香港回歸的法律基礎

1997年7月1日，這是中國歷史上一個值得特別著述的時期。同一天，香港在100多年的分離之后回到了祖國的懷里，解決了中華民族百年的國恥，并實現了許多中國兒童的愿望。香港的回歸僅僅是完成了祖國統一大業的第一步,能不能長期保持香港的穩定繁榮,將是今后能不能真正完成祖國統一大業的關鍵。鄧小平同志“一國兩制”的偉大構想為實現祖國和平統一,解決臺灣、香港和澳門問題,保持這些地區的長期繁榮穩定奠定了理論基礎。而把“一國兩制”的偉大構想用法津的形式固定下來,勾畫出回歸后香港清晰藍圖的,是經過4年零8個月反復推敲,于1990年4月4日第七屆全國人大三次會議通過并頒布的《中華人民共和國香港特別行政區基本法》(以下簡稱《基本法》)。這部由國家最高權力機關制定的針對局部地區的全國性法律,是立法史上的一個重大突破,它的頒布,為香港的平穩過渡提供了可靠的法律保障,為世界立法提供了一個典型范例。它的貫徹與實施也必將為香港回歸后的長期繁榮穩定奠定堅實的法律基礎,成為依法治港的最基本的法律依據。正如小平同志生前所指出的那樣,它“是一部具有歷史意義和國際意義的法律”,“是一個具有創造性的杰作”。一、實行“行政管理”“獨立的”法律制度和政策早在1984年中英兩國政府簽署的關于香港問題的聯合聲明中,中國政府就明確闡述了對香港的一系列基本方針和政策,這些方針和政策在《基本法》中得到了全面確認。《基本法》序言中明確宣布:“在對香港恢復行使主權時,根據中華人民共和國憲法第三十一條的規定,設立香港特別行政區,并按照‘一個國家,兩種制度’的方針,不在香港實行社會主義的制度和政策。”在總則中,又進一步規定,香港特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分;全國人民代表大會授權香港特別行政區依照本法的規定實行高度自治,享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權;在香港特別行政區不實行社會主義制度和政策,保持原有的資本主義制度和生活方式,五十年不變;特別行政區的行政機關和立法機關由香港永久性居民組成;保障香港特別行政區居民和其他人的權利和自由;保護私有財產權;香港境內的土地和自然資源屬于國家,由香港特別行政區政府負責管理、使用、開發、出租或批給個人、法人或團體使用或開發,其收入全部歸特區政府支配;香港原有的法律除同本法相抵觸或經香港特別行政區立法機關作出修改者外,予以保留。這些規定,高屋建瓴,都是站在歷史的高度,從香港的實際出發所作出的,是我國對香港基本方針和政策的法律表現,是維護香港長期保持繁榮穩定的最重要的政治基礎。在其他各章中,對這些方針、政策更進一步作了詳盡的規定,使其變成了在實踐中便于操作的具體規范,從而成為全國上下共同遵守的行為準則。二、中央對香港特區有相對獨立的機構和權力100多年來,香港雖然不是通常意義上的殖民地,但始終處于英帝國主義的殖民統治之下。《英皇制誥》和《皇室訓令》成為香港至高無上的法律,英皇任命的總督成為掌握香港一切權力的最高統治者。香港是談不上任何法律地位的,它只不過是英國長期霸占中國的一塊領地。但是,第二次世界大戰之后,特別是近二、三十年來,香港人民利用各種有利因素,又確實創造了令世界矚目的繁榮。香港回歸以后,要長期保持其繁榮穩定,就必須正視其與內地100多年來分離的歷史和香港現行社會生活的實際,賦予其不同于內地任何一個地區的特殊法律地位。為此,我國憲法在第三十一條中明確規定:“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。”這就為香港等地區設立特別行政區提供了根本法的依據。據此,《基本法》明確宣布:對香港恢復行使主權時,根據憲法規定,設立香港特別行政區。香港特別行政區的法律地位,既不同于聯邦制國家具有相對獨立性的成員單位,也不同于我國內地在少數民族聚居的地區所設立的民族自治地方和在經濟上實行特殊政策的經濟特區。根據《基本法》的規定,它仍然“是中華人民共和國不可分離的部分”,“是中華人民共和國一個享有高度自治權的地方行政區域,直轄于中央人民政府。”中央人民政府負責管理香港特別行政區的外交和防務、任命行政區的行政長官和行政機關主要官員、決定該地區進入緊急狀態。除此之外,其它事務都由特別行政區自行處理,享有高度的自治權。上述幾項事務之所以必須由中央負責,是因為它是國家主權的主要象征。舍此,就不能體現我國是一個統一的國家,香港是中華人民共和國不可分離的部分,是直轄于中央人民政府的一個行政區域。盡管如此,《基本法》根據香港的實際和實行“一國兩制”的要求,在這些領域還授予特別行政區一些特殊的權限或作出一些特殊性的規定。《基本法》第十三條在堅持“中央人民政府負責管理與香港特別行政區有關的外交事務”這一主權原則的同時,在該條第三款特別規定,“中央人民政府授權香港特別行政區依照本法自行處理有關的對外事務。”對此,基本法在第七章設專章進行了詳細規定。之所以這樣作,主要是為了保持和發展香港與世界各地區業已形成的經濟、社會與文化聯系,保證和促進香港的持續穩定與繁榮。第十四條在規定“中央人民政府負責管理香港特別行政區的防務”的同時,又明確指出,中央派駐香港負責防務的軍隊不干預行政區的地方事務。這樣規定,有利于解除一些人的不必要的顧慮,保持香港社會的穩定。第十五條雖然規定“中央人民政府依照本法第四章的規定任命香港特別行政區的行政長官和行政機關的主要官員”,但根據第四章的規定,行政長官的任職,首先要在當地通過選舉或協商產生,然后才由中央人民政府任命。中央任命的其他主要官員,也都必須由行政長官提名,而且,僅指第四十八條規定的各司、局、署、處和海關的主要負責人。至于中央決定香港特別行政區進入緊急狀態,僅是指第十八條第四款規定的“全國人民代表大會常務委員會決定宣布戰爭狀態或因香港特別行政區內發生香港特別行政區政府不能控制的危及國家統一和安全的動亂”時不得已而采取的措施。此時,中央人民政府可發布命令將有關全國性法律在香港實施。以維護國家的統一與安全,保證香港社會的安定。除上述幾項有關國家主權的事務由中央負責之外,《基本法》賦予香港特別行政區以高度的自治權。(見下)三、《基本法》確認了香港的高度自治權，確保香港的繁榮穩定為了維護香港的繁榮穩定,基本法賦予香港特別行政區的自治權力主要有:1.定范圍內的行政權力享有高度自治的行政管理權,是香港特別行政區不同于內地任何一個行政區域的重要特點之一。我國內地各級地方的行政管理權,概括地講,都是在上級行政機關領導下的一定范圍之內的行政權力。而《基本法》賦予香港特別行政區的行政管理權比內地各行政區要廣泛得多。可以說,除外交和國防等國家事務以外的行政管理權,都賦予香港特別行政區自主地行使。之所以這樣做,主要是因為在100多年的時間里,香港形成了與內地不同的經濟、政治、社會和文化背景,完全采取與內地相同的行政管理模式,勢必打亂香港的現行社會和經濟秩序,影響香港的穩定,破壞香港的繁榮。這是任何人都不希望看到的,也是與我國對香港的基本方針和政策背道而馳的。2.我國現行立法體制的缺陷在長達100多年的英國統治下,香港并無獨立的立法權。在香港適用的法律是英國的《英皇制誥》、《皇室訓令》、《殖民地條例》、《義律公告》在我國現行的立法體制中,只有全國人民代表大會及其常務委員會,才是我國唯一的立法機關,除此之外,任何一個行政區域都不具有創制法律的權力。然而,根據“一國兩制”狀態下香港高度自治和保持香港法律秩序穩定的需要,《基本法》除規定保留香港原有的法律,即普通法、衡平法、條例、附屬立法和習慣法基本不變3.獨立的司法權香港特別行政區成立之前,香港一直延用英國的司法制度,奉行司法獨立原則。但是,英國從來沒有賦予香港終審權,香港的終審權向來是由英國的樞密院司法委員會控制。這就使香港的所謂“司法獨立”實際上受到了限制。《基本法》根據“一國兩制”的方針,從保持香港司法制度的穩定和保證香港的高度自治出發,不僅賦予香港特別行政區以獨立的司法權,而且直接賦予其獨立的終審權,從而使其交等國家行為無管轄權以及繼續保持香港原有法律制度和原則對法院審判權所作的限制外,對香港特別行政區內所有的案件均有審判權;在香港特別行政區設立終審法院,行使終審權;法院獨立進行審判,不受任何干涉。這就是說,香港特別行政區法院管轄的范圍是整個香港地區,并且,由于終審權的確立,終審法院為該地區訴訟案件的最高審級,這就使得該地區法院的獨立司法權不僅不受任何機關、團體和個人的干涉,就是我國的國家最高審判機關和法律監督機關也無權干預。將獨立的終審權完全授予一個行政區域,這在各國的司法制度中可以說是獨有的特例。這說明,《基本法》賦予香港特別行政區的司法權和終審權,是真正完全獨立的司法權和終審權。4.自行處理有關對外事務的權力如前所述,《基本法》在堅持中央對香港行使外交主權的前提下,為了保持香港的國際貿易、金融、信息、航運等中心的地位,發展香港與世界各地區業已形成的經濟、社會與文化聯系,促進香港的持續繁榮,特別授權香港特別行政區自行處理有關對外事務的權力。根據第七章的規定,這些權力可以概括為以下四個方面:1由中方參加有關國際組織和國際會議的組織根據《基本法》的規定,香港特別行政區政府的代表,可作為中華人民共和國政府代表團的成員,參加有關的外交談判;可派遺代表作為中華人民共和國代表團的成員或者以中央人民政府和有關國際組織或國際會議允許的身份參加有關國際組織和國際會議,并以“中國香港”的名義發表意見;還可以直接以“中國香港”的名義參加不以國家為單位參加的國際組織和國際會議;對于中華人民共和國和香港均已參加或者只有香港參加的國際組織,中央人民政府將采取措施使香港特別行政區以某種形式繼續保持在這些組織中的地位或繼續參加這些組織。2中方對其他領域的國際協議適用香港根據《基本法》的規定,香港特別行政區可在經濟、貿易、金融、航運、通訊、旅游、文化、體育等領域以“中國香港”的名義,單獨同世界各國、各地區及有關國際組織保持和發展關系,簽訂和履行有關協議;中華人民共和國締結的國際協議是否適用于香港,中央人民政府應根據香港的情況和需要決定;中華人民共和國尚未加入的但已適用于香港的國際協議仍可繼續適用。3護照和旅行證件根據《基本法》的規定,中央人民政府授權香港特別行政區政府依照法律給持有香港永久性居民身份證的中國公民簽發護照,給其他合法居留者簽發其他旅行證件,上述護照和證件,前往各國和各地區有效,持有人有返回香港的權利;對世界各國或各地區的人入境、逗留和離境,香港特別行政區政府可實行出入境管制;經中央協助或授權,特區政府還可以與各國或各地區締結互免簽證協議。4未與官方或官方設立的機構的保留根據《基本法》的規定,除外國在香港特別行政區設立領事機構或其他官方、半官方機構須經中央人民政府批準外,已同我國建立正式外交關系的國家在香港設立的領事機構和其他官方機構可予保留;未與我國建立正式外交關系的國家設立的上述機構,可根據情況允許保留或改為半官方機構;尚未為我國承認的國家,只能在香港特別行政區設立民間機構。從上述幾個方面的規定中可以看出,《基本法》在堅持國家外交主權的同時,賦予了香港特別行政區非常廣泛的自行處理有關對外事務的權力,這即使在聯邦制國家也是罕見的。四、《基本法》賦予了居民廣泛的權利和自由據統計,在600多萬香港居民中,中國血統居民占95%左右,香港的繁榮正是以華人為主體的香港人創造的。然而,150年來,香港居民尤其是華人的權利是極為有限的。他們的選舉權和被選舉權.長期被英國統治者所剝奪,香港的一切權力都集中在英皇任命的港督手中,實際上,在香港的中國人只不過是英皇的“臣民”,根本談不上具有真正的權利和自由。《基本法》根據“一國兩制”、“港人治港”、高度自治的方針,真正將民主引進了香港,賦予了香港居民廣泛的權利和自由,規定了香港居民必須履行的最基本的義務,從而使香港居民尤其是廣大中國籍香港居民真正成了香港的主人,國家的主人。這必將極大地鼓舞香港居民的愛國熱情,調動廣大香港人的積極性,去創造香港更加輝煌的明天。《基本法》所指的香港居民,是指持有香港特別行政區居民身份證,依法享有《基本法》賦予的基本權利并承擔相應義務的自然人。分為永久性居民和非永久性居民兩大類。永久性居民是指具備《基本法》規定的條件之一,在香港享有居留權并有資格依法取得永久性居民身份證的人;非永久性居民是指有資格依法取得香港居民身份證,但沒有居留權的人。根據《基本法》第三章的規定,香港居民享有以下幾個方面的基本權利。1.法律至上的原則《基本法》第二十五條明確規定:“香港居民在法律面前一律平等。”在法律面前一律平等,是現代社會公民的一項基本權利,也是現代社會一項重要的法制原則。《基本法》賦予香港居民在法律面前一律平等的權利,是對英國在香港對廣大中國籍居民實行殖民統治的一個徹底否定。是香港社會進一步走向民主化、法制化的重要標志之一。2.民主權利和自然權利政治權利和自由,就是參與政治生活和在政治上表述自己意愿的權利和自由。根據《基本法》規定,香港居民的政治權利和自由包括:言論、新聞、出版的自由;結社、集會、游行、示威的自由;組織和參加工會、罷工的權利和自由;永久性居民的選舉權和被選舉權。上述政治權利和自由是香港居民最主要的民主權利,是香港居民當家作主的重要體現。有些權利是在英國殖民統治時期所根本沒有的,例如選舉權和被選舉權,有些是在我國現行憲法的公民基本權利中都沒有規定的,如新聞自由、罷工的權利和自由。這說明基本法賦予香港居民的政治權利和自由是非常廣泛的。3.沒有帶沒有考慮的前提條件人身自由是一項很重要的權利自由,它是主體參加社會、政治生活和享受其他權利與自由所不可缺少的前提條件,沒有人身自由,享受其他權利就是一句空話。《基本法》賦予香港居民十分廣泛的人身自由,它包括:人身自由不受侵犯;住宅和其他房屋不受侵犯;通訊自由和通訊秘密受法律保護;境內遷徒自由;移居其他國家和地區的自由;旅行和出入境的自由等。4.律師為自己的受害者的司法救濟權按照《基本法》規定,香港居民的權利和自由還包括:信仰自由;選擇職業的自由;進行學術研究、文學藝術創作和其他文化活動的自由;婚姻自由和自愿生育的權利;享受社會福利的權利;得到秘密法律咨詢、向法院提起訴訟、選擇律師及時保護自己的合法權益或在法庭上為其代理和獲得司法補救的權利等。上述幾方面的權利和自由,是香港居民所享有的最主要的權利和自由。除此之外,《基本法》還就其他法律所保障的權利和自由、適用于香港的有關國際公約上規定的權利和自由、“新界”居民的傳統權益受法律保護,以及香港境內的其他人享有同居民同等的權利和自由等,作出了規定。至于香港居民的基本義務,《基本法》規定:“香港居民和在香港的其他人有遵守香港特別行政區實行的法律的義務。”即只要是在香港實行的法律中規定的義務,就是居民和非居民應履行的法定義務。五、中央對香港的協調在英國的殖民統治之下,香港基本上形成了以港督為中心,以行政為主導的政治體制。英國政府掌握著香港的外交、防衛、司法終審和重要官員的任免等重大權力。港督獨攬其他一切大權,以最高長官身份主持行政局和立法局會議,擔任兩局當然主席,同時兼任駐港英軍總司令,幾乎擁有所有香港問題的最終決定權。但另一方面,在長期的運行中,特別是經過多次改革,香港的政權機構逐步形成了一套比較協調完善的、高效的運作機制。它在維護香港的繁榮、穩定和經濟高速發展中,曾經起到了一定的作用。《基本法》從保持香港的長期穩定和繁榮出發,根據“一國兩制”、“港人治港”和高度自治的方針,除因收回香港主權和擴大民主權力所引起的變化(如廢除港英總督制、設立行政長官、設立終審法院、選舉產生立法會并成為獨立的立法機關等)以外,基本上保留了原有的政權運行機制。根據《基本法》的規定,香港特別行政區的政治架構如下:1.處理相關事務行政長官既是香港特別行政區的首長,又是香港特別行政區政府的首長,代表香港特別行政區,對中央人民政府和香港特別行政區負責,通過選舉或協商產生,由中央人民政府任命。行政長官行使以下職權:領導香港特別行政區政府;負責執行法律;簽署立法會通過的法案和財政預算案,公布法律;決定政府政策和行政命令;提名并報請中央人民政府任免各司、局、署、處和海關的主要官員;任免各級法院法官;任免公職人員;執行中央人民政府有關指令;處理中央授權的對外事務和其他事務;批準向立法會提出有關財政收入或支出的建議;決定政府官員或其他負責政府公務的人員是否向立法會或其屬下的委員會作證和提出證據;赦免或減輕刑事犯罪的刑罰；處理請愿、申訴事項等。同時,在符合《基本法》第五十條、五十一條的情況下,可以解散立法會和批準臨時短期撥款。2.行政會議的作用行政會議是協助行政長官決策的機構,由行政長官主持。其成員由行政長官從行政機關的主要官員、立法會議員和社會人士中委任,必要時可邀請有關人士列席會議。除人事任免、紀律制裁和緊急情況下采取的措施外,行政長官作出重要決策、向立法會提交法案、制定附屬法律和解散立法會前,須征詢行政會議的意見。由此可見,行政會議的作用主要是為行政長官正確決策提供咨詢,協調行政、立法兩機關的關系,照顧社會各方的需要和利益。根據《基本法》第五十七、五十八條的規定,在香港特別行政區設立廉政公署和審計署,各自獨立工作,只對行政長官負責。3.執行立法會的主體香港特別行政區的行政機關是香港特別行政區政府,行政長官是政府首長。政府設政務司、財政司、律政司和各局、處、署。局為有擬定政策權力的部門;處為負責執行行政事務而不擬定政策的部門;署為工作有獨立性質的部門。政府對立法會負責:執行立法會通過并生效的法律;定期向立法會作施政報告;答復立法會議員的質詢;征稅和公共開支須經立法會批準。政府的職權是:制定并執行政策;管理各項行政事務;辦理中央人民政府授權的對外事務;編制并提出財政預算、決算;擬定并提出法案、議案、附屬法規;委派官員列席立法會并代表政府發言。此外,律政司還主管刑事檢察工作,不受任何干涉。4.向中央人民政府提出決定、決定和決定關于香港的裁決香港特別行政區的立法機關是香港特別行政區立法會。立法會由選舉產生,行使下列職權:制定、修改和廢除法律;審核、通過財政預算;批準稅收和公共開支;聽取行政長官的施政報告并進行辯論;對政府工作提出質詢;就公共利益問題進行辯論;同意終審法院法官和高等法院首席法官的任免;接受香港居民申訴并作出處理;調查和彈劾行政長官,并報請中央人民政府決定;在行使上述職權時,傳召有關人士出席作證和提供證據。立法通過的法案,須經行政長官簽署、公布,方能生效。本來,根據全國人大《關于香港特別行政區第一屆政府和立法會產生辦法的決定》,香港最后一屆立法局組成如符合該《決定》和《基本法》的有關規定,其議員擁護《基本法》、愿意效忠香港特別行政區并符合《基本法》規定條件者,經香港特別行政區籌委會確認,即可成為行政區的第一屆立法會議員(即所謂“直通車”安排)。但是,由于英方違反中英聯合聲明,一意孤行地推行所謂的“政改方案”,毀棄了這一安排。于是,籌委會不得不根據全國人大的授權,決定由第一屆推選委員會選舉產生臨時立法會,以解決香港特別行政區成立時的立法真空問題。臨立會的任期不超過1998年6月30日。盡管如此,在臨立會的60名議員中也保留有33名原立法局的議員。5.基本法確認了對社會穩定的社會和公務人員的任職資格香港特別行政區的司法機關是其各級法院。根據《基本法》的規定,在香港特別行政區,設立終審法院、高等法院(即原最高法院)、區域法院(即原地方法院)、裁判署法庭(即原裁判司署,為香港的基層法院)和其他專門法庭(如各種審裁處、兒童法院等)。原在香港實行的司法體制,除因設立終審法院而產生的變化外,予以保留。法院行使香港特別行政區的審判權,獨立進行審判,不受任何干涉。司法人員履行審判職責的行為不受法律追究。原來在香港實行的陪審制度的原則,仍然予以保留,并在訴訟中保留原在香港適用的原則(如司法獨立原則、遵循判例原則、無罪推定原則等)和當事人享有的權利。除終審法院法官和高等法院的首席法官的任免須由行政長官征得立法會同意并報全國人大常委會備案外,所有法官都須由有關人士組成的獨立委員會推薦,由行政長官任命。法官的免職,必須符合基本法規定的情況和程序,否則,可終身任職。除上述機關外,基本法的政治體制一章還就區域組織或公務人員作出了規定。區域組織是非政權性的管理與咨議組織,其主要任務是接受政府就有關地區管理和其他事務的咨詢,或負責提供文化、康樂、環境衛生等服務。公務人員是指在香港特別行政區政府和其他政權機關任職從事公務的人員。公務人員的任職資格,原則上必須是香港特別行政區的永久性居民。有些公務人員,如行政長官、立法會主席、終審法院法官和高等法院的首席法官、各司、局、署、處及海關的主要負責人等主要官員,還必須由在外國無居留權的香港特別行政區永久性居民中的中國公民擔任。這樣規定,明顯地體現了對香港恢復行政主權的原則和香港高度自治、“港人治港”的方針。但是,為了保持香港的穩定和香港公務人員隊伍的穩定,《基本法》還對其他公務人員作出了一些靈活的規定,例如,對香港特別行政區成立之前在香港任職的公務人員,均可留用,并且其年資予以保留,薪金、津貼、福利待遇和服務條件不低于原來的標準;行政區政府可任用原香港公務人員中的或持有特區永久性居民身份證的英籍和其他外籍人士擔任政府各部門的各級公務人員,并可聘請英籍和其他外籍人士擔任政府顧問;對退休和符合規定離職的公務人員,不論其所屬國籍或居住地點,政府均按不低于原來的標準向他們或其家屬支付應得的退休金、酬金、津貼和福利費等等。這樣,就進一步解除了公務人員的后顧之憂,穩定了公務人員的人心,對香港的平穩過渡和維護香港的長期穩定與繁榮,保證特別行政區成立后政權機構的正常運作起到了十分重要的作用。六、《基本法》確認了香港的經濟、文化和社會服務體系1.保持香港繁榮穩定的物質基礎根據“一國兩制”的方針,保持香港的資本主義制度不變,核心是保持香港的資本主義經濟制度不變,維護香港的繁榮,關鍵是維護香港的經濟繁榮。這也是保持香港穩定的物質基礎。為此,《基本法》規定了完全不同于內地的經濟制度和政策。概括起來,主要有:1保護財產私有權與內地不同,香港的經濟是一種以私有制為基礎的資本主義經濟,《基本法》特別注意保護財產的私有權。第一百零五條規定,香港特別行政區保護私人和法人財產的取得、使用、處置和繼承的權利;依法征用私人和法人財產時,被征用財產的所有人有得到補償的權利;企業所有權和外來投資均受法律保護。2中央財政收入的性質根據《基本法》規定,香港特別行政區保持財政獨立,和中央財政沒有隸屬關系;財政收入全部用于自身需要,不上繳中央人民政府;中