中央與地方的權限劃分，是重要的憲法問題。從憲政體制下比較中央與地方關系，并探討我國中央與地方的權限劃分及立法完善，具有重要的意義。一、中央與地方權限劃分的基本模式中央與地方權限的劃分，是許多西方國家憲法一項重要的制度安排，但在聯邦制國家與單一制國家情形不盡相同，一般可分為立法和行政分權兩個方面。（一）聯邦制國家的分權在聯邦制國家，分權包括兩個方面：一是聯邦與各聯邦主體的分權；二是各聯邦主體與地方的分權。聯邦與各聯邦主體的權力，一般由聯邦憲法劃分。如《美國憲法》逐項列舉了聯邦政府的權力，并于1804年的憲法第十條修正案中規定：“本憲法未授予合眾國、也未禁止各州行使的權力，由各州或人民保留”。《美國憲法》并規定聯邦應保證各州實行共和政體，在此前提下，各州有權制定自己的州憲法，有權選擇和組織任何形式的政府。各聯邦主體與地方的分權則由各聯邦主體或特許成立的，其職權也是各聯邦主體授予或特許的，地方政府本身并沒有固有的權力。根據狄龍規則，地方政府只能行使由州法律明確授予的那些權力、由這些明示權力所隱含的權力以及為已經宣告的地方政府的宗旨和目標所絕對必要的權力。對地方政府的任何一項具體權力發生合理置疑時，法院都要使疑難的解決有利于州。但狄龍規則并不反對純屬地方性事務由地方自治體管理。如《加利福尼亞州憲法》規定：“市憲章有權規定該市可以制定并執行的有關地方性事務的一切條例和規章，但應符合該憲章所限定的范圍；有關其他事務的立法應符合一般性法律”。根據加州憲法，市警察的設置和管理、市的全部或部分下屬行政機構、市政選舉的組織、市公務員的人事管理等事務，可在自治憲章中以憲法、法律規定或由議會批準。由于地方政府是各聯邦主體授權當規定。[1]（二）單一制國家的分權單一制國家的分權，主要表現為中央與地方的職權劃分。西方單一制國家大多實行地方自治原則，其中央與地方的職權劃分，主要有兩種模式：一是以憲法具體列舉中央與地方的職權。如1947年制定并五條明確規定意大利實行地方自治外，并在第二篇第五章“大區、省和市鎮”中，專門規定了各省與中央的事權范圍。經多次修改的《意大利共和國憲法》，除了在第二是以通用法律具體列舉中央與地方的分原則或地方政府行使權限的大致范圍，不具體列舉中央與地方的權限。如1947年《對地方制度作了原則規定，確定地方公共團體的職權是管理財產、處理事務和執行行以在法律范圍內制定條例。職權，憲法通常只規定中央與地方的權限劃日本國憲法》政，并可（三）立法領域的分權

為了維護國家的根本利益和法制的統一，各國對立法領域的職權，包括規定地方政府的產生、權限等事項，多規定由中央集中行使。如根據1958年《法國憲法》第34條規定，地方議會的選舉和地方議會的行政自主權及其權限和財源的原則，由法律規定。有的國家憲法對某些事項規定總的原則，而具體實施這些法律原則的條例和細則由地方規定。如在英國，奉行“議會至上”原則，所有制定法都由議會通過，同時，根據地方政府法和其他專門法的規定，地方議會為實施制定法可制定規章，但必須報主管大臣或其他有關大臣批準，且不得與一般法相抵觸；為獲得特別權力，地方議會還可請求中央制定私法案。在美國，多許州憲法規定，議會備查或批準后生效。如根據《加利福尼亞州憲法》第縣或市的管理機關或憲章委員會可提議制定或修訂憲章，經公民投票批準，后生效。自治憲章的條款是州法，具有州法的效力。縣、市可以制定規十一條，為管理地方事并報州務卿備案章或自治憲章，報州長、州務卿或州務的需要，有的國家規定地方可以在自己管理事務的范圍內制定法令或法律。如日本憲法規定，地方公共團體的議會得在法律范圍內制定“條例”；地方行政首長則對其職權范圍內的事務，有權制定“規則”。（四）行政領域的分權行政領域的方自治機關所負責的是地方自不是國家行政機關，但中央政府可以依法將一部分國家行政事務劃分給地方政府，地方政府也可以依法辦理中央政府交辦的事務。如在英國，地方政府具有法人地位，但地方政府并無一般權能。按照英國法的原則，地方政府只能行使法律明確規定的職權，如果行使了法律規定以外的職權，就是越權。法律規定地方政府執行的事項，包括必須履行的事項和自行選分權，在不同國家不盡一致，但一般來說，在實行地方自治的國家，地治行政事務，不負責國家行政事務，它們不屬于國家行政系統，擇的事項兩種。法國是一個長期實行中央集權的國家，但近幾十年來，法國進行了權力下放和權力部門的一部分決策權轉給國家派駐地方的機構行使。權力下放后，大區、省、市鎮議會的行政權力擴大，除有權決定本級預算外，還有權處理教育、交通、城市規劃和住宅建設等法律規定的事務；權力分散后，中央政府在地方的派駐機關增加到大區和省兩級，中央多許部通過派駐機關處理了許能和一些重要的與中央有關的地方事務。分散的改革，將一部分國家行政職能下放給地方議會，并將中央政府各多中央政府的行政職在德國，按照地方自治的基本原則，所有的地方事務都由鄉鎮或縣自主地進行管理：鄉鎮的職權建立在對本行政區域公共事務負責的基礎上；縣具有城市地方之間的、互補的和不屬于各州的、平衡的功能，在其外的其他所有職能，限于與對整個縣域地給和援助有關的任務。州可以制定法律要求鄉鎮和縣承擔某種職責（強制性職責），但鄉鎮和縣只能在其權限范圍內履行這些職責。必要時，州有權依法發布監督機關指令，要求地方行強制性職責。區域內，除非法律另有規定，縣承擔所有超出鄉鎮職能以區，或整個縣的居民，或至少其大多數的標準化供履

二、我國中央與地方權限的劃分（一）中央與地方權限劃分的沿革從憲法角度看，1949年后，我國中央與地方權限劃分的發展經歷了三個階段：1.1949-1954年：1949年的《共同綱領》規定：“中央人民政府與地方人民政府間職權的劃分，應按照各項事務的性質，由中央人民政府委員會以法令加以規定，使之既利于國家統一，又利于因地制宜”；中央政府應“規定中央和地方在經濟建設上分工合作的范圍”：“關于財政：建立國家預算決算制度，劃分中央和地方的財政范圍”。2.1954-1978年：1954年憲法確立了我國中央高度集權的體制。值得注意的是，在律規定。這種體制下，1954年憲法取消了《共同綱領》中關于中央與地方職權劃分的法3.1978年12月十一屆三中全會以后至今：1982年憲法確立了中央與地方權限劃分的基本內容：（1）以單一制為基礎，以民族自治區和特別行政區為補充：1982年憲法規定，我國是“統一的立特別行政區”；（2）民主集中制：1982年憲法規定：“國家機構實行民主集中制的原則”。其重要內容之一是“中央與地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發多民國族家”，“各少數民族聚居的地方實行區域自治”，“國家在必要時得設揮地方的主動性、積極性的原則”。1982年憲法原則列舉了全國人大及其常委會、國務院等中央國家機構的職權。同時，《地方組織法》、《民族區域自治法》和兩個《特別行政區基本法》，還分別列舉了一般地方國家機構、民族自治地方的自治機關以及特別行政區的具體職權。（二）中央與地方權限的具體劃分1.立法領括分權的法律），監督憲法的實施等；全國人大常委會有權解釋憲法，監督憲法的實施，有權制定和修改法律。《立法法》并具體列舉了只能由全國人大及其常委會制定法律的事項。同時，依照《地方組織法》和《立法法》的規定，省級和較大的市的人大及其常委會，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規。域權限劃分。根據憲法，全國人大有權修改憲法，制定和修改基本法律（包根據《憲法》和《民族區域自治法》，民族自治地方的自治機關有權依照當地民的族政治、經濟和文化和特點，制定自治條例和單行條例，報請批準后施行。根據兩個《特別行政區基本法》，香港、澳門特別行政區享有立法權。特別行政區立法機關通過的法案經行政長官簽署、公布即生效，這些法律雖然須報全國人大常委會備案，但備案不影響法律的生效。2.行政領務歸屬中央，哪些歸屬地方，哪些既可由中央管理也可由地方管理，而是原則規定由國務院導全國各級國家行政機關的工作，規定中央和省、自治區、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分”。《地方組織法》規定，縣級以上的地方人民政府管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政域權限劃分。中國行政事務十分紛繁復雜，憲法沒有具體列舉哪些行政事“統一領工作。

國家具體劃分中央與各省、自治區、直轄市的國家行政機關職權時，需要考慮的因素大致有以下幾個：（2）行政機關領導或管理事務的能力。凡事務的舉辦或管理需要大量人、財、物者，應歸屬中央負責；凡事務的舉辦或管理所需人、財、物，地方能夠籌措和集中者，則宜歸屬地方。（3）行政機關的職能。中國地方各級人民政府既是地方國家權力機關的執行機關，又是整個國家行政機關體系的一部分，具有雙重職能。根據職能和權限相一致的原則，地方人民政府在法律規定的職能范圍內，應有相應的職權。（4）不同地方的特點。一是同一類事務在中央與一般地方、民族自治地方、特別行政區之間的權劃分不同。一般地方的國家行政機關有一般地方事務管理權，民族自治地方的自治機關則有除一般地方事務管理權以外的自治權，而特別行政區則享有對特別行政區事務管理的高度自治權。二是同一類事務在中央與一般地方的不同經濟、社會發展水地平區之間的職權劃分不同。如國務院批準深圳、廈門、大連、寧波、青島市實行計劃單列。（5）事務本身的重要性。凡事務在國家生活中有重大影響者，歸屬中央管理，其余劃歸地方。如根據《憲法》，國務院批準省、自治區、直轄市的區域劃分，批準自治州、縣、自治縣、市的建置和區域劃分，而省、直轄市的人民政府決定鄉、民族鄉、鎮的建置和區域劃分。三、中央與地方關系的科學化、法治化如何劃分中央與地方的權限，要受各國政治、經濟、文化、歷史傳統等因素的制約，不可能有統一的模式，但總有一些可遵循的規律可以把握。借鑒西方國家有限政府的理念、依法實行地方分權的經驗，探求我國中央與地方關系的發展進程，可以得到以下幾點啟示。（一）正確認識政府職能的有限性和各自利益關系劃分中央與地方權限，首先應看到，政府是有限政府，政府的權力是有限的，要受到監督和制約。權力制約從空間結構上進行靜態的縱向劃分，就是指中央權力與地方權力之間的分立與制衡。中央與地方的職權劃分，歸根到底是由中央與地方的經濟政治利益關系決定的。我國是社會主義國家，中央能較好地代表全國人民的根本利益和長遠利益，但不可否認，中央與地方同樣存在利益關系的矛盾。“解決這個矛盾”，對于我們這樣一個大國，仍然“是一個十分重要的問題”。[2]改革開放的經驗已經證明，一個有權威的、能對社會發展進程實政府，是社會變革時期能以較小代穩發展的重要保證。但是，中央所集之權只能是依法應屬于中央的那部分權力，而不應是所有的國家權力；中央不應侵犯依法應屬于地施有效領導的中央價贏得快速平

方的那部分權力。這就意味著，中央與地方之權應該是分立的，在法律規定的范圍內，地方政治共同體也有一種意志要表達和執行。鄧小平曾將“權力要下放，解決中央和地方的關系”視為中國政治體制改革包括的三項內容之一。黨的十六大也提出要“依法規范中央和地方的職能和權限”。《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出：“按照中央統一領導、充分發揮地方主動性積極性的原則，明確中央和地方對經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務方面的管理責權。于屬全國性和跨省（自治區、直轄市）的事務，以保證國家法制統一、政令統一和市場統一。于屬面向本行政區域的地方性事務，由地方管以提高工作效率、降低管理成本、增強行政活力。于屬中央和地方共同管理的事務，要區別不同情況，明確各自的管理范圍，分清主次責任。根據經濟社會事務管理責權的劃分，逐步理順中央和地方在財稅、金融、投資和社會保障等領域的分工和職責。”由中央管理，理，（二）合理、科學劃分與配置中央和地方職責權限1.科學、合理地極性和主動性的憲法原則，本著既要加強中央的宏觀調控、確保中央政方活力，同時有利于建立統一的全國市場、有利于中央宏觀經濟調控與省級政府宏觀經濟調節的精神，科學、合理地劃分中央與地方的事權。一般而言，凡是關系到全國整體利益的重大事務，要集中到中央統一立法和管理，僅涉及到地方的事務，由地方在不抵觸法律、行政前提下制定地方性法規和規章并自主地管理；凡實施范圍關系到全國的事務，應由中劃分中央與地方的事權。遵循在中央統一領導下，充分發揮地方積令統一，又要增強地法規的央立法、決策和管理。2.要按照中央與地方政府的事權劃分，合理確定中央與地方的配關系，逐步建立和完善規范的中央財政對地方的轉移支付制度；二是要根據經濟社會事務管理責權的劃分，逐步理順中央和地方在金融、投資等領域的職責，特別是要在堅持國家所有的前提下，建立中央政府和地方政府對國有財權和對國有資產等管理權。一是進一步規范中央地方的分財政資產的管理體制。（三）逐步實現中央與地方關系的法治化中央與地方關系的法治針對我國中央與地方關系的主要問題，應逐步使中央與地方職責權限由憲法或法律明確具體劃分，并受憲法和法律保障。化，既是市場經濟發展的必然要求，又是民主政治的應有之義。規定和1.完善現行憲法中的有關規定。如進一步明確各類地方政權組織，包括一家機關、民族自治地方的自治機關和特別行政區的職權，具體列舉哪些行政事務歸屬中央，哪些歸屬地方