場的問題主要應當通過市場的手段解決,市場本身包含了一定的規律、規則和調控機制。市場信用機制是成熟市場條件下約束市場行為的主要方式,市場信用機制更多地表現為良性的品牌效應和惡性的信用危機。建筑市場包括了建設、勘察、設計、監理、施工、檢測等各類企業,建設承發包、勘察、設計、監理、檢測委托等市場行為都受到市場信用機制的制約,煩雜的各種市場關系只能通過以市場為主導的手段約束,市場競爭才會有序。設想依靠行政監督和委托執法從根本上解決建設市場的質量問題是不現實的。1.3.2質量監督是市場管理的行政保障我國建設行業的市場信用機制還極不成熟,市場信用機制在市場中發揮的作用還不占主導地位,惡性的價格競爭、違規的行政干預等等與成熟市場格格不入的因素,還對市場發揮著重要的作用。在這種條件下,依靠工程質量監督這樣的行政手段彌補市場信用欠缺,質量監督機構承受著非常大的壓力。從全國范圍看,由于市場秩序沒有建立,行政監管效力低下,質量監督并沒有能扭轉市場的混亂局面,自身反而承受了非常大的壓力,各種質量事故時有發生,住宅質量投訴應接不暇,都與市場機制不健全有關,但質量監督機構卻承擔了部分失職甚至瀆職的責任。其實,依靠質量監督站的力量確實是無法改變現有市場不成熟局面的。1.4關于監督資格的確定1.4.1質量監督的性質按照建筑法的規定,“從事建筑活動的專業技術人員,應當依法取得相應的執業資格證書”。質量監督工程師是否需要執業資格,這關系到質量監督的合法性。其實,質量監督不能認為是“從事建筑活動”,質量監督不參與工程建設,僅實施監督和執法,正所謂“導演不需要會演戲”,只要能正確的實施工程監督,就應該給予監督工程師資格的認定。質量監督工程師需要具備一定的專業基礎知識,一定的設計、施工經驗,一定的管理組織和協調的能力,因此有必要通過綜合的、動態的考核,來認定質量監督工程師資格。1.4.2質量監督工作者不具備專業基本的專業素質。在一般作為監督者,質量監督工程師業務素質必須能夠體現監督者的權威性。但是,從現狀看,質量監督的人才并不能達到作為監督者應有的水平,由于缺乏專業基礎知識,或設計、施工經驗,缺少組織管理能力,部分質量監督工作者并不能適應自己的工作崗位,部分有能力的人才又不能進入監督機構從事業務工作。從建設行政主管部門內部看,設計院等技術部門都已經市場化,技術人員的流動更加困難,質量監督崗位上的權威技術人才并不多見,質量監督現有的人員狀況使質量監督的權威性受到質疑。2解決當前質量監督問題的對策2.1賦予監督管理機構執法地位和一定的行政處罰權力，監督管理機構獨立承擔法律后果2.1.1監管效能得到顯著提高既然委托了行政執法,為什么不能給予執法地位,主要是因為行政機關人力、財力不足,無法承擔監督工作。事實上監督機構的執法效率提高后,精簡效能,人員成本可以大大縮減;加之市場的不斷成熟和信用機制的完善,監督機構以宏觀監督為主,真正是監督驗收,而不是參與驗收,輔以必要的巡查抽測,借助信息化的管理手段,對市場行為發揮監督作用,這樣的:程質量監督,人力、物力成本低,財政完全能夠承擔。不需要委托執法,可以完全由行政機關性質、具備執法身份的監督機構實施行政執法。2.1.2對建設現場直接給予授權的質量問題進行強制糾正既然委托了監督,為什么不給處罰手段,主管部門應當賦予質量監督機構必要行政處罰權限,質量監督機構在建設現場直接給予授權范圍內的行政處罰應該是允許的,這樣質量監督機構可以強制糾正部分質量問題。但質量監督機構也必須承擔相應的法律后果,權力和義務總是相當的,有了足夠的權限,工程發生質量事故,監督部門自然要承擔失職、瀆職的法律后果。2.2簡化效能、降低成本不再收取監督費,工程質量監督機構的成本由財政支出,前提是監督機構必須精簡效能、降低成本,財政才負擔得起;只有不收取監督費,質量監督機構才能對建設單位施以公正的行為監督,才能成為真正的執法者,質量監督的權威性才不會被監督費玷污。2.3建立市場信用機制。市場逐步改善后，質量監督可能會逐步簡化，直到消失2.3.1發布質量信息,加強質量監督質量監督機構一面與工程建設現場保持著緊密的聯系,一面與建設行政主管部門關系密切,能夠對信用機制的建立和完善發揮巨大的引導作用。工程質量監督機構應當通過各種媒體發布質量信息,按照2003年建設部頒發的《建設工程質量責任主體和有關機構不良記錄管理辦法》(建質l13)開展不良行為記錄,引導企業質量活動,干預市場質量行為,為質量信用機制提供更加全面的信息資源。通過各種質量信息,引導建設單位進行施工、監理、勘察、設計招標,引導買房者購買品質較高的建筑。同時發揮各種協會的作用,引導、監督各種評優競賽活動。2.3.2質量監督的規范化市場信用機制經過一段較長時間的積累完善后,能夠對市場發揮巨大的約束作用,使市場更加趨于有序,企業更加自律,只有具備較高信用的相關建設企業才能在市場生存,_T程質量事故發生率接近于零,質量問題大大減少,質量監督的工作壓力大大減輕,工作量也可以大大減少,城市逐步規范了,鄉村