社區治理三社聯動與社會工作介入

隨著市場經濟的發展和現代企業制度的建立，出現了一種新的社會一體化機制——社區制度。這不是社區管理的遺產，而是在城市規模、人口增長和流動人口擴張的背景下，在承擔基本社會管理任務的新制度。繼承公司、機構和政府在社會轉型過程中分離分離的許多社會職能。必須改革適應計劃經濟體制需要的政府主導社會管理體系，建立以社會主導地位為指導的社會管理體系。必須實現政府與社區的合作管理，以滿足不同居民的需求和自治要求。由此可見,社區作為社會管理的重要戰略空間,正成為社會管理體制改革與創新的重要載體,在城市基層管理和社會穩定中發揮著日益重要的作用,社區管理體制創新正逐漸成為社會管理體制創新的基礎性架構。一、社區建設超越社區服務,構建新的社區管理體制改革開放前,我國建立了適合計劃經濟體制的以“單位制”為主、“街居制”為輔的基層社會管理的模式,由于單位與人們日常生活、生老病死、經濟收入、社會身份獲得密切相關,所以單位處于強勢地位,而社區處于弱勢地位。改革開放以來,單位逐漸回歸到“工作場所”的地位,社區反而與人們的日常生活、生老病死緊密相連,人們對社區的依賴和寄托逐漸增多,與此同時,適合于市場經濟體制的社區管理模式——社區制逐漸形成。從組織架構來看,社區逐步搭起了黨委或黨工委為領導核心,社區居民代表大會為決策機構,社區居民代表常委會為議事、監督機構,社區居委會為執行機構,社區事務工作站為政府公共服務承接機構的組織框架。這與計劃經濟時期街道辦事處下設社區居委會的“街居制”組織結構有很大的不同。社區制的形成既有社區內在的驅動力,也有政府部門的戰略規劃與推動。從內在驅動力看,首先是伴隨城市化快速發展和單位制式微出現的社區居民的復雜化和社區組織的多元化。在計劃經濟時期,需要社會管理和服務的人員是無隸屬單位的城市居民,這些居民數量相對較少,他們因不能在單位獲得資源,只有通過社區渠道獲得資源。改革開放以后,除了原來依賴社區的那些少量城市居民(或稱社區特殊人群)要在社區獲得資源外,其他一些人員也因企業改制、城市化、住房制度改革等原因落到社區,要從社區獲得資源,如國有企業下崗職工要在社區獲得再就業幫扶,企業退休職工等老人要在社區獲得養老照顧,外來務工人員要在社區得到生活服務和城市融入支持,失地農民及各種因租房、買房而在社區居住的居民要得到社區服務,面對如此龐大而復雜的社區居民,原來以退休人員或家庭婦女為主體組成的居委會根本無法應對,他們既無法提供多樣化、個性化、專業化的服務,更不能將這些復雜居民團結起來,整合融入社區。另外隨著住房制度的改革推進,新的社區組織——業主委員會、物業公司也出現,它們如何在對話與溝通中參與社區管理,及在社區黨組織的領導下與社區其他組織在共治中達到共享也成為社區面臨的新課題。從政府的推動來看,1987年,民政部首先倡導在城市開展以民政對象為服務主體的社區服務,社區概念第一次進入了中國政府管理的進程之中。后來,社區服務從特殊人群逐漸擴展到全體社區居民,社區服務所涉及的項目也越來越廣泛。1991年5月,時任民政部部長的崔乃夫明確提出城市基層組織建設應該著重抓好社區建設。1999年,民政部制定了《全國社區建設實驗區工作實施方案》,提出要改革城市社區基層管理體制,培育和建立與社會主義市場經濟體制相適應的社區建設管理體制和運行機制。2000年11月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合下發了《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于轉發<民政部關于在全國推進社區建設的意見>的通知》(中辦發23號),將社區建設作為加強基層政權建設、改革城市基層社會管理體制的重要思路和重大舉措提出來,從中可以看出,社區建設已經超越社區服務,包含管理體制的創新。也就是,社區建設不僅要搞好社區服務,還要構建新的社區組織體系、改革城市基層管理體制,并建立新的社區管理體制。社區建設不僅要通過多種服務滿足復雜社區居民的需求,而且要構建多元主體參與社區管理的新格局。盡管社區制是在社區需求膨脹和政府推動下創建的與經濟社會體制變化相適應的新型基層管理體制,但由于具有較強的行政色彩,在達成社區建設目標,滿足居民多元訴求方面還存在諸多障礙,突出表現在以下兩個方面:1.“準政府”還是“自治政府”?雖然改革開放以后形成了多元組織在社區并存的局面,但政府組織及其派出機構作為社區管理的主要或唯一主體的現象仍然存在,并且壟斷著社區絕大部分資源,而其他組織很難成為社區管理的有效主體之一。社區居委會名義上是居民自治組織,實際上由于其身份、任職、薪水以及各種費用均由政府決定,因此,仍然是政府行政管理體制在社區延伸出來的“腿”,是政府及其基層政權組織的“附屬物”,甚至可稱之為“準政府”。一些社區盡管設立了社區事務工作站,初衷是將政府行政事務、公共管理交由工作站辦理,還社區居委會的自治地位,但由于居委會與社區事務工作站是一班人馬兩塊牌子,相互之間的功能并沒有完全區分開,社區居委會自治功能的回歸還有待時日。有些地方,社區事務工作站與社區居委會人員已完全分開,但社區事務工作站接替居委會成為“準政府”,社區居委會似乎被“邊緣化”,未能承擔起自治的職能,社區居民依然游離于社區管理之外,其他社會組織也沒有很好地整合于社區管理中。既然多元社區管理主體沒有形成或發揮應有的作用,那么,帶來的直接問題是社區管理主體單一,無法應對社區管理“以塊為主”、“屬地化管理”的要求,與此相關聯的問題是社區社會資本培育有限,社區工作開展困難。2.社區居民自治的缺失社區居委會既然被看成是政府機構的延伸,地方政府基本上也是將社區作為一級行政機構,認為兩者之間是行政上的領導和被領導關系,而且社區居委會自身也常常以政府組織的身份自居,自認為是政府職能的執行者。那么,他們的工作重心就是完成街道辦事處布置的各種任務,應付街道及上級部門的檢查和考評,為居民服務自然成為較次一級的目標。居民作為主體參與社會管理成為一句空話。既然有儼然是社區一級“衙門”存在,其他社會組織的社區參與也要打折扣,在居委會與各種組織關系的處理上也難以平等相待,共同協商。無論是街道辦事處還是居民委員會早已習慣了行政管理方式,街道向居委會布置任務,居委會通過居民組長、樓長向下落實,行政色彩濃厚。這樣,社區就變成了政府管理社會的工具而非社區居民自治的平臺,在決定社區公共事務方面,基本上是居委會決定一切,然后以行政管理的方式進行布置。①從上到下的強制性管理方式,可能將社區居民的需求游離于管理環節之外,難以實現統一管理指標與居民群眾實際需求的有效對接,社區管理者忙忙碌碌,而社區居民的需求未必得到滿足。如果我們靠自上而下的方式推進社區工作,社區建設的目標——吸納社區居民參與社區建設的愿望難以達成,其結果是社區管理者抱怨社區居民的參與熱情不高,患了“參與冷漠癥”,而社區居民抱怨自己的需求沒有得到滿足,在社會流動加快、社會分化加劇、人際關系疏松、傳統聯系減弱的社會沒有歸屬感,面臨“共同體困境”。如何破解社區制下社區管理的困境呢,完善社區平臺建設,發揮社會組織、社會工作人才的作用是路徑之一。二、“社區黨建”是破解社區管理困境的有效方法“三社”是社區、社會組織與社會工作者的簡稱,其中社區是社會工作的平臺,社會組織是載體,社會工作者是生力軍,三者作用的發揮共同推動社區工作,旨在破解社區管理的現實困境。1.整合公共資源創新社區社會管理首先要搭建政府社區公共服務和社區組織各種服務有效銜接的平臺。首先要完善基層公共服務,通過社區服務中心,將公共服務輸送給社區居民,如將社區的24類88項工作整合于社區服務中心,歸類為民政(老齡)殘聯、文教體育、環境衛生、綜合治理、人口計生、勞動保障等崗位,使社區工作人員做到相互補位、相互協調、相互兼容,拆除部門間設立的藩籬,打通各自為政的壁壘,聯通互不往來的“信息孤島”,整合所有延伸到社區的公共資源,降低行政成本,提高工作效率,實現社區管理和服務的網絡化,做到讓社區居民能夠“進一扇門、找一個人、辦所有事”,改變原來社區居民去辦理事情,都要找分管條線的工作人員,萬一碰上工作人員外出等情況,就得“下次再來”的狀況。其次,要釋放社區管理的空間給社會,將政府管不了、管不好的社會事務以合同方式委托給社會組織,通過政府購買服務的方式讓社會組織提供高效、優質專業服務,通過社會工作者的服務推進發展居民自助互助組織,使社區成為公民社會的滋生地,即社會組織和自由個體廣泛聯系、互動的組織空間。因為社區不同于社會,正如滕尼斯所說,社區是熟人的社會,是地域共同體,而社會是社區的異化。只有將社區建成人們認同、參與,而又溫情脈脈、守望相助的共同體,才能使其成為政府與市場博弈的緩沖地帶,成為實現人們精神復歸的可靠后方。如果將社區看成滿足人們公共需要的一個平臺來看待,政府只是提供公共服務的一元,針對人們各種需求具有多樣性、變化性的特點,政府更是難以應對。這就需要在社區公共空間里建立國家與社會的合作關系,以共同完成對社區層面的公共產品的提供。這樣,社區平臺的建構者和享用者就是多元的,包括政府組織、社會組織、企業、家庭、個人等在內的所有組織和行為者,他們還能在參與中實現各自的權利。2.社會組織的發育社會組織因其具有民間性、志愿性、公益性、平等性和服務的直接性等特點,與政府組織相比,更適合發揮靈活、多樣性的特點直接為社會弱勢群體甚至問題群體提供專業服務,它可以承擔起政府讓渡出來的社會職能,成為直接參與社會公共服務的重要力量,使政府能從直接的服務中解脫出來,更好地履行其執法者、監督者和指導者的角色,實現從直接管理到間接管理的轉變,構建起適應經濟社會發展需要的社會管理和公共服務新格局。社區居民參與社區管理要有組織實現途徑,社會組織能擔此重任,它是社區居民參與社區公共事務的重要載體。它同時也是連接政府與社會的重要橋梁。一方面,它們受政府的政策指導,從某種程度上接受政府的財政支持;另一方面,它們有著廣泛的社會性,是人民群眾遇到困難時可以求助的政府之外的組織機構。社會組織載體建設首先需要發揮政府的引領作用,黨和政府的支持和引導是社區社會力量成長的前提條件。在社區建設的初始階段,由于居民的單位依賴意識很強、社區歸屬感較弱,社區的社會性資源沒有開發,社區自治組織缺位等,政府必然成為社會組織發育和發展的主要力量。政府在培育和發展社會組織的過程中,必須下放權力、轉變職能和領導方式,改變其一貫垂直的科層工作模式,通過與各方面社會組織溝通、協商、合作的方式達成目標,由此形成以橫向聯系為主的網絡化結構,重構國家和社會的關系。因此它是一個系統建設,也在某種程度上意味著政府自身的建設和改造,如果政府自身的觀念和行為方式不改變,那么政府與社會共建社區的局面就難以實現,如果社區服務僅靠社區服務中心的工作人員發送,他們很難應付社區建設復雜的局面,也不能使自身從不合理的負擔中解放出來。社會組織既是社會管理主體又是社會管理客體。現階段我國的社會組織很多都是從政府部門、事業單位脫胎而出的,與政府有親近的血緣關系或直接的隸屬關系,導致許多社會組織具有明顯的官方色彩,自治化水平很低。還有許多社會組織由于工作人員素質偏低,服務質量難以提高,需要吸納專業社會工作人才加強自身建設,真正有能力成為民意民聲的反映者、民眾訴求的傳達者、各方利益的協調者、各方關系的調整者、社會監督的實施者、社會矛盾的化解者及和諧社會建設者。3.社會工作的嵌入和滲透在現代社會,專業化的社會工作對于改善和提高社區居民的生活方式和生活質量,引導社區成員參與社區發展和社會發展,幫助弱勢人群解決各種困難,化解社會矛盾與社會沖突,增強社會凝聚力,維護社會穩定等,正發揮著越來越大的作用。黨中央非常重視社會工作人才隊伍建設,社區也是社會工作較早介入的領域,雖然社會工作人才通過“嵌入”(即通過設置崗位將社會工作嵌入現有社會管理和社會服務體系中)和“滲透”(即將社會工作人才逐步滲透到實際社會工作崗位和職務中)的方式帶動了社區工作的創新,但原有計劃經濟體制下政府用政治和行政手段去處理相關社會問題的本土社會工作在一些地方還占主導地位,在體制上根深蒂固,顯示出較強的“路徑依賴”。雖然經濟發達地區,如深圳、上海等地通過培育、建設新型社會服務組織,政府從社會組織購買服務,職業社會工作者在社會組織中成長的模式推進社會工作(被一些學者稱為“新生式”推進策略)為我國社會工作發展提供了借鑒經驗,但多數地方,專業社會工作發展仍處于不確定狀態,不可避免地存在專業社會工作者被本土社會工作同化的危險,專業性大打折扣。無論是“嵌入”和“滲透”,還是“新生式”發展,社會工作隊伍充實到社區建設中的目的是強化社會福利制度的發送體系、強化政府解決社會問題的能力,推動社會管理體制創新,發揮社工作為社區社會管理創新生力軍的作用。三、政策引導與機制建設相結合,明確協同推進“三社聯動”的主體功能“三社”并不是各自獨立的,它們有內在的聯系,社區建設需要社會組織作為共治方參與,社會組織成長需要社區這個平臺,社會組織為社會工作人才成長提供搖籃,社會組織發展需要社會工作專業領袖人才,社會工作者是社區和社會組織為居民提供服務的專業隊伍,也是各種社會資源的聯接者。從這個意義上講,社區建設就是要打造自治共治的平臺,承接政府讓渡出來的職能,有了這個平臺,政府可以通過市場化機制向社會組織購買服務;社會組織同時要提供高效、優質服務,成為社會工作的組織基礎、合作伙伴、發展平臺和發送體系;社會工作人才為社會組織提供人力資源,發送社會福利與服務給社區居民,社會工作職業化建設要推動社會組織建設與公民社會建設。“三社聯動”需要通過政策制定、領導機制和工作機制建設來推動,目前黨和政府已分別出臺了社區建設、社會組織建設、社會工作人才隊伍建設的相關文件,如《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于轉發<民政部關于在全國推進社區建設的意見>的通知》、《民政部關于促進民辦社會工作機構發展的通知》及中共中央組織部等18部委《關于加強社會工作專業人才隊伍建設的意見》,但缺乏將社區建設、社會組織發展、社會工作人才隊伍建設整合在一起共同推進的政策文件,沒有政策引導的“三社聯動”自然乏力,負責社區建設、社會組織、人才隊伍建設的不同部門各自為政,“聯動”停留在口號上,社區建設缺乏多元主體參與、社會組織發展受限、社會工作人才不能發揮作用的狀況將持續,由此可見,推進聯動建設的政策建設必須加快步伐。有了政策引導,還需要建立健全領導機制和工作機制來落實政策,這樣才能使“三社聯動”發展平臺、機制及環境建設落到實處,探索出引導和支持各級各類社會組織、社會工作專業人才參與社區建設的有效途徑,形成由下而上、內外互動的聯動形勢。政府部門應該考慮將負責社區建設、社會組織管理、人才隊伍建設的部門整合,形成聯動體制。現在一些社區強化了政府的服務功能,如扁平化管理、網格化管理等,也搞了形形色色的社區活動,這是好事,但社區組織參與社區建設的狀況普遍較差。社區招募社會工作專業人才的數量逐