農村社會養老保險制度變遷

一、我國農村社會養老保險制度變遷及路徑分析

1.制度變遷。我國農村社會養老保障制度已經經歷了50年的發展歷程。新中國成立后，我國在建設城鎮社會保障制度的同時，對廣大農村人口也實行了一定程度的社會保障。然而，由于我國是人口眾多的發展中國家，城鄉二元經濟結構的長期存在，使得我國社會保障制度長期以城鎮居民為核心，對農民實施的社會保障主要立足于農民自我保障。農村社會養老保險制度尚未建立。改革開放以來，聯產承包責任制的實施瓦解了集體經濟體制，動搖了傳統的農村社會保障制度的經濟基礎，導致農村社會保障制度大面積滑坡。農村老年人養老主要靠家庭養老。從20世紀80年代中期開始，中國在農村經濟比較發達的地區進行了建立農村社會養老保障制度的探索。到1998年底，全國有2123個縣，65%的鄉鎮開展農村社會養老保險，參加人數達到8025萬人，全年收取保障基金億元，支出億元，累計積累保險基金億元。1998年國務院決定農村社會保險業務管理由民政部移交到新成立的勞動與社會保障部。同時由于1991年開始建立的農村社會養老保險計劃在各地實施的不統一，出現了混亂狀況，而且計劃承諾的8%～12%的年投保利率在銀行利率連續降低與缺乏投資渠道的情況下根本無法兌現等原因導致了中央決定暫緩農村養老保險。各地參保人數下降，基金運作困難，社會保障工作人員積極性受到很大挫折，工作幾乎陷入停頓狀態。中國農村社會養老保險制度下一步改革的重點和政策走向是：堅持家庭養老和社會養老相結合，逐步提高社會化養老的程度；堅持政府引導和農民自愿；發展多種形式的養老保險。農村養老保險模式的選擇應以社會統籌和個人賬戶相結合為主，資金的籌措應以個人繳納，集體補助和國家扶持相結合，繳納標準與養老金標準都不宜過高。

2.變遷路徑分析。縱觀中國農村社會養老保險制度的變遷，可以看出，我國在建立農村社會養老保險的過程中采取了漸進中帶有反復和試點先行的路徑選擇。中國農村社會養老保險制度從20世紀80年代開始從無到有逐步建立，在實踐中不斷探索。從農村生產力水平較低的實際出發，以保障老年人基本生活為目的，實行低標準起步，堅持分階段、逐步完善的原則，自上而下，由點到面等。所有這些都說明我國農村社會養老保險制度是漸進建立的。然而，我國農村社會養老保險制度的建立又不是完全漸進式的，而是不斷出現反復。政策的不穩定性不僅挫傷了廣大農民的積極性，具體工作也都無所適從，而且損害了農村社會養老保險制度的威信和吸引力。選擇這一變遷路徑主要基于以下幾點：對中國基本國情，尤其是農村實際情況的認識。我國農村經濟發展水平較低且不平衡，決定了我們只有低標準起步，具備條件的地區優先發展，由點到面，逐步擴展的漸進式道路。受到我國整個改革事業，尤其是城鎮社會養老保險制度改革的影響，漸進改革和試點先行是富有中國特色的改革方式，且被實踐證明是成功的。我們不免對這一路徑產生偏好和慣性，而且再去尋找另一路徑總是有風險，成本較大。因此，農村社會養老保險制度的建立一開始就沿著整個改革事業的路徑前進。對農村社會養老保險制度缺乏明確的目標定位和統一的科學認識，只有“摸著石頭過河”“走一步看一步”，從而導致政策缺乏連貫和穩定性，不斷出現反復。

二、中國農村社會養老保險制度變遷的路徑創新探索

創建新型的農村社會養老保險制度變遷路徑

在以上分析的基礎上，筆者提出新型的農村社會養老保險制度變遷路徑，其主要特點是：立法先行的漸進式道路。

1.立法先行。國家應該從總體上把握農村社會養老保險制度的發展規律，以立法的形式對農村社會養老保險制度進行準確目標定位，明確建設原則，規范農村社會養老保險的性質，國家、集體、個人的權利和義務，根據各地不同的經濟發展水平提出原則性意見，為農村社會養老保險制度的發展設立總體框架，指明方向。在此基礎上，各地再根據本地區發展的實際情況，制定較為具體詳細且與地區發展相適應的法律規范，來推動我國農村社會養老保險制度建設的進程。統一的立法保證了制度的穩定性、獨立性和連貫性，避免政策反復造成的不利影響。

2.漸進式推進。漸進式道路從總體上符合我國農村經濟發展水平不高且發展極不平衡的基本國情，也符合我國整個改革事業和社會保障制度改革的要求。不同的發展水平導致不同的發展需求決定了在國家層面上難以建立統一的社會保障制度，應按經濟發展水平逐步推進，具備條件的地區優先發展。但漸進式道路存在著路徑依賴阻礙了制度的創新，容易引進制度意識的剛性滯阻不利于人們對制度理念、總體目標的清楚認識，因此我們在堅持漸進式道路的前提下，必須走出路徑依賴，實現制度創新。漸進式推進過程中，農村社會養老保險制度要與其他各項改革相適應，科學合理的社會保障制度設計還可以推動其他各項改革的進程。建立農村社會養老保險制度，立法先行會在法律上保障農民的權益，是帕累托改進；漸進式道路是指不同地區養老保險制度發展水平上的漸進。立法先行與漸進式并非矛盾。立法并不要求對各方面都有完整的規定，可以是不完善的法律，只包括對農村社會養老保險制度最基本的規定性，國家僅提供宏觀指導和規范，各地再制定實施細則，根據原則性意見不斷發展。在立法中體現漸進式，按照法律規定漸進式發展。

新路徑的理論和實踐依據

1.從我國社會經濟發展的宏觀層面上看，經過20多年的改革開放，市場經濟體制基本確立，經濟改革目標日益明確，雖然整個社會保障制度在管理，制度創新，發展模式等許多問題上認識不一致，但總體方向已經確立，全面、協調、可持續發展觀同樣可以作用于社會保障事業。新型的社會保障制度不僅要進入定型發展階段，而且要推動各項改革事業的發展。

2.經濟全球化帶來的風險以及政府行政干預的減弱要求用法律保護農民的權益。WTO深刻影響是全面的、總體的。農業必然要參與國際競爭，而我國農業基礎薄經，生產力水平較低，隨著國際市場農產品價格的下降，農民利益將受到損害。為了有效地推進農村社會養老保險制度的發展，避免重蹈政策多變的歷史覆轍，增強農民抵御風險的能力，我國農村社會養老保險制度需政府以立法的形式提供宏觀指導和規范。

3.從我國十年農保的實踐來看，舊路徑成效不大，這其中可能有政府不重視，部門意見不統一等人為的原因，但制度建設所采取的政策主導、試點先行等路徑選擇的不合理性占相當的比重，它使政策決定者隨意性增大，不重新考察路徑選擇的科學性，而對原有改革路徑產生了依賴。

4.有關學者對幾個典型國家養老保險制度從城市延展到農村這一變遷路徑的規律研究結果表明：一方面，從整體上看，大約15-20年之后，我國才具備建立全國性的、真正的農民社會養老保險制度所需要的社會與經濟條件；另一方面，我國經濟發展地區差異很大，部分經濟比較發達的地區，如蘇南地區，現已具備了建立農村社會養老保險制度的條件，而西部地區大多數省份尚不具備這樣的條件。以上兩方面為“立法先行”和“漸進式推進”的道路選擇提供了條件，兩者必須相互結合，在統一立法的前提下漸進地推進并逐步提高保障水平。前者為我們深入探討農村社會養老保險的性質、發展規律，總結經驗教訓，不斷改革和完善現有制度等提供了時間，但這并不意味著我們可以延緩步伐，在這段時間內，應該先就基本的問題進行全國性立法，設立總體框架，指明方向。后者為逐步實施以上立法，細化法規提供了依據。各地區根據不同的經濟和社會發展水平，以立法形式確定本地區的農村社會養老保險制度。

三、農村社會養老保險制度變遷路徑的要求

從經濟學的觀點來看，新路徑之所以比舊路徑優越，主要在于前者產生的效益較大或成本較小，因此要保證“立法先行的漸進式”道路的成功可以從兩方面努力：一是使新路徑產生的效益增加；二是盡量減少制度變遷過程中產生的成本。新路徑產生的收益大小與制度的適應程度密切相關，如果制度立法適應程度較高，則路徑在指導中國農村社會養老保險事業發展中產生的效益是遞增的，因為立法保證了制度的穩定性、連貫性，指明了發展方向和目標，調動了廣大農民和社會保險工作人員的積極性。因