精準(zhǔn)扶貧的成效分析胡聯(lián)，王艷，汪三貴，邵善俊精準(zhǔn)扶貧的成效分析基于安徽省12縣（區(qū)）調(diào)研數(shù)據(jù)的分析摘要：在安徽省12縣（區(qū)）調(diào)研發(fā)現(xiàn)，政府部門針對貧困戶的扶貧項目種類很多，但是以“輸血”為主、“造血”為輔。貧困戶的致貧原因主要包括疾病、傷殘、缺少勞動力、子女上學(xué)等。其中，病殘致貧率占到72%，是導(dǎo)致農(nóng)村貧困的首要因素。扶貧工作中面臨著農(nóng)村留守老人生活缺乏保障、貧困村人情往來費用較高、貧困農(nóng)戶不愿“摘帽”等問題，金融扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧成效較差。深入推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧，需要進(jìn)一步完善農(nóng)村醫(yī)療體制，鼓勵地方企業(yè)為貧困戶創(chuàng)造就業(yè)機會，提高金融扶貧項目的效果，對生活水平提高的貧困戶進(jìn)行“摘帽”再觀察等。關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧;病殘致貧;保障缺失引言消除貧困是全人類的共同使命。2015年在京召開的“減貧與發(fā)展高層論壇”上，習(xí)近平總書記發(fā)表了《攜手消除貧困促進(jìn)共同發(fā)展》的主旨演講，并提到中國目前已基本完成了聯(lián)合國減貧千年發(fā)展目標(biāo)。盡管從國家整體層面看，我國的減貧目標(biāo)得到了很好的實現(xiàn)。但截至2015年底，全國貧困人口仍有5575萬。因此，在全面建成小康社會的宏偉目標(biāo)實現(xiàn)之際，使5575萬人擺脫貧困，仍是一項艱巨的任務(wù)。為了打好這場脫貧攻堅戰(zhàn)，中共中央頒布了一系列政策，制定了相應(yīng)措施作為行動指南。《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》，從水、電、交通、醫(yī)療、住房、教育、文化等方面做出了詳細(xì)的目標(biāo)規(guī)劃，根據(jù)具體的目標(biāo)，相關(guān)的部門也出臺了更為精細(xì)的政策文件來指導(dǎo)脫貧工作。由此可以看出國家對扶貧工作的高度重視。目前，理論界對于貧困以及致貧問題已有不少的研究。莊天慧、張軍通過對民族地區(qū)的致貧問題研究發(fā)現(xiàn)，貧困與自然災(zāi)害發(fā)生具有高度契合性，具體體現(xiàn)在脆弱的生態(tài)環(huán)境、人口的增長與整體素質(zhì)不高、經(jīng)濟(jì)的短板效應(yīng)、薄弱的基礎(chǔ)設(shè)施以及較低的社會保障水平。馮艷通過對貧困區(qū)域的測度與識別發(fā)現(xiàn)，貧困區(qū)域的致貧因素與生態(tài)環(huán)境惡化、資源稟賦匱乏、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較薄弱、人力資源短缺、科學(xué)技術(shù)落后或體制和政策缺失等因素有密切關(guān)系。王超超研究了西南地區(qū)貧困村分布格局，認(rèn)為貧困村集中連片分布的特點，以及西南地區(qū)的歷史原因、地理區(qū)位、生態(tài)環(huán)境脆弱等因素是阻礙西部地區(qū)全面建成小康社會的重大阻力。羅慶等人運用GIS技術(shù)探討了秦巴山區(qū)貧困空間格局，定量分析了貧困影響因素，認(rèn)為自然地理特征、地理區(qū)位、公共服務(wù)的可達(dá)性以及政策因素對貧困有顯著的影響。對于貧困問題的研究主要集中在外部因素的影響，如自然災(zāi)害、地理區(qū)位、科學(xué)技術(shù)落后、政策落實不到位等，很少去深入研究內(nèi)部因素，像病殘因素、勞動力不足以及農(nóng)村對貧困的意識問題。外部因素可以通過資金和技術(shù)手段得到解決，但真正擺脫貧困必須重點解決貧困的內(nèi)部因素。目前理論界對我國精準(zhǔn)扶貧成效的分析還較為缺乏。安徽省扶貧辦公布的數(shù)據(jù)顯示，2014年底安徽省共有貧困人口401萬人，位居全國第八位，貧困發(fā)生率高于全國的平均水平2.2個百分點。同時這些貧困地區(qū)主要集中在皖北地區(qū)，皖北地區(qū)自然資源、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)嚴(yán)重不足，安徽省國家級的貧困縣大多位于皖北地域，給脫貧攻堅工作帶來了難度。本文基于安徽省泗縣、靈璧、阜南、埔橋、濉溪、碭山、潁州、潁東、潁泉、太和、界首和臨泉12縣（區(qū)）貧困人口的實際調(diào)研情況分析，將扶貧工作劃分為“輸血”與“造血”兩大塊，就扶貧政策的落實情況、扶貧措施的實施、扶貧工作中的問題及其貧困的內(nèi)部因素等做出分析，并提出精準(zhǔn)扶貧改革的政策建議。扶貧工作分析（一）精準(zhǔn)識別分析總體來看,各地區(qū)的扶貧辦均按照“規(guī)模控制、群眾評議、程序合法”的方法，在考慮收入的同時，更綜合考慮了住房、教育、健康、家庭人口數(shù)等因素對是否貧困進(jìn)行識別。2015年安徽省農(nóng)村地區(qū)貧困發(fā)生率為5.72，高于全國的平均水平。表表1.2015年各縣貧困人口識別情況地區(qū)2015年未總?cè)丝跀?shù)（人）貧困人□數(shù)（人）貧困人口占2013年耒總?cè)丝诒壤ǎィ}東區(qū)64957810261115,8臨泉縣223300)223(XK)9,99潁泉區(qū)72600()679999.37阜南縣16973961340867.9靈璧縣127944495000743腸山縣986032675576*5埔橋區(qū)1886088123SO16.56太和縣I73(XXJO97651564泗縣95395251051535界首市8023K1419965,23潁州區(qū)S4976937949447灘溪縣107000036603342從表1中可以看出，潁東區(qū)、臨泉縣、潁泉區(qū)、阜南縣、靈璧縣、碭山縣、埔橋區(qū)的貧困發(fā)生率均高于全省的平均水平，其中潁東區(qū)的貧困發(fā)生率最高，臨泉縣其次，最低的為濉溪縣。高貧困率從側(cè)面反映了扶貧工作的艱難，在貧困率較高的地區(qū)可能會出現(xiàn)返貧現(xiàn)象，這些地區(qū)需要重點關(guān)注。（二）精準(zhǔn)施策分析以實際調(diào)研的數(shù)據(jù)，937戶中有93%的農(nóng)戶獲得了扶貧項目，可見扶貧項目的覆蓋面是比較廣的。

符介貧閑戶識別標(biāo)準(zhǔn)*同時獲得扶貧項@68%7合貧困識別標(biāo)：.未獲得貧項目符介貧閑戶識別標(biāo)準(zhǔn)*同時獲得扶貧項@68%7合貧困識別標(biāo)：.未獲得貧項目圖「扶貧準(zhǔn)確度整體情況石戶準(zhǔn)扶7%但是在調(diào)查中有25%的農(nóng)戶不符合貧困戶識別標(biāo)準(zhǔn)，卻獲得了政府的扶貧項目幫扶（見圖1），可見“精準(zhǔn)識別”工作還存在一些漏洞，以致非貧困戶侵占了貧困戶的資源。因此，政府在扶貧工作中應(yīng)進(jìn)一步深化“三個精準(zhǔn)”的要求，提高扶貧準(zhǔn)確度。（三）精準(zhǔn)幫扶分析安徽省的扶貧項目種類很多，總體可以劃分為兩大類：一類是“輸血”方式的扶貧項目，主要有：最低生活保障、教育資助、醫(yī)療補助、危房改造以及易地搬遷；另一類是“造血”方式的扶貧項目，主要有：勞動技能培訓(xùn)、發(fā)展特色種養(yǎng)殖業(yè)、介紹就業(yè)以及小額信貸。12縣（區(qū)）中有7個縣（區(qū)）以“輸血”的方式來幫助貧困戶擺脫貧困，可見扶貧Lti圖Z12縣（區(qū)）幫扶措施占比情況Lti圖Z12縣（區(qū)）幫扶措施占比情況小額信貸1%易地搬遷0%醫(yī)療補助20%方式還是以“輸血”為主，同時也伴有“造血”方式。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn),一些幫扶措施效果并不明顯。勞動技能

培訓(xùn)12%發(fā)展特色

種養(yǎng)殖業(yè)

13%如圖2所示，在各類幫扶措施中，介紹就業(yè)的比例最高，占到了23%。實際調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于各種因素的影響，貧困戶外出務(wù)工多是短暫性的,帶來的收入并不穩(wěn)定，其對貧困戶的脫貧成效并不顯著。危房改造、小額信貸占比較小，分別為5%和1%，說明金融扶貧成效不顯著，沒有起到“益貧”的作用。（四）主要脫貧途徑外出務(wù)工是貧困戶實現(xiàn)快速脫貧的重要途徑之一。根據(jù)表2,在調(diào)查的12縣區(qū)937戶農(nóng)戶中，共有423戶農(nóng)戶已于2014-2015年實現(xiàn)脫貧，其中有226戶依靠外出務(wù)工實現(xiàn)脫貧，占比為53.43%；有113戶因醫(yī)療費用降低實現(xiàn)脫貧，占比為26.71%；有137戶通過政府保障性支付實現(xiàn)脫貧，占比32.39%。上述數(shù)據(jù)表明，貧困戶快速脫貧的主要途徑是外出務(wù)工，其次是政府保障和醫(yī)療費用降低。結(jié)合前文對幫扶措施的分析，貧困戶脫貧過程中勞動技能培訓(xùn)、發(fā)展特色種養(yǎng)殖業(yè)以及小額信貸等“造血”式的幫扶項目成效并不顯著，貧困戶對政府保障和醫(yī)療補助等“輸血”式的幫扶有很大的依賴性。致貧原因分析根據(jù)對12縣（區(qū)）937戶農(nóng)戶的數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)，貧困戶的主要致貧原因是疾病致貧、殘疾致貧、缺少勞動力致貧以及因?qū)W致貧等，如圖3所示。圖玄W縣（區(qū)）致貧原因占比分析其他致貧原因：第一，缺技術(shù)致貧。3%的農(nóng)戶是因為缺少技術(shù)而導(dǎo)致貧困，而這部分貧困戶大多是35-55歲年齡段的青壯年勞動力，他們大多身體健康，但是由于文化程度多是初中以下水平，沒有掌握一門技術(shù)而無力脫貧。第二，缺資金致貧。在一些貧困戶中，很多人都有一些脫貧的想法，希望能先通過貸款獲得啟動資金，將自己脫貧的項目付諸實踐，但是由于對申請貸款的還款期限、還款利息等不了解，以及貸款的一些年齡限制，使得他們不愿申請或者申請不被批準(zhǔn)，錯失了脫貧機會。第三，缺土地致貧。有1%的農(nóng)戶因為缺少自耕地而導(dǎo)致貧困。第四，因災(zāi)致貧。有1%的農(nóng)戶因災(zāi)致貧。一些難以預(yù)測的自然災(zāi)害可能導(dǎo)致一個家庭變成貧困戶。脫貧工作面臨的主要問題第一，金融扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧成效較差。金融扶貧是黨和政府大力推動銀行資本投入，放大扶貧資金效應(yīng)，解決貧困戶發(fā)展缺少資金的問題，激發(fā)貧困對象自我發(fā)展內(nèi)生動力與活力，實現(xiàn)扶貧從“輸血”到“造血”轉(zhuǎn)變的重要舉措。但是由于金融扶貧存在程序多、審批難、時間長、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題，極大阻礙了貧困戶通過金融貸款，發(fā)展產(chǎn)業(yè)，擺脫貧困。第二，農(nóng)村留守老人生活缺乏保障。孝道是中華民族尊崇的傳統(tǒng)美德，其核心內(nèi)容是敬養(yǎng)父母、孝敬長輩。然而，從數(shù)據(jù)分析可知，貧困農(nóng)戶大多數(shù)是留守農(nóng)村的老人。子女外出打工，給予父母的贍養(yǎng)費少之又少，一年僅有2000元左右，他們?nèi)孕枳约和ㄟ^種植業(yè)，或者做一些零工活獲得生存必需品，因此，子女在物質(zhì)上并沒有保障好老人的生活。大多數(shù)老人長期患有重大疾病、慢性病，身邊無人照料，往往延誤病情，造成更為嚴(yán)重的貧困。第三，貧困村人情往來費用較高。禮尚往來也是中華民族的傳統(tǒng)美德之一，是親朋好友之間維系感情的重要方式。但是，貧困戶的人情往來費用大多在1000-5000元，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了大多數(shù)貧困戶的經(jīng)濟(jì)承受能力。鄰里紅白喜事，無論關(guān)系親疏，均需隨禮200-300元，每年平均8次左右。貧困戶家中往往辦理紅白喜事的次數(shù)非常少，人情費用方面大多“只出不進(jìn)”，這導(dǎo)致貧困戶處于沉重的人情債務(wù)之下，讓本就捉襟見肘的生活更加困頓不堪。第四，達(dá)到脫貧要求的農(nóng)戶不愿“摘帽”。一些貧困戶通過政府的各種幫扶以及自身努力，人均收入已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了貧困線水平，“兩不愁，三保障”得到了極大改善。但是基于各種優(yōu)惠補貼政策，這些貧困戶往往并不愿意“摘帽”，在面對調(diào)研人員的問卷調(diào)查時，會虛報家庭收入情況，以此繼續(xù)享受政府的扶持，這同樣給脫貧攻堅工作帶來了阻力。第五，脫貧工作的改革建議為了進(jìn)一步推進(jìn)扶貧到戶的改革，提高扶貧工作的精準(zhǔn)性，讓貧困戶盡早脫貧，應(yīng)努力做到以下幾點。完善農(nóng)村醫(yī)療體制改革，擴大醫(yī)保報銷的項目與范圍，簡化報銷手續(xù)。將一些特殊疾病如智障和精神病，也納入到農(nóng)村醫(yī)保的報銷范圍。皖北地區(qū)的一些貧困縣、貧困戶中有許多家庭不缺乏勞動力，但是由于家中孩子或老人患有智障或精神疾病，需要時刻照看，無法取得勞動收入，這類疾病又不在醫(yī)保的報銷范圍，導(dǎo)致家庭因病致貧。同時應(yīng)根據(jù)疾病的嚴(yán)重程度，治療的周期性與花費，擴大外省看病的報銷比例，以及簡化報銷手續(xù)。鼓勵縣企業(yè)為當(dāng)?shù)氐呢毨魟?chuàng)造就業(yè)機會，促進(jìn)青壯年在家門口務(wù)工，既減少了外出務(wù)工成本與不穩(wěn)定性的風(fēng)險，同時也可以方便照顧家中老人和小孩，留在老人身邊盡孝道，減少農(nóng)村“空巢老人”和“留守兒童”。完善金融扶貧項目管理機制。當(dāng)前的金融扶貧項目審批程序復(fù)雜，資金分配不靈活，呈現(xiàn)“上下兩個點，中間千條線”的狀況。根據(jù)實際調(diào)研數(shù)據(jù)，農(nóng)村貧困戶申請小額信貸的比例只有1%，金融扶貧的成效沒有顯現(xiàn)出來。一個貸款項目的申請需要層層審批，程序繁瑣，申請時間長。項目資金的分配由省級掌管，下放周期長。很多有意進(jìn)行小額信貸的貧困戶，由于年齡限制被拒之門外，因此需要為貧困戶申請小額信貸開辟綠色通道，簡化貧困戶金融貸款的審批程序，放寬貸款的申請條件，縮短資金下放的時間。同時，由于農(nóng)村人口的文化程度不高，政府扶貧工作人員應(yīng)開展金融類貸款扶貧講座，向貧困戶宣傳金融扶貧