小議檢察監(jiān)督權(quán)的形成與發(fā)展

蘇聯(lián)解體，經(jīng)過劇烈的社會變革和司法改革，俄羅斯檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的性質(zhì)保持了原來的傳統(tǒng)，其檢察制度具有的監(jiān)督性質(zhì)區(qū)別于西方的檢察制度。我國的檢察監(jiān)督模式不同于蘇聯(lián)的檢察監(jiān)督模式。從憲法的規(guī)定來看，中國檢察機(jī)關(guān)并非全面監(jiān)督國家法律實(shí)施的機(jī)關(guān)，不享有“一般監(jiān)督”的權(quán)力，這是與蘇聯(lián)和現(xiàn)俄羅斯等國檢察權(quán)的重要區(qū)別。對予“一般監(jiān)督”權(quán)，１９５４年《憲法》中曾規(guī)定下來，第８１條規(guī)定：“中華人民共和國最高人民檢察院對于國務(wù)院所屬各部門、地方各級國家機(jī)關(guān)、國家機(jī)關(guān)工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權(quán)。”但實(shí)際上，檢察機(jī)關(guān)從未真正全面行使過這種權(quán)限。１９７８年修改《憲法》時恢復(fù)了“文化大革命”中被撤銷的檢察機(jī)關(guān)，立法繼承了１９５４年《憲法》中有關(guān)最高人民檢察院“一般監(jiān)督”權(quán)的規(guī)定。隨著審檢并立體制的確立，１９８２年《憲法》確認(rèn)了檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)是國家的檢察監(jiān)督機(jī)關(guān)，取消了關(guān)于一般監(jiān)督的職能。這樣，“一方面以其專門的屬性區(qū)別于權(quán)力機(jī)關(guān)或其他部門的局部性、輔助性的監(jiān)督活動；另一方面以其法律性區(qū)別于行政機(jī)關(guān)的行政監(jiān)督。”據(jù)此，可以把我國檢察機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督限定為：檢察監(jiān)督是指運(yùn)用國家權(quán)力，依照法定程序，檢察、督促和糾正法律實(shí)施過程中嚴(yán)重違法的情況以維護(hù)國家法制的統(tǒng)一和法律正確實(shí)施的一項(xiàng)專門工作。亦可表述為，檢察監(jiān)督特指人民檢察院通過運(yùn)用法律賦予的偵查監(jiān)督權(quán)、職務(wù)犯罪偵查權(quán)、公訴權(quán)、訴訟監(jiān)督權(quán)以及執(zhí)行監(jiān)督權(quán)等，追訴犯罪和糾正法律適用中的違法行為，以保障國家法律，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一正確實(shí)施的專門工作。包括三個含義：檢察監(jiān)督的根本任務(wù)是維護(hù)國家法制的統(tǒng)一和正確實(shí)施；檢察監(jiān)督是國家權(quán)力的運(yùn)行方式；檢察監(jiān)督要依法進(jìn)行，其程序和內(nèi)容均由法律限定。

檢察監(jiān)督權(quán)在我國的形成

在西方，有關(guān)檢察監(jiān)督權(quán)的行使者的規(guī)定，最早出現(xiàn)在公元前古希臘的城邦國家斯巴達(dá)，其名稱為監(jiān)察官。監(jiān)察官在本質(zhì)上是少數(shù)實(shí)施專政的執(zhí)政官，其任務(wù)是監(jiān)察國王的違法行為及普通公民的違法情況。從一般意義上講，監(jiān)察官具有一定意義上的檢察監(jiān)督的職權(quán)。大陸法系檢察制度起源于中世紀(jì)的法國，１８０８年的拿破侖治罪法典正式建立了現(xiàn)代檢察制度。我國的檢察制度，是根據(jù)列寧的法律監(jiān)督思想，借鑒蘇聯(lián)檢察制度建立起來的。俄國十月社會主義革命勝利后，前蘇聯(lián)的檢察監(jiān)督權(quán)將一般監(jiān)督權(quán)和司法監(jiān)督權(quán)兩者結(jié)合在一起。其檢察機(jī)關(guān)不僅是國家的公訴機(jī)關(guān)，更重要的是國家的檢察監(jiān)督機(jī)關(guān)，監(jiān)督國家所有以法律為主的內(nèi)容，成為唯一被確定以監(jiān)督法律為專門職能的國家機(jī)關(guān)。列寧為了保障檢察權(quán)的行使，讓其直接接受黨中央的領(lǐng)導(dǎo)，使檢察權(quán)在黨中央的密切監(jiān)督之下充分實(shí)行，各級檢察機(jī)關(guān)只服從黨中央的領(lǐng)導(dǎo)。檢察監(jiān)督權(quán)從一般的國家權(quán)力中分離出來成為除立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)之外的第四種國家權(quán)力。為了從組織上保證檢察監(jiān)督權(quán)的獨(dú)立行使，防止和克服地方主義的影響，列寧反對雙重領(lǐng)導(dǎo)的原則，主張檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的原則。列寧的上述法律監(jiān)督思想和前蘇聯(lián)的司法實(shí)踐，對我國檢察制度的建立和發(fā)展產(chǎn)生了深刻的影響，我國的檢察院組織法就是運(yùn)用列寧的這一指導(dǎo)思想，并結(jié)合中國實(shí)際情況制定的，新中國成立初期的檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制和工作職責(zé)，基本模仿蘇聯(lián)的檢察制度，規(guī)定檢察機(jī)關(guān)行使一般監(jiān)督權(quán)。經(jīng)過１９５１－１９５６年的實(shí)踐，逐步發(fā)現(xiàn)一般監(jiān)督不適合我國的社會實(shí)際。１９５６年經(jīng)中央決定，檢察機(jī)關(guān)不搞一般監(jiān)督。１９５９年以后，針對社會上存在的一些基層干部隨意打人，貪污腐化嚴(yán)重等現(xiàn)象，檢察機(jī)關(guān)開始在全國范圍內(nèi)，開展以偵查國家工作人員嚴(yán)重違法犯罪為重點(diǎn)的檢察監(jiān)督工作。１９７９年《人民檢察院組織法》第一次以法律形式明確規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。”對檢察機(jī)關(guān)性質(zhì)的這一定位被１９８２年《憲法》所采納。我國檢察機(jī)關(guān)在國家機(jī)構(gòu)中的地位是由憲法和法律確立的，由此也確立它與其他國家機(jī)關(guān)的關(guān)系。根據(jù)憲法規(guī)定，我國的國家機(jī)構(gòu)包括全國人民代表大會等機(jī)構(gòu)。各種國家機(jī)關(guān)以各級人民代表大會為首，形成我國的國家組織系統(tǒng)和權(quán)力結(jié)構(gòu)的基本形式。根據(jù)憲法和人民檢察院組織法規(guī)定，及從我國國家機(jī)構(gòu)的基本結(jié)構(gòu)形式來看，可以看出檢察機(jī)關(guān)的法定地位。人民檢察院由本級國家權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生，并對本級國家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，表明人民檢察院的檢察監(jiān)督是對憲法和法律負(fù)責(zé)，對國家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。檢察監(jiān)督的性質(zhì)決定了人民檢察院在國家機(jī)關(guān)中的地位，它依法接受國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，而不附屬于其他國家機(jī)關(guān)。

檢察監(jiān)督權(quán)的在我國的發(fā)展

在不斷總結(jié)我國的司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，經(jīng)歷了五十多年的不斷發(fā)展，形成了具有鮮明中國特色的檢察監(jiān)督制度：

確定檢察機(jī)關(guān)是專門的檢察監(jiān)督機(jī)關(guān)，而不是最高監(jiān)督機(jī)關(guān)。按照我國的國家體制，最高監(jiān)督的權(quán)力屬于最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，即全國人民代表大會和它的常務(wù)委員會，檢察機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督職權(quán)受命于最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，受它的監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)本身并不擁有最高監(jiān)督權(quán)。根據(jù)憲法和法律規(guī)定，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會監(jiān)督憲法的實(shí)施，有權(quán)撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令，有權(quán)撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的，同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議。在整個國家監(jiān)督系統(tǒng)中，國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督才是最高層次的監(jiān)督。但必須明確，檢察機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督是國家監(jiān)督系統(tǒng)中的一個重要層次，它既要受國家權(quán)力機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，又有權(quán)對其他部門的監(jiān)督活動是否合法實(shí)行監(jiān)督。就其法律屬性來說，它不同于各個行政部門的行政監(jiān)督，不限于對某一部門法的監(jiān)督，而是對所有法律的實(shí)施實(shí)行監(jiān)督，而且是具有最大強(qiáng)制力的監(jiān)督，直到追究違法者的刑事責(zé)任。因此，確定它為專門的檢察監(jiān)督機(jī)關(guān)是較為恰當(dāng)?shù)摹?/p>

檢察制度實(shí)行民主集中制原則和檢察長與檢察委員會相結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)體制。民主集中制是無產(chǎn)階級政黨和社會主義國家實(shí)行的組織原則。檢察機(jī)關(guān)設(shè)立檢察委員會是實(shí)行民主集中制原則的組織形式。概括起來說，就是檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)不同，行使檢察監(jiān)督職權(quán)需要有較高的政策法律水平，在辦理重大案件和決定重大問題時，通過檢察委員會的集體討論，能有效地保證執(zhí)行法律的正確。正因?yàn)槿绱耍覈鴳椃ê头桑幌虬褭z察權(quán)賦予檢察機(jī)關(guān)，而不是賦予檢察長個人，并且設(shè)立檢察委員會作為進(jìn)行檢察決策和實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)構(gòu)，有檢察長和檢察委員會對重要案件作出集體商討和決定。

把檢察職務(wù)犯罪作為對國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，實(shí)行檢察監(jiān)督的重點(diǎn)，而不直接實(shí)行對一般行政行為的監(jiān)督。根據(jù)列寧關(guān)于法律監(jiān)督思想創(chuàng)建的社會主義檢察制度，都是把對國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的監(jiān)督放在重要的地位。但由于各國的國情不同，其監(jiān)督方式各具特點(diǎn)。前蘇聯(lián)的檢察機(jī)關(guān)實(shí)行一般監(jiān)督，即對政府各部及其所屬機(jī)關(guān)、組織、公職人員和公民遵行法律情況實(shí)行監(jiān)督，重點(diǎn)檢察上述機(jī)關(guān)和組織發(fā)布的文件是否符合憲法和法律。我國在１９５０年代的立法上，也曾經(jīng)賦予檢察機(jī)關(guān)一般監(jiān)督的職權(quán)。但經(jīng)過試行，不少人認(rèn)為，這種監(jiān)督方式不符合我國的傳統(tǒng)習(xí)慣，不易為人們所理解和接受；而某些干部的違法亂紀(jì)行為，卻是人們所關(guān)心的問題，要求檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)向同干部的嚴(yán)重違法亂紀(jì)行為作斗爭。因而，在現(xiàn)行憲法和人民檢察院組織法中作了改變，把原屬一般監(jiān)督范圍的對國務(wù)院所屬各部、委的命令、指示和規(guī)章，以及地方性法規(guī)和決議是否合法的監(jiān)督，由國家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，而把檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的重點(diǎn)，放在檢察職務(wù)犯罪方面，形成對干部的司法彈劾制度。我國檢察機(jī)關(guān)把檢察職務(wù)犯罪作為檢察監(jiān)督的重點(diǎn)，不應(yīng)排斥對其他違法行為實(shí)行監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)在檢察職務(wù)犯罪中涉及到民事、行政等違法行為，也會揭露出國家機(jī)關(guān)的違憲和其他違法行為，檢察機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督就不應(yīng)只限于對刑事法律的監(jiān)督。當(dāng)前在檢察實(shí)踐中，對有關(guān)單位出現(xiàn)的、可能影響社會治安穩(wěn)定的問題，采用制發(fā)“檢察建議”的形式，其中，有些內(nèi)容就屬于原來的一般監(jiān)督范圍，而且涉及的問題比一般監(jiān)督更加廣泛，兼有行政監(jiān)督和一般監(jiān)督的性質(zhì)。這就有力地說明，完全排斥一般監(jiān)督并不可取，它不符合我國的實(shí)際情況，應(yīng)以檢察職務(wù)犯罪為重點(diǎn)，同時兼顧對行政違法行為和其他違法行為的監(jiān)督。

在刑事檢察監(jiān)督中檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、人民法院實(shí)行分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約的原則。這是中國的獨(dú)創(chuàng)。刑事案件的偵查，歷來由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，建立檢察機(jī)關(guān)以后，公安、檢察、法院三個機(jī)關(guān)有明確的分工，各自擔(dān)負(fù)不同的職責(zé)。刑事案件的偵查，依照法律規(guī)定的管轄分工，大部分主要由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)進(jìn)行，檢察機(jī)關(guān)不負(fù)具體指揮之責(zé)。但公安機(jī)關(guān)逮捕犯罪嫌疑人和偵查終結(jié)提出起訴，必須移送檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)和決定。在刑事訴訟中，偵查和起訴從程序上分離，審查起訴作為獨(dú)立的訴訟階段，由檢察機(jī)關(guān)對案件事實(shí)的認(rèn)定和適用法律，進(jìn)行全面審查，決定起訴或者不起訴。這樣，檢察機(jī)關(guān)對犯罪的追訴和對偵查的監(jiān)督，都體現(xiàn)了檢察監(jiān)督的職能。由于審查起訴程序是在偵查程序之后又一個獨(dú)立的程序，在偵查程序中檢察機(jī)關(guān)不具體指揮偵查，進(jìn)入審查起訴程序后，就可以避免受先入為主的影響，有利于客觀公正地進(jìn)行審查、發(fā)現(xiàn)和糾正錯誤。檢察機(jī)關(guān)與法院之間，實(shí)行訴審分離原則。依照法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)行使公訴權(quán)，法院行使審判權(quán)。在審判程序中，檢察機(jī)關(guān)不僅以公訴人的身份提起控訴，而且，對審判活動是否合法實(shí)行監(jiān)督，兩者都體現(xiàn)檢察監(jiān)督的職能。這種在公安、檢察、法院三個國家機(jī)關(guān)之問實(shí)行合理分工，既互相配合、又互相制約，不僅避免了權(quán)力的過分集中，而且保證了準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律。檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中，已不再是一般地執(zhí)行控訴職能，而是通過訴訟活動的形式，全面、統(tǒng)一地發(fā)揮檢察監(jiān)督的職能和作用。

大陸檢察監(jiān)督制度與臺灣檢察監(jiān)督制度比較。我國的臺灣地區(qū)長期受德國和日本的影響，采取了大陸法系職權(quán)主義審判模式。新中國成立后，國民黨政府不復(fù)存在。國民黨逃往臺灣之后，當(dāng)局基本上沿用了原國民黨政府的司法體制。１９８０年７月，臺灣當(dāng)局進(jìn)行了一次司法行政隸屬權(quán)的重新劃分，首次實(shí)現(xiàn)了行政關(guān)系上的審檢分隸。１９２８年“五權(quán)分立”后，“最高法院”即隸屬于司法院，但高等以下各級法院和整個檢察系統(tǒng)卻共同隸屬于司法行政部。“司法行政部”雖然曾經(jīng)兩度改隸于“司法院”，但自１９４２年以后隸屬于“行政院”。顯然，這是將審判系統(tǒng)腰折為兩截，其中一部分歸“司法院”領(lǐng)導(dǎo)，而另一部分連同檢察系統(tǒng)歸屬于行政權(quán)力之下。

１９８０年改革之后，臺灣當(dāng)局將高等以下各級法院改屬于“司法院”，與“高等法院”的隸屬關(guān)系取得一致；“行政院”的司法行政部改稱為“法務(wù)部”，仍為檢察系統(tǒng)的行政領(lǐng)導(dǎo)。自此，審判和檢察分別隸屬于司法、行政兩院。與此同時，臺灣當(dāng)局對檢察機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督制度也作了刪改，主要包括：舊民事訴訟法和民事條例中規(guī)定的如婚姻事件、親子關(guān)系、死亡宣告等民事案件，檢察官皆須參與，現(xiàn)行民事訴訟法將此項(xiàng)予以刪除，理由是國家減少對私人間事件的干預(yù)。增加檢察官監(jiān)督法人的職責(zé)。１９８２年“民法”第３６條規(guī)定：檢察官因法人之目的或其行為有違反法律、公共秩序或善良風(fēng)俗者，有請求法院解散之職。增加了檢察官監(jiān)督律師的職能。１９８４年“律師法”規(guī)定，地方法院首席檢察官，有直接監(jiān)督律師公益之權(quán)；地方法院首席檢察官應(yīng)蒞臨律師工會會員大會，并得蒞其他會議及檢閱議事記錄；地方法院及上級法院首席檢察官于律師工會違反法令或律師工會章程者，得為警告或撤銷其決議之處分；律師應(yīng)付懲戒者，由高等法院或其分院或地方法院各該首席檢察官依職權(quán)送請“律師懲戒委員會”處理。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，臺灣當(dāng)局的檢察機(jī)關(guān)也有對監(jiān)所的監(jiān)督權(quán)。臺灣當(dāng)局的司法建設(shè)在不斷改善，其中的檢察制度在體系、職能、活動方式和原則等諸多方面的規(guī)定，也愈加明確和完備，為臺灣的社會治安和經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了保障和促進(jìn)的作用。和大陸不同，臺灣地區(qū)在其“憲法”上并未就檢察監(jiān)督設(shè)有規(guī)定，僅在法院組織法第五章中設(shè)“檢察機(jī)關(guān)”的專章