地方性法規(guī)范文10篇

首先說明一點，作為法規(guī)類屬，“條例”“實施方法”“規(guī)章”“規(guī)定”等表述廣泛存在于行政法規(guī)、政府規(guī)章甚至黨的規(guī)范性文件中，并不專屬于地方性法規(guī)，但本文的討論視角僅限定于地方性法規(guī)。另外，筆者僅基于立法技術、立法理論等做些微觀工作領域內的探討，不涉及其他。

其一，關于“條例”。條例是地方立法名稱中適用最為廣泛的，一般是在國家沒有直接上位法狀況下，由地方立法機關制定的，全面、系統調整及規(guī)范特定社會關系、某一方面領域的地方性法規(guī)。條例的適用大致包括下述條件：一是國家直接上位法缺位，二是多數系創(chuàng)設性、自主性立法，三是法規(guī)內容體系完整、篇章體例全面。不過也有例外情形，有時雖然存在直接上位法，但立法實踐中結合本地實際，在不與上位法基本原則相抵觸的狀況下，擴大了上位法調整范圍，對上位法中沒有規(guī)定的內容也作出明確、詳細的實施性規(guī)定，其名稱也可稱為“條例”。但這種狀況應留意與“實施方法”的適用相區(qū)分。

其二，關于“實施方法”。實施方法是為了貫徹、實施國家法律而結合當地實際制定的執(zhí)行性和操作性地方性法規(guī)。以吉林省為例，其通用表述為“吉林省實施某法（指國家法律）方法”。相較于條例，實施方法具有兩個特征：一是有直接上位法，二是只為補充、細化國家法律，其調整范圍應等于或小于上位法。這里附帶說一句“實施方法”“實施條例”和“實施細則”的區(qū)分。實施方法是地方性法規(guī)，實施條例是國務院為貫徹實施國家法律而制定的行政法規(guī)，實施細則則是國家行業(yè)主管部門為貫徹實施國務院行政法規(guī)制定的部門規(guī)章，一般以部長令的形式。不過實踐中實施條例和實施細則的用法并不非常規(guī)范。

其三，關于“規(guī)章”。規(guī)章是對某一方面的工作程序作出規(guī)范的地方性法規(guī)，也可稱為地方立法中的“程序法”，如吉林省制定的《吉林省人民代表大會常務委員會議事規(guī)章》《吉林省人民代表大會常務委員會主任會議工作規(guī)章》。需要強調的是，規(guī)章只能適用于單純的程序性事項，假如法規(guī)內容涉及實體方面，其名稱則不宜用“規(guī)章”。

其四，關于“規(guī)定”。規(guī)定是對某一事項或特定內容作局部調整、專項規(guī)范的地方性法規(guī)。調整范圍較小、內容比較單一是規(guī)定的主要特征。以數學語言而論，依筆者淺見，假如視一部完備法規(guī)為立體物，則“規(guī)定”差不多便是“截面”或“橫斷面”。另外，相比于“條例”和“實施方法”，“規(guī)定”的適用并不以是否存在上位法為條件。換句話說，無論有無上位法，只要法規(guī)內容局部、單一、調整面窄，都可稱之為“規(guī)定”。

總而言之，地方性法規(guī)名稱看似只是立法技術方面的問題，但上升到理論層面，它也是法制統一原則的重要體現。作為立法工，不僅要著眼于預立法規(guī)的內容，也要重視其形式；不僅要評估每部法規(guī)的實施效果，也要兼顧整個法律體系的和諧統一。

關健詞：地方性法規(guī)評價依法治國

一、進行地方性法規(guī)評價的目的與意義

地方性法規(guī)評價，簡而言之，就是有立法權的地方人大及其常委會在地方性法規(guī)實施肯定時間后，通過肯定規(guī)模的實證調查，對所通過法規(guī)的功能、作用以及法規(guī)的實施效果所進行的評論和估價，并在此基礎上對整個立法質量、價值的評論和估價。這種立法評價是在

地方性法規(guī)實施肯定時間后進行的，它不同于立法猜測，主要是以對法的功能作用和實施效果的評價為基礎和中心，并在此基礎上，進而對整個法規(guī)的質量和價值等作出綜合的評價。

其評價的重點主要集中在兩個方面，一是法規(guī)實施的績效;二是法規(guī)中各項制度設計和程序規(guī)定是否需要進一步完善。通過立法評價，要對法規(guī)所產生的社會影響，法規(guī)預期效果與實際效果的全都程度，法律實施效果產生的緣由，法律實施程度，法律的有益性、合理性、可行性等作出綜合的分析、評論和估價。

為什么要進行地方性法規(guī)評價，或者說，對地方性法規(guī)進行立法評價有什么重要意義，筆者以為，通過地方性法規(guī)評價，可以得出對現行法規(guī)更全面、更科學的系統評價，對今后制定、修改和廢止法規(guī)更有參考價值。同時，通過對各個地方性法規(guī)作用、質量的評價，可以總結立法閱歷和教訓，可以分析熟悉立法共性的規(guī)律，用這些規(guī)律去指導其他法規(guī)的制定，使地方性法規(guī)能夠發(fā)揮其調控社會關系的最佳功能和作用。例如，通過對某一詳細法規(guī)實施效果及其立法質量、價值的評價，我們可以了解該地方性法規(guī)對社會產生的實際效果畢竟如何，起草該法規(guī)初期所要預期解決的社會問題是否得以切實解決以及解決問題的詳細程度；可以分析出實施效果好壞的實際緣由，發(fā)覺法規(guī)規(guī)范本身的不足，進而為完善修改、廢止該地方性法規(guī)打下基礎。

我們知道，法規(guī)功能的發(fā)揮、法規(guī)價值的實現程度雖然同外部環(huán)境如當前我國的環(huán)境，市場經濟的發(fā)育程度，公民的法律素養(yǎng)和法律意識等都有很大的關系。但是，我們不行否認，它同法規(guī)自身的質量即法規(guī)是否反映客觀規(guī)律，是否符合社會需要，有著最親密的關系。法律作為上層建筑的組成部分，必需反映經濟基礎的客觀要求，必需適應經濟的進展。因此，我們在立法中肯定要堅持正確的立法原則和立法技術，警惕立法誤入歧途。

而實行地方性法規(guī)評價，正好可以增進立法機關對法規(guī)實施狀況的了解，進一步推動立法工作。

（一）有利于總結閱歷教訓，提高立法水平。法律固有的穩(wěn)定性必定要求立法者具有肯定的猜測力量，在立法中對社會經濟進展予以適當前瞻。但是，在改革開放的今日，各種新生事物、新狀況層出不窮，增加了立法猜測難度。古人云:“溫故而知新，可以為師矣”。地方性法規(guī)評價中，執(zhí)法部門、人大代表以及人大專(工)委樂觀參加，通過開展部門評估、問卷調查、專題調研等一系列活動，形成最終評估報告，再由常委會仔細討論，打算是否對法規(guī)進行修改。這樣的制度支配，使得法規(guī)能夠依據社會、經濟進展的實際狀況，不斷進展完善，做到與時俱進，實行“回頭看”，使立法者可以清晰看到立法預期與立法實施效果之間的差距以及立法技術等方面的欠缺，進而吸取閱歷教訓，舉一反三，不斷提高立法猜測力量和立法技術，制定出更高質量的法規(guī)。同時，地方性法規(guī)評價也為修改法規(guī)供應了大量第一手資料，對提高修改法規(guī)的針對性和科學性很有裨益。

（二）有利于提高立法實效。在肯定時期內，立法資源同其他社會資源一樣是有限的;如何運用好有限立法資源，提高立法實效，實現立法預期目的，是立法者應當考慮的問題。過去，由于缺乏對立法效果的評價機制，立法者對立法的效果關注得不夠，有的立法實施效果與立法目的或目標偏離。而實行地方性法規(guī)評價后，人們對法規(guī)實施所取得的社會和經濟效益有了一本明白賬。這就促使立法者進一步加強責任心，改進工作方法，搞好立法的可行性與必要性的分析，加強立法猜測、規(guī)劃和制定等工作，并依據需要制定配套性法規(guī)，努力增加立法實效。

（三）隨著立法的日益增多，如何協調不同時期和由不同部門所制定的法規(guī)之間的沖突和沖突，是我們始終面臨的一個難題。當前，由于很多地方性法規(guī)都是由相關部門主持起草，利用立法的機會擴大本部門利益的傾憧憬往屢禁不止。這必定會帶來法規(guī)之間的相互沖突，這種法規(guī)之間的沖突必定損害法制的統一。要轉變法規(guī)之間的種種沖突狀況，有立法權的地方各級人大及其常委會應當適時建立地方立法的評價機制，同時，我們必需轉變現行的立法模式。部門立法的慣例必需代之以新的做法，比如，以法規(guī)所涉及到的特定領域的專家為主，汲取各部門、行業(yè)的人士組成起草班子進行起草工作。對地方性法規(guī)草案中涉及公民、法人和其他組織權利義務的重要制度，都應當在立法后進行經濟和社會影響評價，在評價的基礎上科學決策。同時，進一步強化立法過程中的公眾參加。在立法過程中，利益可能受到擬議中法規(guī)影響的行業(yè)代表、民間人士應有充分的機會參加其中，在以往的書面征求意見以及座談會等形式之外，聽證會應當得到更多的采納。這不僅有助于通過廣泛的論證和審議協調法規(guī)草案與既有法規(guī)之間的關系，而且也有利于提高法規(guī)的可操作性，更重要的是，公民對立法過程的參加也是建立和諧社會不行或缺的環(huán)節(jié)。

（四）在堅持地方性法規(guī)與上位法不相抵觸的前提下，進一步增加地方性法規(guī)的可操作性。筆者以為，對地方性法規(guī)進行立法評價時，我們必需重點關注的一個問題就是地方性法規(guī)的實際操作性畢竟如何。地方性法規(guī)難以操作主要表現在以下幾個方面:

1.部門愛護主義傾向嚴峻。不同立法主體之間的權限范圍在法律上并無明確規(guī)定或法律上的依據，這就產生了對同一問題的重復立法、重復規(guī)定，部門往往站在各自的立場上，從小利益動身，作出相互沖突的規(guī)定，造成法規(guī)在實際操作中的困難。

2.有的部門在“立總比不立好”，“有總比沒有好”的思想指導下，片面追求法規(guī)的數量，忽視法規(guī)的質量。有的法規(guī)條款多是綱要式、原則性的概括，在內容上與政策相差不大，結果一遇到簡單的社會生活，一旦進入操作階段，就發(fā)覺法規(guī)條文的規(guī)定界限不清，變得不詳細、模棱兩可，很難為執(zhí)法供應一個明確、清楚的依據。

3.有些法規(guī)在起草階段，就存在先天不足，與社會生活脫節(jié)。缺乏可操作性，不僅會損害法規(guī)的權威和嚴厲?性，而且會減弱民眾對法的信仰和敬重，法規(guī)的壽命也長不了。

二、地方性法規(guī)評價的方式

地方性法規(guī)評價是對立法進行的系統分析。從評價的主體分，可分為國家機關的評價、社會民眾的評價和學理評價。這里所談的地方性法規(guī)評價主要是指有立法權的地方人大及其常委會對其立法的評價。其評價方式主要有以下兩種，即常常性的評價和階段性的評價總結。

（一）常常性評價。常常性評價是指針對立法在執(zhí)行中的社會效果、作用和存在的問題準時進行的評價，具有很強的針對性。這類評價大多針對詳細問題，可以是對單項法規(guī)、打算(包括對詳細條款)的評價，也可以是對某一類法規(guī)、打算的評價，還可以是對某類普遍性問題的立法評價。如行政許可、行政懲罰或者行政收費。2024年7月1日頒布施行的《中華人民共和國行政許可法》，首次以立法的方式規(guī)定了行政許可的設定機關和實施機關要對已實施的行政許可進行立法評價。行政許可法其次十條規(guī)定：“行政許可的設定機關應當定期對其設定的行政許可進行評價；對已設定的行政許可，認為通過本法第十三條所列方式能夠解決的，應當對設定該行政許可的規(guī)定準時予以修改或者廢止。行政許可的實施機關可以對已設定的行政許可的實施狀況及存在的必要性適時進行評價，并將意見報告該行政許可的設定機關。”其次十一條進一步規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府對行政法規(guī)設定的有關經濟事務的行政許可，依據本行政區(qū)域經濟和社會進展狀況，認為通過本法第十三條所列方式能夠解決的，報國務院批準后，可以在本行政區(qū)域內停止實施該行政許可?！痹诜芍兄苯右?guī)定立法評價機制在我國立法中還尚屬首次。這種常常性評價的結果大多落實反映在對詳細立法的修改完善上。

（二）階段性的評價總結。地方性法規(guī)階段性評價總結，是指有立法權的地方人大及其常委會在立法工作的一段時間內對地方性法規(guī)進行總結和評價。與常常性評價相比，階段性評價側重于立法制度的總結，通過評價總結一段時間內立法的閱歷和教訓，準時調整立法方案和立法思路，使立法體系更加成熟。階段性的立法評價在內容上主要是針對立法的社會效果和作用，在立法體系建設，立法規(guī)劃、方案的制定，立法與政策關系，不同法規(guī)之間的內容協調以及立法程序等制度建設和完善方面進行討論評價，通過不斷總結，漸漸完善法律制度。進行階段性的評價總結時可以采納總結評價、研討、座談、執(zhí)行機關匯報、專家評議和論證等多種方式，同時，對立法總結評價的結論要準時歸納，并在今后的立法中予以完善，以便充分發(fā).

三、地方性法規(guī)評價制度之實證分析

對于地方性法規(guī)評價目前還沒有形成一個普遍認同、共同遵循的操作規(guī)章和程序。筆者認為:一項新制度能否持續(xù)開展并得以制度化,取決于立法主體的共同認可和支持,及與現行制度之間的融合程度。在實踐中,執(zhí)法檢查、立法(本文特指狹義的修改和廢止法規(guī))前期調研、地方性法規(guī)評估這三項制度與法規(guī)質量評估有肯定聯系。

(一)地方性法規(guī)評價與執(zhí)法檢查執(zhí)法檢查是地方國家權力機關對憲法、法律、法規(guī)等在本行政區(qū)域內貫徹執(zhí)行狀況進行檢查監(jiān)督的制度。《全國人民代表大會常務委員會關于加強對法律實施狀況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》和《北京市人大常委會關于加強和改進執(zhí)法檢查工作的意見》中均提到:執(zhí)法檢查報告的內容包括:對所檢查法律法規(guī)實施狀況的全面評價;法律法規(guī)實施中存在的問題及緣由分析……對法律法規(guī)本身需要修改、補充、解釋的建議等。從理論上說,一份全面、系統的執(zhí)法檢查報告中應包含對法規(guī)進行質量評估的內容。而實踐中,執(zhí)法檢查報告多側重于(行政意義上的)法規(guī)執(zhí)行狀況,對(立法意義上)法規(guī)本身評價、緣由分析和對法規(guī)需要修改、補充、解釋的建議等涉及不多。正如云南省所提到“:立法回頭看與執(zhí)法檢查同中又異。相同在于二者都是對法規(guī)的貫徹執(zhí)行狀況進行調研。區(qū)分在于:立法回頭看的重點在于挖掘與立法有關的信息,客觀評價法規(guī)實施效果,目的是為了改進立法工作;執(zhí)法檢查側重于檢查有關部門在貫徹執(zhí)行中的薄弱環(huán)節(jié)和存在的問題,目的是為了監(jiān)督法規(guī)的貫徹執(zhí)行?！?/p>

(二)法地方性法規(guī)評價與立法前期調研法規(guī)質量評估,通過了解法規(guī)的實施狀況,對其中不能滿意社會進展需求、不適應形勢進展變化的內容進行清理,該修改的要修改,該廢止的要廢止,以體現法規(guī)立、改、廢的有機統一。立法前期調研是對需要修改、廢止的法規(guī)進行廣泛深化的調查討論,以論證必要性和可行性。這意味著,二者在實際工作中會有重合之處。

四、地方性法規(guī)評價的完善

地方性法規(guī)評價并不是一蹴而就的，需要在實踐中進一步探究、完善。

（一）是地方性法規(guī)評價要進一步制度化、程序化。首先，地方性法規(guī)評價應當作為一項制度確定下來，而不是臨時性支配。還應當建立、完善地方性法規(guī)評價的詳細制度和程序，明確規(guī)定評價主體和客體的確定、評價方法的選擇、評價資料的收集與整理、評價結論的作出和運用以及相關工作，實現制度化、程序化、規(guī)范化運作。堅持回避制度，原先參加立法的人員要予以回避，不得參與評估工作，保證評估的客觀、公正。

（二）是要建立地方性法規(guī)評價的評價指標體系。評價指標體系能夠為地方性法規(guī)評價供應科學、客觀的尺度和標準，是評估取得實效的有力保證，并可對日常立法工作起到引導作用。評價指標體系應當與地方性法規(guī)評價目的相適應，包括反映法規(guī)可行性和實施效果的各要素、各環(huán)節(jié)，力求全面、系統，并在此基礎上，綜合評估立法的總體水平，推斷是否應當對法規(guī)進行修改。評價指標體系既要相對穩(wěn)定，也要隨著社會經濟的進展予以相應修改。

然而，多年的工作實踐又使我們感到，不抵觸原則在地方立法中的熟悉還不盡統一。不抵觸原則與最大限度地發(fā)揮地方立法作用，發(fā)揮立法部門的樂觀性之間好像成為一對沖突。

不抵觸原則很重要，但是在實踐中如何運用，對地方立法來說是一個問題。這個原則把握不好，簡單消失兩種傾向：一種是必需嚴格與上位法保持全都，就是要“鑿死鉚子”，要“咬牙印”。上位法沒有規(guī)定的一律不行，上位法有規(guī)定的必需按上位法辦。有的立法部門或報請批準機關與部門對此不夠理解，認為是處理僵化，缺乏創(chuàng)新。另一種是過分強調本地、本部門的詳細狀況和實際需要，總想突破，有時還認為這也是一種創(chuàng)新。目前，一個不行回避的問題是立法體制問題。部門立法占很大比重，人大立法“等米下鍋”現象很普遍。而毋庸置疑，一些部門熱衷立法、投資立法的主要動力就是部門權力和利益的法律化。有的人開玩笑說，一件法規(guī)中，條款目眾多，立法說明更是洋洋灑灑，其實部門真正關注的就那么幾條，無非是收費或者懲罰。收費是增加了效益，懲罰是強化了權力。這幾條一旦被觸動，有的部門便“據理力爭”，有的甚至直抒胸臆――“這條刪掉了，我們這件法規(guī)立不立就沒啥意思了?！?/p>

我們知道，做到不抵觸，主要有三點：一是在立法權限上不越權；二是內容上不與憲法、法律、行政法規(guī)相違反；三是基本原則不抵觸。但是，在詳細問題的把握上，有時尺度難、沖突多。比如，地方性法規(guī)需要對行政懲罰作出詳細規(guī)定的，我們往往在把握上留意三點：一是法律、行政法規(guī)對行政懲罰已經作出規(guī)定的，地方性法規(guī)便只能在法律、行政法規(guī)規(guī)定的行為、種類和幅度內作出規(guī)定；二是沒有上位法的，我們就視為沒有依據，不予作出詳細行政懲罰規(guī)定；三是有上位法，但是沒有設定行政懲罰行為的，或者設定了行政懲罰行為，卻沒有設定行政懲罰種類和幅度的，也同樣視為沒有依據，不予作出詳細行政懲罰規(guī)定。曾幾何時，這種做法與部門和報請批準機關及部門之間產生了沖突。

學習實踐科學進展觀就要求我們必需解放思想、實事求是、與時俱進、改革創(chuàng)新。加強地方立法必需以解放思想為先導，樂觀討論解決立法中的重點難點問題。不抵觸是地方立法必需堅持的基本原則。但是，在科學立法、創(chuàng)新地方立法新思維方面，也要加強討論，一切從實際動身。

有一篇文章對推斷是否抵觸的標準提出三個原則，很值得借鑒。

一是以人為本。立法為民，是立法工作的動身點和歸宿，這是我們立法理念的最高價值目標和價值取向。因此，凡是涉及維護公民合法權益方面，地方性法規(guī)盡管與上位法有些內容不全都，但比上位法更能體現維護公民合法權益，最終受益的是人民群眾，應當視為不抵觸；凡是擴大、爭取部門利益和妨害市場公正競爭的立法都是違反“法則”的，是抵觸的。

二是適應形勢進展。地方立法要以實現經濟社會可持續(xù)進展為追求，要注意轉變增長方式，提高進展質量，推動節(jié)省進展、清潔進展、平安進展、可持續(xù)進展。因此，凡是有利于節(jié)省成本、進展循環(huán)經濟以及節(jié)能減排，都應當看作是不抵觸。

三是以公正正義為先。公正正義是和諧社會的重要內容，逐步建立起權利公正、機會公正、規(guī)章公正、安排公正為主要內容的社會公正保障體系，是完善我們法律制度的一項重要工作。因此，凡是有利社會公正保障體系的就是符合法律要求，凡是有利于弱勢群體利益的規(guī)定都不要輕易當做抵觸。

那么，在詳細工作和詳細問題上，如何把握與鑒別地方性法規(guī)是否與上位法全都、是否抵觸，如何樂觀開展工作保障國家法制的統一，有以下幾點建議：

一、全國人大常委會應當考慮出臺一個規(guī)范性的文件。這個文件可以是初步的，可以是指導性的。這個規(guī)范性文件要力求詳細，要有可操作性，有幾條算幾條，可以不斷充實完善。比如，目前在地方立法中，有這樣一些觀點和做法是否合適？值得進一步規(guī)范。

1、行政法規(guī)制定在先、法律制定在后，或者法律制定在先，但在行政法規(guī)制定之后又作了修改，而相關的行政法規(guī)未作修改，地方性法規(guī)依據了法律而未依據行政法規(guī)的，視為不抵觸。

2、法律制定在先，但后制定的相關的行政法規(guī)比法律增加了規(guī)范性的內容，地方性法規(guī)依據了該行政法規(guī)而未依據法律，視為不抵觸。

3、一般狀況下，國務院或者國務院辦公廳在有關法律、行政法規(guī)實施后，出臺的文件與法律、行政法規(guī)規(guī)定內容不全都的，地方性法規(guī)可以參照國務院或者國務院辦公廳文件的規(guī)定。

4、有的部委規(guī)章與省級地方立法機關先期制定的地方性法規(guī)的內容不全都，較大城市地方立法可否予以參照？這個問題很簡單，需要詳細分